海洋“頂層設計”

推動國家海洋戰略的出臺，成為84歲的張海峰余生的最大心愿。近兩年，他召集了一些人，準備申請一個研究海洋戰略的項目。這位國家海洋局前政治部主任說，這個事不能再等了，“越等越被動”。

在過去的很多年，中國已經錯過了一些機會。國家海洋局原政策研究室副主任許森安說，如果當年在永濟礁修建了機場，或者在西沙海戰和赤瓜礁海戰后能恢復更多的島礁，“目前在南沙的格局就會大不相同。”

在過去的幾十年，在外國所占據的南沙島礁上，逐漸完成了從占領到占有再到經營的轉變，而中國實際控制的島礁依然鮮見民事的蹤影。在2009年提交“外大陸架劃界案”熱潮中，越南、菲律賓、印尼、馬來西亞陸續提出了7個劃界案，個個都挑戰中國在南沙的主權。

雖然中國多年來實行“擱置爭議，共同開發”政策。然而，爭議擱置之時，周邊國家卻未停止開發的腳步。如今，在南沙密密匝匝的油井中，沒有一口是中國的。

中國的海洋法律，近些年雖成果不菲，但多為部門立法，部門之間缺乏協調，也缺少更高階位的法律。《憲法》里至今沒有“海洋”的字眼，《海洋基本法》也遲遲難以出臺。這讓中國的海洋法律體系，缺少統領全局的頂級食物鏈。而法律的出臺，又遭遇管理體制的藩籬。

中國對海洋的開發，一方面綜合開發力度不夠，開發的盲點很多，產業之間比例失調；另一方面，局部海域又開采過度，海水養殖遍地開花，近海的生態遭到破壞。海洋的開發缺少一個全局的考量。

以上問題，每個追問下去，都能追到海洋戰略上。許森安說，中國的海洋缺少一個戰略層面的考量，它應該有幾個層面的內容組成：首先，你得知道海洋對中國意味著什么，是非常重要，還是可有可無？如果重要，重要到什么程度？是因為它的產值占GDP的10%，還是它承載著中國未來的可持續發展？在這方面，張海峰有個判斷，他認為再過50年，中國的經濟就要以海洋為核心。“看這個問題，要往后看很多年。”

弄清楚海洋的地位，接下來是下一個層次：端正對海洋的態度。一是要保護好海洋，另一個是要開發好海洋。前者的含義是“不能讓海洋受到侵犯與破壞”，后者則是“我從海洋中要什么”。

接下來要進入制度層面：怎么保護海洋，怎么開發海洋。要把這些內容都寫進法規中。比如維權怎么做，由誰來做，誰來配合，海岸帶怎么開發，遠海怎么開發，國際海底區域怎么開發，要有一個怎樣的體制，這些都要用一個有體系的法律加以保障。這一系列法律包涵的內容，一是憲法，二要有海洋基本法，三要有海域法和部門立法，四要有相應的法律配套。總之，一要讓法律有權威，二要讓法律落地。在立法尚不成熟的領域，可以先用政策替代，但一定要明確。

而接下來，就是執法的問題。法律需明了，執法則“執法必嚴”。

這樣，從上到下，海洋問題就融匯貫通。而其中的關鍵環節，是中央能認識到海洋的重要性，有決心和力度。這是個“頂層設計”問題。

近些年，至少從中央的重要文件上，可以看到海洋的地位正在提升：2002年的中共十六大報告提出要“實施海洋開發”；2004年的《政府工作報告》，提出 “應重視海洋資源開發與保護”；2006年的“十一五規劃”，提出了要“促進海洋經濟發展”；2009年的《政府工作報告》，強調要“合理開發利用海洋資源”；2011年的“十二五規劃”，用了整整一段專門介紹海洋，不僅提出要“制定和實施海洋發展戰略”，還提出了“陸海統籌”的概念。

許森安說，“海洋發展戰略”與“海洋戰略”不是一個層面的概念，前者只是一個經濟問題，后者則是包括經濟、政治、文化和軍事的全局考量。