從反恐戰爭到“太平洋總統”

摘要 “9·11”事件后，美國將大部分精力都放在“全球反恐”戰爭上，忽視了亞太地區的力量平衡。在反恐戰爭結束后，美國作出戰略調整，努力維持其在亞洲和全球的主導地位。從2011年開始，美國不斷加強在亞太地區的軍事部署，除了鞏固與日本、韓國和澳大利亞的同盟關系，還與東盟等亞洲國際組織加強往來，強化其在亞太地區的影響力。奧巴馬連任后，加強亞太地區戰略部署的總體思路不會改變。

關鍵詞 美國 亞太戰略 再平衡 雙邊及多邊關系

【作者簡介】

周琪，中國社會科學院美國研究所研究員、博導，美國政治研究室主任。

研究方向：美國政治、美國外交、國際關系等。

主要著作：《人權與美國外交政策》、《美國的政治腐敗與反腐敗》（合著，第一作者）、《意識形態與美國外交》（作者兼主編）等。

從2009年奧巴馬就任美國總統以來，美國開始高調推進前所未有的“再平衡”戰略，即逐漸將美國的戰略重心從中東轉向亞太地區。美國的“戰略東移”成為美國亞太戰略和中美關系中最為引人注目的話題。關于美國的“再平衡”戰略討論，出現了一些不同的觀點。這些觀點都認識到在“9·11”事件后，美國將大部分精力都放在“全球反恐”戰爭上，從而忽視了亞太地區的力量平衡，所以在反恐戰爭告一段落后理應做出戰略調整，目的是繼續維持其在亞洲和全球的主導地位。爭論的焦點是，美國在多大程度上延續或改變了以往的亞太戰略，即美國的亞太政策采取了哪些不同以往的新措施，新戰略具有哪些特點。對這些問題的解答有助于更準確地預測奧巴馬在新任期上的的亞太政策。本文將對小布什時期和奧巴馬第一任期的美國亞太政策進行回顧，并在此基礎上分析美國亞太政策的延續與轉變。

小布什政府的亞洲政策

邁克爾·麥斯坦杜諾（Michael Mastanduno）在《不完全的霸權：美國與亞洲安全秩序》一文中提出，克林頓時期的美國亞太戰略與冷戰時期相比并沒有發生明顯的變化，其特征仍然是以美國為核心的“輻軸”式聯盟體系，即以美國與日本、韓國和澳大利亞等國的雙邊安全同盟為核心，主要目標是實現美國在亞太地區的“力量主導、力量均勢和力量協調”三大任務，確保美國在亞洲扮演地區秩序主要保障者的角色，防止出現新的“地區霸權”威脅美國的地區領導權。在戰略手段上，美國把雙邊主義視為關鍵的政策手段。①

盡管如此，仔細觀察還是可以發現，小布什總統第一任期和第二任期的亞太戰略發生了一些變化，這主要是關注點上的變化。在小布什當選為總統之前，他本人及其對外安全戰略團隊就已經意識到美國的亞太政策重心需要調整，要加強美國同東亞盟國之間的關系及應對中國崛起帶來的挑戰。在大選階段，時任斯坦福大學教務長，后在小布什第一任期擔任總統國家安全事務助理的康多利扎·賴斯（Condoleezza Rice）在《外交事務》雜志上發文指出：“中國仍然是對亞太地區穩定的一個潛在威脅，中國作為一個大國，有很多重要的利益沒有得到解決，例如臺灣和南中國海。中國憎恨美國在亞太地區的作用，這意味著中國不會是一個維持現狀的國家，而會按照自身利益來改變亞洲的力量平衡。從這點來看，中國是一個戰略競爭者，而不是克林頓政府所說的戰略伙伴”。②

這篇文章中的觀點后來成為小布什在競選過程中表明其亞太政策和對華政策的主要依據。小布什當選以后，美國政府還多次表示對亞太地區力量失衡的擔憂。2001年9月，美國國防部發表的《四年防務評估報告》指出，美國的戰略是加強聯盟和伙伴關系，維持有利于美國的地區均勢，威懾敵人和潛在的對手，報告寫道，“在亞洲維持穩定的均勢是一個復雜的任務，一個有著可觀資源的軍事競爭者有可能會在該地區出現”③這里雖然沒有點中國的名字，但是其指代已經非常明顯。

為了實現美國的戰略目標，小布什政府在執政之初即對亞太和對華政策提出了設想。一是明確地把加強與日本的防務同盟作為未來美國亞太戰略的基礎。為此，布什政府打算在東北亞以美日軍事同盟為核心，啟動美日韓三國安全與防務磋商機制，加強與澳大利亞的雙邊關系，并協調與印度等地區大國的關系。二是強調對臺灣的保護。小布什在競選期間就強調，臺灣是美國的盟友，臺灣問題必須和平解決，美國堅持《與臺灣關系法》，支持《臺灣安全加強法》，保證信守對臺灣的承諾，美國必須協防臺灣，把臺灣納入戰區導彈防御體系等。2001年4月，小布什總統在接受采訪時，一反以往美國對臺的模糊態度，明確表示，如果臺灣受到攻擊，美國將盡其所能幫助臺灣自衛。這表明小布什政府最初想要在對待臺灣問題上以“戰略清晰”取代“戰略模糊”。④小布什政府亞太政策的目標是，通過加強與亞洲盟友和地區大國的關系，防止中國成為美國地區主導權的挑戰者。

然而，小布什政府針對中國的戰略調整構想還未來得及實施，“9·11”事件就迫使美國政府重新調整其全球戰略，美國開始將反恐作為其全球戰略的首要任務，這為中美關系的改善帶來了轉機。在反對恐怖主義和防止大規模殺傷性武器擴散成為其首要任務的情況下，對美國來說，建立美國主導下的國際合作變得十分重要。無論是反恐戰爭，還是防止朝鮮核擴散危機，美國都需要中國的合作。小布什政府不再將中國視為“戰略競爭者”，而是很快轉向尋求發展同中國的“建設性合作關系”。2001年10月19日，中美兩國領導人在上海舉行的亞太經合組織領導人非正式會議上舉行會晤，一致同意致力于發展中美“建設性合作關系”，在求同存異的基礎上推進兩國關系的發展。2002年出臺的美國《國家安全戰略報告》也把中國看作是美國在亞太地區促進穩定、和平與繁榮戰略的重要組成部分。美國國務卿科林·鮑威爾（Colin Powell）2003年甚至稱“中美關系正處于歷史上最好的時期”。⑤而布什本人在溫家寶總理2003年訪美時公開稱中國為美國外交的“伙伴”。

2001年9月開始的反恐戰爭影響了美國在東亞的安全政策，加強了美日之間的安全紐帶。“9·11”之后，美國要求日本對全球安全作出更大貢獻的趨勢進一步加強了，美國把日本當作是其在亞太地區的主要安全伙伴，并敦促日本支持美國在阿富汗和伊拉克的兵力。小布什政府把日本看作是美國亞洲政策的基石，國防部副部長保羅·沃爾福威茨（Paul Wolfowitz）也評論說，美日關系對于美國來說，是世界上最重要的雙邊關系之一。⑥在美國重組其全球軍事力量的計劃中，日本被確定為是亞太地區的堡壘及美國陸、海、空軍在這一地區的總部。2002年12月首次舉行的美日安全協商委員會會議（即第一次由雙方外交部長和國防部長參加的“2+2”會議）后的聲明強調，美日同盟在確保美日兩國安全與繁榮、加強地區及全球和平與穩定方面扮演著重要角色，這使美日同盟超越亞太地區而具有了全球意義。

日本成功地借國際反恐突破了自衛隊向海外派兵的法律限制，在伊拉克戰爭中為美軍提供了后勤補給，并在戰后扮演維和等安全協助角色。“9·11”事件后，日本國會連續通過了《反恐怖特別措施法案》、《自衛隊法修正案》、《海上保安廳法修正案》三個法案，對《協助聯合國維持和平活動法案》規定的派兵條件作出多處突破：一是擴大派兵范圍；二是放寬自衛隊在海外使用武器的標準；三是派遣自衛隊不必事前取得國會的認可，首相向自衛隊發出命令后20天內取得國會“事后承認”即可。在美國的影響下，澳大利亞政府也把國際恐怖主義視為其首要威脅，將積極支持、配合美國的全球反恐作為其安全政策的核心，并于2004年7月正式加入了美國的導彈防御體系。美國還通過建立新的美日澳三邊戰略對話機制，進一步增強了其主導的雙邊軍事同盟在進行區域秩序安排時的協同功能。

2004年底，小布什連任后，輿論普遍認為美國對外政策將仍以全球反恐和防核武器擴散為中心，軍事資源和關注重點依然集中在中東地區，因此，小布什政府的亞太政策將得以繼續。剛剛卸任的美國助理國務卿詹姆斯·凱利（James Kelly）甚至認為，布什第一任期內的美國亞太政策運行良好，沒有改變的必要。⑦但是觀察小布什政府第二任期的美國亞太政策，可以發現美國在繼續以反恐為首要戰略目標的前提下，出現了關注重點的調整。

第一，對中國崛起的再度關注。對美國而言，中國在經濟和軍事上的迅速崛起是一個前所未有的挑戰。美國認為，中國正在東亞地區加緊開展排斥美國的地區主義外交，如東亞峰會、東盟+1、東盟+3、東北亞自貿區等，試圖縮小美國在東亞的影響。中國軍力的迅速增強也是美國的一個關注重點。美國國防部在《2005年中國軍力報告》中指出，“中國的軍事力量不僅威脅到臺灣海峽，將來也將成為美國的威脅”，“中國具有在西太平洋地區識別、瞄準和跟蹤外國軍隊的能力，嚴重威脅了美國在東亞地區的存在，美國應該采取相應措施”。⑧

美國對中國未來的走向表示了極大的憂慮，認為中國在美國進行反恐戰爭的過程中獲益最大，正在成為亞洲的經濟中心。而中國正在利用這一優勢，將之轉化為政治和戰略力量。2005年1月，賴斯在參議院批準其為國務卿的聽證會上表示，美中正在建立“坦誠、合作、有建設性”的關系，但同時因兩國“在價值觀上存在差異”，發生沖突的可能也是存在的。⑨2005年6月，在參議院舉行關于中國崛起及其對亞洲影響的聽證會上，核心問題之一是：中國如何使用日益上升的地區影響力？中國影響力的上升是否符合美國及其盟國在這一地區的利益？⑩

第二，美國開始擔心有可能被孤立在亞太地區的多邊合作機制之外。在美國進行全球反恐戰爭的同時，亞太地區的多邊合作機制迅速發展，例如東盟地區論壇、“10+1”、“10+3”和東亞峰會；在中亞地區，上海合作組織的機制化建設不斷取得新進展，合作的重點也從反恐和打擊犯罪向有針對性的軍事合作拓展。出于被排斥和邊緣化的擔心，美國官員開始在不同場合強調，美國歷來是亞太地區的一部分，反對任何將美國排除在亞洲事務之外的做法，并強調亞太經合組織（APEC）在地區合作中的重要性。

第三，出于反恐戰爭的需要，美國開始更加重視與東南亞國家的關系。2005年初，在東南亞國家遭遇印度洋海嘯之后，美國政府為東南亞國家提供了高達3.5億美元的經濟援助，并且派出海軍陸戰隊積極參與救災。5月初，新上任的副國務卿羅伯特·佐利克（Robert Zoellick）訪問了泰國、越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、新加坡6個主要東盟國家。與第一任期內訪問該地區的美國官員頗為不同的是，佐利克把美國同該地區的經貿關系放在突出位置，他還向印尼等國承諾美國新的災后經濟援助和基礎建設項目。

然而，總的來說，在小布什政府時期，美國外交重心一直集中亞洲之外的地區，主要是因為在“9·11”恐怖主義襲擊后，美國把反恐戰爭的重點放在了中東地區，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭占據了美國的注意力，亞太地區在布什政府外交中的重要性相對下降。但是在這一階段，亞太地區的經濟發展日益活躍，而且從政治、經濟和安全領域來說，對美國也變得日益重要。鑒于此，美國學者休·桑蒂斯（Hugh DeSantis）在《龍與虎：中國與亞洲地區主義》、喬納森·波拉克（Jonathan Pollack）在《布什政府與東亞：是否美國需要一個新的地區戰略》一文中指出，布什政府的政策與地區政治和經濟局勢日益脫節，美國長期主導的亞太秩序和美國領導權有被削弱之虞。許多美國外交分析家也充滿焦慮地認為，在2009年以前，“在至少10年內，在美國政府的高層幾乎沒有做過持續的努力來重新思考美國在亞洲的利益、作用和責任。相應地，美國的政策變動較少是主動的，而是更多地是被動的，美國在這一地區行使權力較少出自戰略考慮，而更多地是就事論事”。

在1998年發布的《美國東亞—太平洋地區安全戰略》報告（The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region）中，美國的戰略重點是加強美國與其亞太地區主要盟友的關系，促進民主化進程和地區安全。然而在這之后的10年中，亞太地區至少發生了四個重要變化：第一，亞太地區在全球經濟和政治的分量日益加重；第二，中國經濟迅速發展，影響力不斷擴大；第三，印度和巴基斯坦先后加入了核俱樂部，朝鮮也在放手進行核試驗。同時，還存在著制造大規模殺傷性武器的技術、材料向其他國家和非國家行為者擴散的危險。第四，對多邊合作的興趣日益增強，政治對話、經濟一體化以及全球化帶來的其他發展造成了一個新的尋求合作的氛圍。

為此美國政府受到了來自美國國內及其亞洲盟國的一些批評。例如，2007年，布什第一任期時的副國務卿理查德·阿米蒂奇（Richard Armitage）在接受澳大利亞媒體采訪時，就曾嚴厲批評：由于布什政府對亞洲的忽視，使得中國在這一地區的領導作用不斷上升。他認為，美國的忽視主要體現在小布什等美國領導人的行為上：2007年9月，小布什縮短了參加亞太領導人峰會的時間，回國聽取美國軍方關于伊拉克問題的報告；康多莉扎·賴斯（Condoleezza Rice）在擔任國務卿期間，雖然受到國務院有關負責東南亞事務官員的竭力建議，但她在總共三次美國與東盟地區論壇外長會議中缺席了兩次。還有一個例子可以說明東盟國家感到美國對它們的忽視：2009年2月，當奧巴馬政府的新任國務卿克林頓訪問東盟秘書處（這是以美國國務卿身份首次出訪）時，東盟秘書長素林·比素萬（Surin Pitsuwan）說：“您的訪問顯示了美國在認真結束它對這一地區的外交忽略”。

在奧巴馬當政前后，美國國內外交政策圈中出現了一批要求新政府重新思考美國亞太地位的政策分析報告。特別值得一提的是，后來擔任亞太事務助理國務卿的柯特·坎貝爾（Kurt Campbell）等人撰寫的題為《平衡權力：美國在亞洲》（The Power of Balance：America In Asia）的報告。報告作者提出，在小布什時期，雖然美國也在亞洲取得了一些戰術上的成就，如2004年海嘯之后在東南亞的救災行動，加強美國與日本、韓國的同盟，與中國和印度更多的建設性交往，但是這些戰術性的成果并沒有集合成為一個成功的全面戰略。美國的戰略由于偏重于伊拉克和阿富汗而削弱了其向亞太地區做重大的權力轉移的能力，這對美國傳統上在這一地區平衡權力的作用構成了很大的挑戰。

正是在這種背景下，新一屆的奧巴馬政府開始認真地重新思考美國的亞太戰略。

奧巴馬第一任期美國的亞太戰略

奧巴馬就任美國總統以來，美國政府開始強調亞洲地區在美國全球戰略中的重要性，在各種場合表示希望加強與其亞洲盟國的關系，并發展與其他亞洲國家的友好關系。2009年7月，美國國務卿希拉里·克林頓代表美國政府與東盟國家外長簽署了加入《東南亞友好合作條約》的文件。2009年11月，奧巴馬在訪問日本時發表演說，自稱為“美國首位太平洋總統”，主張美國將更多地參與亞洲事務，還宣布美國將參與泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定（TPP）。2010年1月21日，奧巴馬政府的東太事務助理國務卿坎貝爾曾表示：“在亞太世紀到來之際，在新的國際環境下，美國必須加強和加深它在這一地區的戰略參與與領導作用。”2010年1月，希拉里在檀香山發表外交政策講話，第一次引人注目地提出美國要“重返亞洲”。

雖然奧巴馬政府在上任后不久就開始強調亞洲在美國全球戰略中的重要性，并有意加強美國對亞太地區事務的參與和領導作用，但美國在中東進行的兩場戰爭牽制了美國戰略重心轉移的步伐，美國仍面臨著如何盡快從伊拉克和阿富汗戰爭的泥沼中脫身的問題。為此，奧巴馬一上任就立即于2009年2月宣布，將在8月底之前從伊拉克撤出美國的作戰部隊，留下的50000名海軍陸戰隊士兵將在2011年年底撤出。2011年6月，奧巴馬宣布美國從阿富汗撤軍的計劃：將在2011年年底撤出10000人，并在2014年底結束美軍在阿富汗的全部作戰任務。2011年10月21日，奧巴馬宣布伊拉克戰爭結束，美國將在年底前撤出所有軍隊。2011年12月他正式宣布了伊拉克戰爭的結束。

隨著伊拉克戰爭的結束、美軍也開始從阿富汗撤軍，美國得以逐漸從中東地區抽身，這為奧巴馬政府一直在構想的戰略重心轉移創造了條件。實際上，2010年5月出臺的美國《國家安全戰略》報告和希拉里于2010年1月和10月的兩次夏威夷講話都表明，美國對亞太地區的戰略調整已經基本成型，即：維持并加強美國在亞洲的戰略存在和經濟優勢，特別是鞏固和全面加強與亞洲國家的盟友關系，包括同日、韓、澳、新和東盟的關系。同時，在這些地區創造一些新的多邊機制或雙邊機制（如美印之間在各個領域里的合作），重新賦予亞太經濟合作組織（APEC）新的生命力，加強美國對東亞峰會以及對湄公河下游計劃和太平洋島國論壇等一系列活動的參與，以維持和提升美國在亞太地區的領導地位。

2011年秋和2012年初，奧巴馬政府宣布，它將加強美國在亞太地區的作用。為了做到這一點，它打算提高亞太地區在美國軍事計劃、外交政策和經濟政策中的優先地位。從2011年開始，美國不斷加強在亞太地區的軍事部署，鞏固與日本、韓國和澳大利亞的同盟關系。2011年11月，奧巴馬在訪問澳大利亞時宣布，美國將在澳大利亞達爾文港駐軍2500人。在對澳大利亞議會的演講中，奧巴馬表示，他的目標是“美國在塑造亞太地區及其未來方面發揮更大的、長期的作用”。按照美國總統國家安全顧問湯姆·多尼隆（Tom Donilon）的解釋，美國戰略“再平衡”的最終目標是，通過影響亞太地區的規范和規則促進美國在這一地區的利益，確保“國際法和國際規范得到遵守，商業自由和航海自由得到保障，新興大國與其近鄰建立相互信任，用和平的手段解決爭端”。這些目標明顯都是針對中國的。

2012年，奧巴馬在五角大樓發布美國新的《國防戰略》報告。奧巴馬表示，美軍在經歷了“十年反恐戰爭”之后正處于一個過渡期，雖然美軍將繼續為維護全球安全做貢獻，但有必要對其全球關注點進行“再平衡”，“把重心轉向亞太地區”。根據《紐約時報》的評論，這是美國第一次對加強亞太地區的軍事部署作出明確表態。

美國更加關注中國周邊地區的戰略均衡與安全。2010年3月，韓國“天安”號警戒艦在執行巡邏任務時被擊沉，韓國方面在調查后認為是朝鮮所為。為此，美國和韓國在2010年7月和9月分別在中國的東海和黃海舉行了兩次聯合軍事演習。2010年7月23日，東盟地區論壇外長會議在越南的河內舉行，希拉里在會上談到美國在南海島嶼爭端中仍保持“中立”地位，但是南海國際航道的“航行自由”關乎到美國的利益，中國在南海爭端問題上應遵從國際法。這一表態標志著中美在中國南海問題上爭論的開端。在以后中國同菲律賓和越南等國的島嶼主權爭端中，美國的表態也顯出了從傳統的“中立主義”向“干涉主義”轉變的苗頭。2010年8月，美國與越南在中國南海展開首次海軍聯合軍事演習，美國海軍出動了“華盛頓”號核動力航母，這是美越自1995年恢復外交關系以來的首次軍演。2011年6月，美國與菲律賓、馬來西亞、印尼和文萊海軍在馬六甲海峽和菲律賓蘇祿海域舉行了東南亞合作訓練演練，目的是增強相互協作，提高對抗海上威脅的能力；2011年7月，美國與澳大利亞海軍和日本海上自衛隊在瀕臨南海的文萊近海舉行聯合軍演，這是美日澳三國首次在中國南海附近舉行軍演。

美國還在一定程度上卷入了中日釣魚島爭端。一方面，美國表示，不會在釣魚島主權歸屬問題上采取任何立場；另一方面，美國與日本的同盟關系要求美國承諾在日本所管轄的區域遭到攻擊時支援日本。2012年11月29日，美國參議院一致通過一項修正案，將釣魚島適用于《日美安保條約》第五條作為補充條款寫入2013年國防授權法案，明確規定釣魚島是《日美安保條約》第五條的適用對象。這種做法是把美國對《美日安保條約》適用于釣魚島的政府聲明用法律形式固定下來，表明美國在中日釣魚島爭端解決方式上采取了更為清晰的立場。

此外，美國還積極與其他亞洲國家發展伙伴關系，其中與印度和緬甸的關系發展得最為迅速。2010年11月，奧巴馬訪問印度并在印度國會發表演講，明確表示支持印度成為安理會常任理事國，放寬向印度出口軍民兩用高科技設備的限制，在核供應國集團等國際組織中支持印度。2011年11月，美國國防部向國會提交了一份《美國—印度安全合作報告》（U.S.-India Security Cooperation Report），認為美印安全合作關系正變得更加“牢固”。美國國防部主管南亞及東南亞事務的副助理部長羅伯特·薛爾（Robert Scher）表示，美國國防部已出臺了加強美印雙邊安全合作的五年規劃，并已確定將在四個主要領域提升和拓展與印度的關系，即聯合軍事演習、國防貿易和支持印度軍隊的現代化、在諸如人道主義援助和救災領域里的合作，以及與其他亞洲伙伴的合作。對于緬甸，美國則努力與其恢復外交關系，以鼓勵緬甸政府放松對國內的政治控制，使其向民主選舉轉變。在過去幾年中，美國官員頻繁訪問緬甸，并在不同場合與緬甸領導人會面。此次大選之后，奧巴馬又成為第一位訪問緬甸的美國在任總統，這些姿態說明美國十分重視與緬甸的關系。

除了與亞太國家發展雙邊關系之外，美國還在尋求與這些國家發展多邊合作。近幾年來，美國積極參與“泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定”（TPP）的談判，試圖與亞洲國家建立一個新的多邊地區經濟合作機制。但是美國為該協定成員國所設定的一些與貿易無關的限制性條款，例如勞工標準、限制資本賬戶的使用控制等，令人懷疑它有意把中國排除在外。該協定被認為是對中國在一些地區問題上更加具有“進攻性”而作出的政治回應。

自2009年以來，奧巴馬政府還不斷把精力和時間花費在東南亞和地區多邊機制上。其中，最為引人矚目的是美國對東盟峰會的參與。2009年，美國與東盟在新加坡舉行首屆峰會，在峰會上，奧巴馬邀請東盟首腦于2010年訪美。2010年9月，第二次美國—東盟峰會在紐約召開，主要討論南海爭端和美國與東南亞迅速增長的貿易關系，會上美國承諾將在該地區事務中發揮強有力的作用。奧巴馬總統在會議致辭中說，作為一個太平洋國家，亞洲的人民與未來與美國利益相關。他表示，美國希望在亞洲扮演領導者角色。雙方會后發表的聯合聲明強調了“海上安全”、“自由航行”的重要性。2011年，美國正式加入由東盟主導的，包括東盟峰會、10+1和10+3的東亞峰會機制，這標志美國已正式成為東（南）亞國家組織的一員，而且在這次會議上，南海爭端成為一個主要的議題。

美國新亞太戰略的特點及其對中國的含義

奧巴馬政府的亞洲政策是在把美國視為亞太國家的一員的基礎上制定的，這表明了美國對亞太地區戰略重要性的認識。坎貝爾說：“毫無疑問，美國本身是一個太平洋國家，在地理、軍事、外交和經濟等所有方面，亞洲和太平洋都必將共同應對21世紀的挑戰，并抓住21世紀的機會。當亞太世紀來臨且影響新的國際關系時，美國必須提高和加深在這一地區的戰略參與和領導作用。”

根據國會研究局的分析，美國更加重視亞太地區是因為受到了四個因素的促動：

第一，亞太地區經濟重要性日益增長，尤其是中國對美國經濟未來的重要性日益增長；第二，中國軍力日益增強，而且以更自信的方式提出對有爭議的海洋領土的要求，這對航行自由和美國在這一地區投放兵力的能力會造成限制；第三，美國減少了在伊拉克和阿富汗的軍事行動；第四，美國聯邦政府大幅度削減開支，尤其是國防預算，這會造成這一地區的國家對美國將減少地區責任的擔憂。

奧巴馬第一任期美國的亞太戰略具有與二戰以來以往亞太戰略的延續性，即尋求通過維持在東亞的大量駐軍和美國介入這一地區大多數重大外交事件來維持穩定和安全。當前美國的戰略“再平衡”有四個值得重視新特征：

第一，雖然美國聲稱其戰略“再平衡”不僅是軍事方面的，還是政治、經濟和文化方面的，但它實際執行的首先是軍事方面的“再平衡”。例如，聲明將把60%的海軍軍力部署在亞太地區，并保證國防開支的削減不會以減少亞太或中東地區的軍事存在為代價，而且計劃中的對澳大利亞和新加坡的軍隊和軍事設施的部署，表明美國將擴大其在亞洲的軍事存在。

第二，美國的新戰略與以往克林頓和小布什政府的亞洲戰略不同的是，不僅強調要加強同老同盟的關系，而且要建立新的伙伴關系，在實際行動上體現為美國正在加強同印度、印尼、緬甸和越南的關系。

第三，用更加戰略性的、統一的方法來處理亞太事務。在亞太地區，各種權力和影響手段都將被更加一致地和深思熟慮地運用。表現之一是美國更多地參與東南亞多邊機制。

第四，對亞太地區的新認識，即把亞太地區視為包括印度洋。例如，國務卿希拉里·克林頓把亞太地區定義為“從印度洋到美國西海岸”的地區。助理國務卿坎貝爾認為，在行動上把印度洋和太平洋聯系在一起是美國戰略思考的一個“挑戰”。這樣的思考也是因為存在大量穿越這兩大洋的海上運輸，據估計，有50%的世界船運和70%的船載石油和汽油運輸是通過印度洋的，其中絕大部分是運往東亞地區。

奧巴馬競選連任后：首次出訪就選擇了東南亞三國，他出席了在柬埔寨金邊舉行的東亞峰會，并成為首位訪問緬甸的在任美國總統。奧巴馬的這些行動向外界顯示了一個姿態：他在第一任期內提出的“再平衡”戰略將保持其連續性。

接下來的問題就是，這種連續性會體現在哪些方面？它會對中美關系造成哪些影響？這些是我們對未來四年美國亞太戰略進行預測的重點。從奧巴馬政府在第一任期內的做法來看，美國會在以下幾個方面繼續推進其“再平衡”戰略：

第一，繼續加強與亞洲傳統盟友的關系，即與日本、韓國、菲律賓、澳大利亞等國的關系。這方面自小布什政府到奧巴馬政府從未受到美國戰略調整的影響。

第二，美國可能會更多地介入亞洲地區的爭端，尤其是中國與其周邊國家的領土爭端，主要是南海爭端和釣魚島爭端。這些問題在奧巴馬第一任期后期中逐漸升溫，并且成為影響中美關系的新的矛盾點。在這一過程中，美國面臨的挑戰是如何既保持美國在其盟國中的安全保障信譽，又防止因介入地區爭端而損害中美關系。

第三，美國會繼續加強其在亞洲尤其是東南亞地區的制度性存在。在奧巴馬第一任期內，美國的東南亞政策開始發生轉變，與小布什時期美國忽視東南亞地區的多邊合作政策不同，美國開始尋求與東盟國家在制度化的框架內發展關系，并與東盟建立了很多合作組織，開展了很多項目，這些合作不僅是軍事方面的，還包括經濟發展、文化交流和救災管理。在奧巴馬第二任期，美國仍將會繼續推動這些多邊合作。

第四，美國如何在重返亞洲的過程中處理好與中國的關系，這是奧巴馬政府面臨的最為嚴峻的挑戰。可以說，美國進行戰略重心的調整，其主要目標之一是應對中國的崛起。美國在亞洲加強與老盟國的關系，發展新的伙伴關系，與東盟國家在制度化的框架內發展關系，并在中國與周邊國家的領土爭端中頻頻表態，這些行為都造成了中國對美國更多的戰略猜疑，從而給中美關系帶來了一定的負面影響。因此可以預測，在奧巴馬的第二任期內，中美關系在保持總體穩定的情況下，仍會呈現出摩擦不斷的模式。同時，中美之間存在的各種矛盾也為雙方加強對話提供了契機。例如中國軍力的不斷增強雖然加深了美國對中國的擔憂，但在中國軍力發展不可避免的情況下，美方有了更多的對話意愿。在2011年5月的中美戰略與安全對話中，中美軍方的代表首次參與了對話，網絡和太空安全等問題被明確提上議程。此外，一些地區爭端也促使中美加強對話，例如在中日釣魚島爭端上，美國為了防止爭端升級，加強了與中國的溝通。2012年9月份，美國國防部長帕內塔和國務卿希拉里·克林頓分別訪華。這種訪問有助于中美相互了解對方的意圖并對局勢作出正確的判斷。

總體來看，與小布什時期相比，奧巴馬時期的美國亞太政策既有延續性，也有變化。在兩屆政府中，美國一直在關注中國崛起帶來的影響，希望通過加強與地區國家的同盟和伙伴關系，維持美國在亞太地區的主導權。但這一目標在小布什時期受到反恐戰爭的牽制，而在奧巴馬的第一任期內，則開始得到貫徹。美國在亞洲地區的利益包括地區穩定、航行自由、商業流通自由、促進民主和人權，這些利益都沒有發生變化。變化的是，美國開始更多地介入亞洲地區事務，而且介入的手段和方式也發生了一些改變，例如，美國開始重視發展新的同印度、印尼和越南的伙伴關系，并尋求與東盟國家在制度化的框架內發展關系。此外，奧巴馬還試圖從小布什時期的以軍事為主向經濟、政治和文化全方位展開。這些做法都是為了在中國影響力在亞太地區不斷擴大時，繼續維護美國的地區利益和維持美國的地區主導地位。然而不可忽略的是，在美國戰略調整的過程中，中美能否保持穩定的雙邊關系、發展合作關系，將決定未來亞太地區的和平與穩定。

（中國社會科學院美國研究所助理研究員齊皓是本文第二作者）

注釋

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Ibid.， p. 4.

Ibid.， p. 5.

責 編/凌肖漢