海洋“頂層設(shè)計”

推動國家海洋戰(zhàn)略的出臺，成為84歲的張海峰余生的最大心愿。近兩年，他召集了一些人，準(zhǔn)備申請一個研究海洋戰(zhàn)略的項目。這位國家海洋局前政治部主任說，這個事不能再等了，“越等越被動”。

在過去的很多年，中國已經(jīng)錯過了一些機(jī)會。國家海洋局原政策研究室副主任許森安說，如果當(dāng)年在永濟(jì)礁修建了機(jī)場，或者在西沙海戰(zhàn)和赤瓜礁海戰(zhàn)后能恢復(fù)更多的島礁，“目前在南沙的格局就會大不相同。”

在過去的幾十年，在外國所占據(jù)的南沙島礁上，逐漸完成了從占領(lǐng)到占有再到經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，而中國實(shí)際控制的島礁依然鮮見民事的蹤影。在2009年提交“外大陸架劃界案”熱潮中，越南、菲律賓、印尼、馬來西亞陸續(xù)提出了7個劃界案，個個都挑戰(zhàn)中國在南沙的主權(quán)。

雖然中國多年來實(shí)行“擱置爭議，共同開發(fā)”政策。然而，爭議擱置之時，周邊國家卻未停止開發(fā)的腳步。如今，在南沙密密匝匝的油井中，沒有一口是中國的。

中國的海洋法律，近些年雖成果不菲，但多為部門立法，部門之間缺乏協(xié)調(diào)，也缺少更高階位的法律。《憲法》里至今沒有“海洋”的字眼，《海洋基本法》也遲遲難以出臺。這讓中國的海洋法律體系，缺少統(tǒng)領(lǐng)全局的頂級食物鏈。而法律的出臺，又遭遇管理體制的藩籬。

中國對海洋的開發(fā)，一方面綜合開發(fā)力度不夠，開發(fā)的盲點(diǎn)很多，產(chǎn)業(yè)之間比例失調(diào)；另一方面，局部海域又開采過度，海水養(yǎng)殖遍地開花，近海的生態(tài)遭到破壞。海洋的開發(fā)缺少一個全局的考量。

以上問題，每個追問下去，都能追到海洋戰(zhàn)略上。許森安說，中國的海洋缺少一個戰(zhàn)略層面的考量，它應(yīng)該有幾個層面的內(nèi)容組成：首先，你得知道海洋對中國意味著什么，是非常重要，還是可有可無？如果重要，重要到什么程度？是因為它的產(chǎn)值占GDP的10%，還是它承載著中國未來的可持續(xù)發(fā)展？在這方面，張海峰有個判斷，他認(rèn)為再過50年，中國的經(jīng)濟(jì)就要以海洋為核心。“看這個問題，要往后看很多年。”

弄清楚海洋的地位，接下來是下一個層次：端正對海洋的態(tài)度。一是要保護(hù)好海洋，另一個是要開發(fā)好海洋。前者的含義是“不能讓海洋受到侵犯與破壞”，后者則是“我從海洋中要什么”。

接下來要進(jìn)入制度層面：怎么保護(hù)海洋，怎么開發(fā)海洋。要把這些內(nèi)容都寫進(jìn)法規(guī)中。比如維權(quán)怎么做，由誰來做，誰來配合，海岸帶怎么開發(fā)，遠(yuǎn)海怎么開發(fā)，國際海底區(qū)域怎么開發(fā)，要有一個怎樣的體制，這些都要用一個有體系的法律加以保障。這一系列法律包涵的內(nèi)容，一是憲法，二要有海洋基本法，三要有海域法和部門立法，四要有相應(yīng)的法律配套。總之，一要讓法律有權(quán)威，二要讓法律落地。在立法尚不成熟的領(lǐng)域，可以先用政策替代，但一定要明確。

而接下來，就是執(zhí)法的問題。法律需明了，執(zhí)法則“執(zhí)法必嚴(yán)”。

這樣，從上到下，海洋問題就融匯貫通。而其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是中央能認(rèn)識到海洋的重要性，有決心和力度。這是個“頂層設(shè)計”問題。

近些年，至少從中央的重要文件上，可以看到海洋的地位正在提升：2002年的中共十六大報告提出要“實(shí)施海洋開發(fā)”；2004年的《政府工作報告》，提出 “應(yīng)重視海洋資源開發(fā)與保護(hù)”；2006年的“十一五規(guī)劃”，提出了要“促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”；2009年的《政府工作報告》，強(qiáng)調(diào)要“合理開發(fā)利用海洋資源”；2011年的“十二五規(guī)劃”，用了整整一段專門介紹海洋，不僅提出要“制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略”，還提出了“陸海統(tǒng)籌”的概念。

許森安說，“海洋發(fā)展戰(zhàn)略”與“海洋戰(zhàn)略”不是一個層面的概念，前者只是一個經(jīng)濟(jì)問題，后者則是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化和軍事的全局考量。