城區(qū)內(nèi)教師流動：需要制度創(chuàng)新

義務(wù)教育發(fā)展的失衡及其折射出的教育公平問題，已成為當(dāng)前我國教育發(fā)展中亟待解決的課題。而要解決校際教育發(fā)展的不均衡，歸根結(jié)底，是要促進學(xué)校辦學(xué)條件和師資的均衡發(fā)展。辦學(xué)條件可以因經(jīng)濟上升或加大投入而得以解決，而師資如何均衡發(fā)展的問題則顯得更為重要。

作為促進區(qū)域內(nèi)校際師資均衡發(fā)展重要手段和方式的教師流動制度，近年來已在我國的很多地區(qū)進行了探索和實踐，盡管摸索出了一定的經(jīng)驗，但也發(fā)現(xiàn)了推進過程中的復(fù)雜性。有專家建議，促使教師真正流動起來，需要實施一個包括制度創(chuàng)新、政策配套、管理創(chuàng)新等的系統(tǒng)工程。

一、當(dāng)前教師流動的特點與難點

1.流動出現(xiàn)的三個狀況：自發(fā)、意向上位、失衡。一段時期以來，我國教師流動性不大，呈現(xiàn)的總體狀況是：從流動的主導(dǎo)看，是教師主導(dǎo)而不是行政主導(dǎo)，多數(shù)教師流動是自發(fā)的、趨利的，政府的號召或宏觀調(diào)控政策往往失效；從流動的方向看，流動多是人往高處走的單向上位流動，優(yōu)秀骨干教師源源不斷向發(fā)達(dá)地區(qū)、向城市、向重點學(xué)校集中；從流動的效果看，不但沒有更好達(dá)到教育均衡，反而出現(xiàn)更加嚴(yán)重的教育失衡。

2.教師流動難，難在未制度化、規(guī)范化。由于歷史、經(jīng)濟和區(qū)域的原因，全國各地的中小學(xué)校發(fā)展都還不夠均衡，辦學(xué)條件較好的學(xué)校，往往也是師資力量配備相對較強的學(xué)校。校際間師資配置上的差異，不僅造成了教師專業(yè)發(fā)展上的“馬太效應(yīng)”，在某種程度上影響了薄弱學(xué)校教師的積極性和創(chuàng)造性，也成為引起社會“擇校”“擇師”熱的一個誘因。縮小辦學(xué)條件差距，可以通過調(diào)整學(xué)校布局和增加對薄弱學(xué)校的投入而實現(xiàn)。與之相比，縮小教師水平差距則更為不易。因為教師不僅是資源配置的客體，而且更是可以進行主動選擇的主體。

以試行教師流動制度較早的遼寧省沈陽市為例，2006年當(dāng)?shù)卣{(diào)查顯示，被動交流教師數(shù)量占交流教師總數(shù)的35.01%，參與交流一靠思想工作，二靠行政干預(yù)。相對自愿參加的，占交流教師總數(shù)的37.47%，他們支持改革，同時交流時也有所考慮：或由于原來學(xué)校離家遠(yuǎn)，想離家近一些；或因為有晉升職稱的政策導(dǎo)向等。積極主動參加教師流動的僅為27.52%，這些教師大都不存在晉升職稱等問題，交流的目的就是為了克服職業(yè)倦怠，換一個環(huán)境接受新挑戰(zhàn)。

在薄弱學(xué)校辦學(xué)條件逐步得到明顯改善的今天，作為影響義務(wù)教育學(xué)校質(zhì)量的第一要素，師資差距已經(jīng)成為制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵問題。而如果沒有明確的強制性制度規(guī)定或引導(dǎo)性政策導(dǎo)向，相對薄弱學(xué)校，在與相對優(yōu)質(zhì)學(xué)校對優(yōu)秀教師的競爭中必將處于不利地位。縮小義務(wù)教育學(xué)校師資差距應(yīng)該成為政府政策干預(yù)中的優(yōu)先選項，這也是貫徹新的《義務(wù)教育法》的必然要求。由于制度化、規(guī)范化尚未到位，各地在推進教師流動的過程中，都遇到了一些困難和問題。如，認(rèn)識和觀念問題，即如何讓思想發(fā)動到位入心；公平公正的問題，怎樣使優(yōu)質(zhì)學(xué)校中真正優(yōu)秀的教師主動參與交流；激勵機制的建立和完善問題，交流政策如何能真正激勵主動流動；長效機制問題，怎樣使教師交流工作進入常態(tài)化。

3.行政主導(dǎo)下，被流動出去的都是學(xué)校的“老弱病殘”。按要求，學(xué)校要完成一定的交流比例。那么學(xué)校往往會趁此機會，將“老弱病殘”的教師交流出去。對此，有些行政主管部門制定了應(yīng)對措施，下達(dá)“行政禁令”，用人學(xué)校有權(quán)對有交流意向的教師進行考核，并從高分到低分擇優(yōu)錄用。但是，貫徹的效果尚不是很好，有交流意向的教師往往要看學(xué)校“眼色”行事，用人學(xué)校只能在有限的范圍內(nèi)考核挑選。

另外，優(yōu)秀教師的“水土不服”也在考慮之列。有的教師在這個學(xué)校是骨干，交流到新學(xué)校，可能由于校情不一樣，可能由于學(xué)生對象特點不一樣，可能這個學(xué)科不缺人，他來了沒有用武之地，或閑置著或被安排去上別的科目。

4.在制度保證、規(guī)范的要求下，有四大難題亟待有所創(chuàng)新：編制、崗位競聘、待遇、職數(shù)。

一是教師編制問題。從全國人才使用的角度看，多年不變或變動很小的教師編制管理辦法，如同一個“緊箍咒”，使能干的教師進不來，不能干的教師出不去，限制了教師在本區(qū)域內(nèi)的正向流動。本地?zé)o法正常流動，人才自然可能就流到了別的區(qū)域。長期以來存在的歷史問題是，農(nóng)村教師千方百計涌入城區(qū)學(xué)校，使得城市學(xué)校教師嚴(yán)重超編，農(nóng)村學(xué)校教師又嚴(yán)重缺編，這是值得關(guān)注的問題。建立科學(xué)的、動態(tài)的學(xué)校編制管理辦法勢在必行。

二是學(xué)校內(nèi)部教師崗位競聘問題。和其他行業(yè)相比，教師這個崗位目前似乎還是一個“相對鐵的飯碗”，只要你端上這個飯碗，即使水平一般也很不容易讓你走人。再加上有編制那個“圍墻”保護著，新的大學(xué)生即使再多、再有才也難以進來。如果在學(xué)校推行教師崗位競聘辦法，將那堵人為設(shè)置的“籬笆”拆掉，讓大批的優(yōu)秀大學(xué)生加盟到教師隊伍中來，優(yōu)勝劣汰，經(jīng)過常年的流動，農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)就能得到根本提高。整體流動起來，個體的流動就不必?fù)?dān)憂了。

三是教師待遇問題。就教師個人而言，流動不外乎是為了增加收入，或為了改變環(huán)境和氛圍，或為了子女的發(fā)展，人往高處走，水往低處流，這點我們應(yīng)予以更多的理解。優(yōu)秀教師“流失”現(xiàn)象的背后，我們該思考一些問題：教師個體是有需求的，如，住房、收入、職稱、子女入學(xué)等，這些需求算是一個老難題了，可是在當(dāng)?shù)氐囊恍┕賳T眼中這些或許是習(xí)以為常的問題，或許是眼下不可能解決的問題，或許永遠(yuǎn)也不算是個問題。因為個體的需求沒有滿足的教師走了，后續(xù)的，其他教師的個體需求依然得不到解決，那么，這個地方優(yōu)秀教師流失是避免不了的事。優(yōu)秀教師一走，該地的教育薄弱問題就更加凸顯，從而造成惡性循環(huán)。

四是職稱的職數(shù)問題。教師職稱的職數(shù)多少主要受制于兩個因素：一是編制，一般情況下學(xué)校編制多，則相應(yīng)的職稱職數(shù)也多；二是級別，省一級達(dá)標(biāo)校的職數(shù)要高于二級達(dá)標(biāo)校高于三級達(dá)標(biāo)校。假如一個一級校要流出一個高級教師到三級校去，而與此同時三級校要流出一個二級教師，而這所學(xué)校已經(jīng)沒有高級教師的職數(shù)，這就造成了卡殼，要進來的這名高級教師只能低聘，這是令人難以接受的。

這四大難題，均可歸入激勵機制的建立和完善問題，科學(xué)合理的激勵機制能使交流政策被廣大教師接受和擁護，使交流政策真正落實，使交流政策有長效保證。

二、盤活教師流動，需要制度創(chuàng)新

1.疏通“流動管道”———從“單位人”變“系統(tǒng)人”。在教師定期服務(wù)流動和分派優(yōu)秀教師資源工作中，因為教師人事關(guān)系的約束和校際人才壁壘等原因，教師流動不暢的問題逐步顯露出來，影響了區(qū)域教師資源均衡配置的進一步深化。因此，很多開展教師流動工作較早的地區(qū)呼吁，要實現(xiàn)教師資源共享，建立長效、科學(xué)、合理的配置機制，首要任務(wù)是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的人才觀念和管理觀念，破除傳統(tǒng)的人才單位所有制，從根本上解決教師的“人才身份”歸誰管的問題。

有專家建議，將教師的管理權(quán)限從學(xué)校收回到縣（區(qū)），由縣（區(qū)）教育行政部門統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理人事、工資，實行教師全員合同聘任制和“無校籍管理”，使教師全部由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，從而優(yōu)化組合，按需設(shè)崗，科學(xué)管理，為教師的定期流動創(chuàng)造條件。

還有專家指出，從“單位人”變成“系統(tǒng)人”的“最高目標(biāo)”是實行教師公務(wù)員制度，可以參照美、英、法、德、日、韓等國的做法，修改我國現(xiàn)行的《教師法》或?qū)Α豆珓?wù)員法》做出補充規(guī)定，將取得教師資格證書并獲得教師職位的公辦普通學(xué)校的中小學(xué)教師的身份確認(rèn)為國家教育公務(wù)員，納入國家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)之中。在明確其“公務(wù)員”身份后，依法對其進行規(guī)范監(jiān)督，使其享有與公職身份相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，并執(zhí)行相應(yīng)的收入分配制度。

教師的身份和法律地位是教師隊伍建設(shè)的根本性問題，也是建立教師城鄉(xiāng)流動和管理制度時需要考慮的前提因素。教師是普通受聘者還是公務(wù)員？如果是前者，就應(yīng)該以市場調(diào)節(jié)為主；如果是后者，教師就必須服從國家的計劃和工作調(diào)動。相比之下，將義務(wù)教育階段的教師確立為國家教育公務(wù)員，能最大限度地推動教師的合理流動與城鄉(xiāng)、區(qū)域教育的均衡發(fā)展。

各省、市級地方政府和教育行政部門應(yīng)該加強對各地農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的宏觀規(guī)劃和支持引導(dǎo)，統(tǒng)籌管理與合理配置城鄉(xiāng)教師資源；各地農(nóng)村教師隊伍建設(shè)情況要納入國家教育督導(dǎo)范圍，并將其結(jié)果作為考核地方政府和教育行政部門業(yè)績的重要依據(jù)與指標(biāo)，尤其是城鄉(xiāng)教師流動率應(yīng)作為教育督導(dǎo)評估的重要內(nèi)容之一，作為衡量各級地方政府教育資源配置合理程度的一項重要指標(biāo)。

2.實現(xiàn)實質(zhì)性交流———“人走關(guān)系動”。目前各地的教師交流基本有三種形式：“柔性流動”“支教”和“輪換”。“柔性流動”是指教師仍在原來的學(xué)校，但要為其他學(xué)校及其教師提供智力支持、指導(dǎo)和幫助；“支教”是指教師在一定時間內(nèi)到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，但人事關(guān)系仍在原來的學(xué)校，期滿后仍回原學(xué)校；“輪換”是指教師在一所學(xué)校任滿一定期限后，必須交流到其他學(xué)校任教，人事關(guān)系也隨轉(zhuǎn)。

遼寧省沈陽市從2006年開始推行的教師交流制度，就是這種“人走關(guān)系動”的輪換，也是教師交流中最為剛性、力度最大的做法。此改革得到教育界的廣泛關(guān)注，在教育內(nèi)部和社會上也引起很大震動。有這樣一組數(shù)據(jù)：2006年，沈陽市五城區(qū)交流教師2055名，其中1958人為“人走關(guān)系動”，市、區(qū)以上骨干教師達(dá)到1146人，占交流總數(shù)的55.77%。2007年，沈陽市又交流教師2064人，其中80%以上為“人走關(guān)系動”。如今每所學(xué)校起始年級配備了50%的交流教師，全市中小學(xué)校教師交流覆蓋面達(dá)到了100%。

這么大的交流比例，而且骨干教師從相對優(yōu)質(zhì)的學(xué)校流動到薄弱學(xué)校，還不是支教，是正式調(diào)動，這種交流使教師成長環(huán)境由相對靜止?fàn)顟B(tài)轉(zhuǎn)為流動狀態(tài)，對廣大教師克服職業(yè)倦怠、豐富教學(xué)經(jīng)驗、煥發(fā)工作熱情起到了助推作用，同時也促進了區(qū)域內(nèi)師資在年齡結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)和骨干結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，校際之間的差距在縮小，一些相對薄弱校和偏遠(yuǎn)學(xué)校的社會聲望日益提高，群眾的滿意度在上升，社會上“擇校”的傳統(tǒng)思維產(chǎn)生了動搖。由于教師處于流動狀態(tài)，家長對名校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的期望值在下降，認(rèn)為既然學(xué)校的教師在交流中，孩子能就近入學(xué)是件方便放心的好事，這就在一定程度上緩解了“擇校熱”。與此同時，這種大范圍的教師流動，使校際間各具特色的校風(fēng)、學(xué)風(fēng)得以推廣傳播，新老教師相互間在教學(xué)風(fēng)格、方法上相互影響帶動，區(qū)域內(nèi)和諧的校園文化建設(shè)得到進一步加強與整合。可以說，這項改革的后發(fā)效應(yīng)怎么估量也不過分。

沈陽市的做法示范意義重大，可供全國其他地區(qū)根據(jù)自身實際適時借鑒。這里一方面是沈陽市堅定的均衡發(fā)展理念和決心；另一方面，他們充分考慮以人為本，考慮教師利益，注意創(chuàng)造配套條件和良好政策激勵環(huán)境，工作認(rèn)真仔細(xì)。如，改造薄弱學(xué)校，使得各校硬件和辦學(xué)條件差別不大；民辦公助學(xué)校改為公辦，保證各校教師工資收入差別不大；建立大學(xué)區(qū)制，學(xué)區(qū)內(nèi)各校相距較近，教師交流到新校后距家不遠(yuǎn)；實行職稱傾斜政策，非交流教師晉升機率15%，交流教師晉升機率60%等，既克服長期一校工作的職業(yè)倦怠，又防止流動前的責(zé)任松懈和流動后的不適應(yīng)，繼承和創(chuàng)新學(xué)校特色，在交流和培訓(xùn)中更快地實現(xiàn)全體教師的專業(yè)發(fā)展。這種政策如果能夠更加制度化和法制化，而不因人而異，直接關(guān)乎長效機制。

如果我們把眼光轉(zhuǎn)到國外，可以發(fā)現(xiàn)，國外很多國家也都將“教師輪崗”作為促進教育公平的重要措施。如，日本在公立小學(xué)之間實行教師定期調(diào)換制度，平均每個教師約7年更換一次任職的學(xué)校。這種調(diào)換一般是在同一個縣或者市內(nèi)進行，教師工資待遇不因調(diào)換學(xué)校而改變。韓國也規(guī)定，中小學(xué)校長5年一交流，教師6年一交流。借鑒先進做法，推行“輪崗制”，將能夠抑制“擇校熱”，推進教育公平。

3.追求“骨肉相連”———應(yīng)避免削峰填谷。有這樣一種說法，如果將學(xué)校硬件的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、政府投入等比喻為促進教育均衡的“肉”，那么，師資力量的均衡發(fā)展則如“骨”，實現(xiàn)教育均衡，需要“骨肉相連”。

目前，城鄉(xiāng)之間學(xué)校的硬件條件差距很大，城市內(nèi)的一些學(xué)校建有自己的天文館、科技館，甚至有造價1.1億“天價小學(xué)”。而一些農(nóng)村的學(xué)校還停留在“教師———黑板———粉筆”的原始階段，苦于缺少必要的教學(xué)條件和實驗設(shè)備，農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的薄弱學(xué)校同一些大城市的重點校比起來，財力、物力都差距很大，這也從一定程度上限制了城市教師流動到鄉(xiāng)村學(xué)校的主動性。如果城鄉(xiāng)學(xué)校的硬件設(shè)施能夠縮小差異，也會有助于教師流動制度的推行。

在教師流動制度的建立和實施過程中，還要避免走入認(rèn)識誤區(qū)，即把“一杯好茶變成兩杯白開水”，而是應(yīng)該將“一杯好茶變?yōu)閮杀貌琛保荒軐F(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源與非優(yōu)質(zhì)教育資源在師資配備上實行簡單的“削峰填谷”，而應(yīng)該共同發(fā)展，達(dá)到高位的均衡，具體到教師交流制度而言，就是要實現(xiàn)在交流中提高，在提高中交流。

雖說是“鐵打的營盤，流水的兵”，但教師這個“兵”不是普通的兵，學(xué)校這個“營盤”也不是一般的營盤，特別是一些優(yōu)質(zhì)的學(xué)校，都有著自己的文化傳統(tǒng)，教師則浸潤在這種文化之中，優(yōu)秀骨干教師的流動可以起到優(yōu)秀文化的傳播作用，但也可能“峰削掉了，谷沒填好”，兩敗俱傷。教師的職業(yè)不是凈水生產(chǎn)線上的灌水工，教與學(xué)是“你中有我，我中有你”的，名師和高徒是相輔相成的，不同的教師的職業(yè)適應(yīng)度是不同的，這里存在一個在教師流動中如何科學(xué)合理配置的問題。

4.加快實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育的均衡發(fā)展———取消“重點學(xué)校”和“一般學(xué)校”的劃分。政府在中小學(xué)教育領(lǐng)域要全面貫徹“善”的倫理原則。在辦學(xué)規(guī)劃時，應(yīng)致力于合格校、標(biāo)準(zhǔn)校建設(shè)而不是重點校、示范校的創(chuàng)建；在辦學(xué)投資時，應(yīng)按照實際的辦學(xué)成本平均按照人頭分配，而不能厚此薄彼顯示等級差異；在獎懲措施上，各校按照實際的情況有所差異，力爭所有的管理制度都能夠幫助中小學(xué)整體推進。同時應(yīng)真正實現(xiàn)同一區(qū)域內(nèi)同一級別（同一職稱）教師的同工同酬，只有盡快使不同地區(qū)、不同學(xué)校之間教師實際收入保持均衡狀態(tài)，縮短城鄉(xiāng)教師的實際收入差別，努力做到“不管在哪一所學(xué)校工作的教師其收入水平、福利待遇等大體相當(dāng)”。這樣，才能讓教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村學(xué)校的教師也能安心樂教。

5.借鑒國外做法———建立個別化教師工資系統(tǒng)。建立個別化教師工資系統(tǒng)就是要打破單一的工資序列，根據(jù)市場需求，調(diào)節(jié)不同地區(qū)不同學(xué)科教師的基本工資。為了解決貧困落后地區(qū)的師資問題，或是吸引優(yōu)秀教師到貧困落后地區(qū)任教，有的國家采取的是增加基本工資（永久性的、增加的金額也大）；有的國家采取的是獎勵的辦法，如澳大利亞；有的國家（如智利）同時采用兩種辦法；有的國家規(guī)定師資嚴(yán)重短缺地區(qū)的教師工資比其他地區(qū)教師的工資高，如瑞典。但不管哪種方法，一個共同特點就是：大幅度提高貧困落后地區(qū)教師的物質(zhì)待遇和提供其他各種優(yōu)惠條件。

因此，要保障在貧困地區(qū)從教的教師的合法權(quán)益，我們就必須打破單一的工資序列，建立個別化教師工資系統(tǒng)，大幅度提高貧困地區(qū)教師的物質(zhì)待遇和提供其他各種優(yōu)惠條件。只有讓教師自愿去農(nóng)村、貧困地區(qū)，才能充分發(fā)揮教師的積極性和創(chuàng)造性，其他任何帶有強制性的讓教師不情愿地去那些條件差、環(huán)境劣的地方從教的措施，都是有違教師權(quán)益的。

（作者單位：福建廈門市樂安中學(xué)）