“耕者有其田”制度背后的隱性危機

【作者簡介】

徐祥臨，中共中央黨校經濟學教研部教授、博導。

研究方向：農業與農村經濟發展、經濟學基本理論。

主要著作：《三農問題論劍》、《運用農村包圍城市道路的精髓改變二元經濟結構》（論文）等。

摘要 城鎮化進程中，農村土地流轉成為必然現象，但同時也讓地主得以復活，基本標志就是土地流轉以收取地租為條件。土地流轉提高了土地資源的配置效率，在看到其必要性的同時，也應看到它對耕者有其田制度的根本性損害。農村基本經營制度正在發生質的變化，我國農業發展受到了前所未有的挑戰。在我國人多地少的基本國情下，應采取相應對策，抑制地主復活，繼續堅持耕者有其田制度。

關鍵詞 土地 農民 地主 耕者有其田制度

土地制度在農村各種制度中居于中心地位。深化農村改革，促進農村經濟社會健康發展，必須高度重視農村土地制度的完善。筆者認為，當前我國農村土地制度正在發生質的改變，主要表現是，地主在土地流轉的名義下悄悄地復活，耕者有其田制度正在受到損害。

“耕者有其田”制度的悄然松動

地主，在中國共產黨領導的革命史上是革命的對象。在新中國成立后的革命文藝作品中，地主基本上被定格為殘酷剝削農民的形象，屬于反動派之列。所以，對于本文“地主復活”的說法，有些讀者難免驚詫。其實，歷史上的“地主”概念是個中性詞，并沒有貶義。在約定俗成的理解中，地主就是農村中土地數量比較多的人家。在經濟學上，地主又稱土地所有者，是專指那些以“收取地租”為條件而將土地出租給他人耕作的土地所有者。①所以，地主是同地租緊緊聯系在一起的概念。在市場經濟理論中，地租就是土地要素的報酬，在財富分配中歸土地所有者占有。

筆者認為地主已經復活，正是基于地租這一古老的經濟范疇在全國農村土地流轉中普遍存在的事實。據筆者實地調查和各種媒體披露的信息，2011年用于糧食作物的農田租金為每年300～500元/畝，用于栽培蔬菜水果的土地則要達到每年800元/畝以上。在大型農業公司，雇傭工人成為勞動力主體，日工資同當地農民工務工工資水平大體相當。

對于上述現象如何評價？目前，媒體報道和學者的研究報告，幾乎是一邊倒地給予稱贊。應當說，這種稱贊是有道理的。因為把土地流轉出去的農戶，一般的經營狀況是家里缺少農業勞動力，或者是單純從事糧食生產經濟效益比較低。總之，不論是哪一種情況，土地流轉都提高了土地資源的配置效率。而且，可以預見，隨著城市化進程的加快和農民工工資水平的迅速提高，這種情況還會呈現出加速的態勢。這是地主復活的大背景。

筆者認為，對于現階段的土地流轉，我們在看到其必要性的同時，也不能忽視其中已經顯現出來的問題，那就是對耕者有其田制度的根本性損害。

首先，農村基本經營制度正在發生質變。按照我國現行農村土地制度，土地歸農民集體所有，每個集體成員對土地擁有同等權利，農村集體土地按人平均承包。農村土地改革初期，“交足國家的，留足集體的，剩下是自己的”，是國家、集體、個人三者利益分配關系的生動寫照。其中“留足集體的”體現了農民集體經濟組織的土地所有權。農民承包了土地之后，擁有了承包地的產權。在單純的農業生產經營范圍內，農民的產權是完整的，即農民利用土地從事的經營項目只要不違法，就完全由農戶自主決定，自負盈虧。但是，在徹底取消免除農民稅費負擔、土地承包經營權固定到戶且長期不變、土地使用權有償流轉的條件下，農村土地改革初期創立的農村基本經營制度就悄悄地發生了改變：農村集體經濟組織作為土地所有者得不到任何經濟利益，而農戶作為土地承包者卻可以通過土地流轉獲得利益。所以，究竟誰是農村土地的所有者，已經出現了法律規定與現實經濟利益關系的矛盾，只是大多數農戶仍然自主經營自家的承包地，這種矛盾還沒有普遍化，但苗頭已經十分明顯。

其次，地租成為土地流轉的基本推動力，標志著“地主”作為利益主體重新出現在我國的農業生產經營體系中。古今中外，所有以耕者有其田為目標的土地制度變革，隱藏在其背后的經濟學實質，都是在農業經營制度中取消地租。換言之，地租不僅是反映土地所有權與經營權分離的經濟學范疇，也是否定耕者有其田制度的歷史范疇。前面已經指出，農村基本經營制度正在變質，那些以收取地租為條件而轉讓土地使用權的農戶，在經濟學上就可視為地主，盡管這些地主擁有的土地很少甚至很窮，但這并不影響問題的實質。與地主相對應，那些獲得土地使用權的公司或農業經營大戶，必須拿出農業利潤的一部分支付給“地主”。這是耕者有其田制度受到損害的基本標志。當然，在歐美的資本主義農業經營體系中，租地經營農業也是正常現象，租地農場主也要向土地所有者支付地租。但是，歐美農業具有人少地多的資源稟賦特點，農業經營規模比較大，他們能夠按照土地所有者得地租、農場主得利潤、農業工人得工資的要素貢獻原則進行分配。相對而言，亞洲農業具有人多地少的資源稟賦特點，稀缺的土地資源決定了土地所有者常常會嚴重侵蝕農業經營者利益。所以，分析亞洲的小規模農業，不能簡單地套用歐美農業理論。

再次，農業工人的偷懶行為降低了土地生產率。雖然無力經營土地的農戶轉出土地后提高了資源配置效率，但是，不論理論還是實踐都能夠證明，同樣的農業生產條件下同等素質的農民，給自家勞動和給公司（包括農業大戶）勞動質量差別是很大的。其原因在于，不僅土地的經營權不屬于農業工人，土地上生長的生物產量同農業工人的利益也沒有直接關系，再加上農業生產勞動質量監督的難度極大，就使農業工人很容易產生偷懶行為。筆者曾經到山東省某農業大縣調查農業產業化經營，發現一個有趣的案例：在同一個村子，以生姜為出口產品的項目，公司租種農民土地后雇傭工人耕作，雖然有高水平的技術人員做指導，但公司生姜的長勢明顯不如農戶自己耕作的生姜好。當地干部和農民估計，公司土地的生姜單產不會超過13000斤/畝，而農戶則要超過15000斤/畝。這種現象在農業中不是個別的，而是普遍的。

第四，資本下鄉威脅糧食生產。在市場經濟體制下，與地租對應的經濟學范疇是利潤和工資，與地主相對應的利益主體是資本家和工人。目前，流轉出去的土地真正到種田大戶手里的并不多，大多數土地流轉到了下鄉的工商企業手中。這些資本制公司以利潤最大化為經營目標，他們從農民手里租賃土地雖然也是用于農業項目，但基本上不搞糧食生產，而是用于經營利潤比較高的蔬菜、水果、花卉等高效項目。單純從經濟效益的觀點評價這種現象雖然無可指責，但從國家發展戰略的高度進行評價，則是方向性錯誤。因為，古今中外各國普遍推崇耕者有其田制度，一是為了保護農民的利益，二是為了保障主要農產品尤其是糧食（國際上通常稱為谷物）的生產能力。

綜上所述，以地租為經濟杠桿的土地流轉在本質上同耕者有其田制度存在尖銳的矛盾。這一基本矛盾導致了政策實施上的某些悖論：一方面鼓勵土地流轉，另一方面又禁止農村基層組織在轄區范圍內搞“反租倒包”；一方面鼓勵土地流轉，另一方面又擔心農業產業化龍頭企業無法保障轉出土地的農民的長期收益；一方面鼓勵土地流轉，另一方面各種支農惠農政策又有意無意地鼓勵農民牢牢握住小塊土地不放。

重新認識“耕者有其田”制度的內涵及優越性

地主在中國農村已經復活，這是無法回避的現實。問題在于，耕者有其田制度是否應該繼續堅持？這須從制度安排的高度予以探討。

耕者有其田是中國古代農耕文明的理想制度安排。以有文字記載的中國歷史為據，有作為的王朝初期，都或多或少地讓廣大農民受惠于這種制度；歷代王朝的滅亡，也或多或少能從這一理想制度的破壞即土地兼并中找到原因。中國近代革命的先行者孫中山先生倡導三民主義，其中民主主義的第一要義就是耕者有其田。毛澤東領導我黨開創農村包圍城市的革命道路之所以能夠成功，就是在農村打土豪、分田地，用暴力革命手段實現了耕者有其田。國民黨敗退到臺灣之后，也通過土地改革基本上實現了耕者有其田。黨的十一屆三中全會之后的中國改革開放，從農村推行“大包干”的生產責任制起步并取得成功，也可以看作耕者有其田制度的優越性的再現。總之，據筆者掌握的史料，可以得出如下結論：“耕者有其田”是中國從古到今農業經營領域中不該動搖的基本制度。

那么，現階段如何科學地理解耕者有其田制度？

何謂“耕者有其田”？看似簡單，細究起來人們的理解可能各有不同，至少是側重點不同。比如，在從事大田作物（主要是指糧食）生產的農民之外，專業化的養殖業經營者、園藝經營者、牧民、漁民等是否屬于“耕者”？所謂的“田”指的是什么？除通常理解的耕地之外，土里長的、水里游的、棚圈里飼養的動植物算不算在“田”的范疇之內？“有其田”的“有”又是什么含義？是擁有“田”的“產權”還是擁有“田”的“所有權”？在利益層面，用什么標準判斷“耕者”的得失。如此等等，從國家制度層面上回答這些問題，也許并不輕松。

所謂“耕者”，凡是在固定地點通過控制生物——植物、動物、微生物的生命周期生產食物及其副產品的生產者都在其列。這樣，盡管山林中的狩獵者、采集者以及江河湖海上的捕魚者也生產食物，但因為他們既沒有固定的生產地點，也不能控制動植物的生命周期，便被排除在“耕者”之外了。

所謂“田”，不僅屬于地球表面的一部分，更為本質的屬性是具備適合人類控制生物生命周期的土壤、光照、溫度、水分、空氣等自然條件，所以，理解“田”這個概念，不能僅僅是光禿禿的一塊地，更要包括生機勃勃的動物、植物、微生物，而且這個觀點非常重要。

所謂“有其田”的“有”，是指擁有田的產權——占有權、收益權和處置權，而不僅是擁有田的所有權。這是因為，土地是地球表面的一部分，不可移動。某個自然人擁有土地的所有權，意味著國家法律認可他對這塊土地的占有權和使用權的絕對壟斷，認可他對這塊土地的任意處置，比如，撂荒或以收取地租為條件由他人耕作，等等。對于發展農業生產而言，只要農民擁有了土地的產權，就可以完成同擁有土地所有權一樣的農業生產經營過程，而不必受到所有權的制約。

從古到今，普通農民和最高統治者都把耕者有其田作為社會的理想狀態，是基于最簡單、最樸實也是最重要、最基本的道理，那就是，農民從事農業生產經營，最關心收益，農業生產經營收益全部歸農民所有，因而能最充分地調動他們生產經營的積極性，也為農產品供應提供了最可靠的保證。農民歷來是精打細算的，中國農民尤其如此。全部收益歸農民所有，農民就會投入百分之百的資源（包括精力）從事農業生產經營活動，從而使土地的單位面積產量最大化。相反，以下兩種農業資源配置方式都會削弱農民的生產經營積極性：一是農民以雇傭工人的身份參加農業生產。由于農業工人的工資是在勞動過程開始之前確定的，與勞動成果并無直接關系（這主要因為農業產量的波動受旱澇病蟲害等自然因素影響明顯），加上農業勞動質量難以即時監督，所以農業工人在勞動過程中常常采取“偷懶”行為以提高“單位付出”的回報率，從而降低農業生產率。二是農民以支付地租為代價從地主手里租用土地，雖然可以防止農民的偷懶行為，但地租不論多少都會直接減少農民的收入，不僅降低農民即期的生活水平，還會削弱農民在下一個生產周期的投入能力。總之，一旦在土地產權的范疇內出現了兩個以上利益主體，形成占有權、使用權與收益權的分離或錯位，就會降低農業生產率。所以，耕者有其田，即土地的占有權、使用權和收益權屬于同一個經營主體，是最佳的農業資源配置模式。

還需要指出，耕者有其田能夠在農業經營領域成為最佳的資源配置模式，是有其技術特點作為支撐的，評價農業生產經營規模大小的優劣，也不能簡單地套用工業尤其是制造業的標準。

反對農村土地私有，防止深層制度危機

在錯綜復雜的因素作用下，以耕者有其田為內核的農村基本經營制度正日益變得支離破碎。對特殊歷史條件下出現的地主，顯然不能采取革命的辦法予以消滅，而是要采取切實可行的政策措施，抑制地主的進一步復活，修復耕者有其田制度。這是深化農村改革面臨的新課題。

阻止事實上的農村土地私有，堅持集體所有。有些學者和官員主張，在農村土地制度方面，要進一步解放思想，明確農村土地歸農民私有。這種觀點要求從法律層面承認農村土地私有，其實，從本文前面的內容不難看出，在經濟學意義上，我國農村土地已經私有了。

對于農村土地私有，筆者持反對態度。其道理很簡單，耕者有其田制度受到損害的制度基礎，是土地私有以及在此基礎上的土地自由買賣。如果國家從法律層面徹底恢復土地私有制，那么很多小農戶就會因為各種原因而出售土地，新中國成立之前的那種農村土地集中的狀況就會重演。如果我們還承認當年毛澤東領導的農村土地改革的歷史功績，還承認耕者有其田是發展農業的最佳制度安排，那么反對農村土地私有制，就是符合邏輯的必然選擇。

一般地說，主張恢復農村土地私有制的學者與官員的愿望或出發點是好的，主要體現在兩個方面：一是他們希望靠所有權這個“很硬”的制度安排抵御某些地方政府廉價征用農村集體土地；二是他們希望農民獲得賣掉土地籌集進入城市謀生資本的權利。然而，從這樣的愿望出發搞土地私有制，理由是極不充分的。

征用農村集體土地的補償價格高低是政策取向，與農村土地所有制作為國家根本經濟制度不在一個層面上。政府征用農村集體土地的補償價格及補償方式問題，實質是農民集體如何憑借土地所有權分享城鎮化和工業化發展成果。事實上，我國很多地方政府在推進當地城鎮化過程中，讓農民比較充分地分享到了城市化帶來的發展成果，農民是滿意的，那些農民希望政府搞拆遷的農村大體如此，據有關部門的同志講，這樣的情況至少占1/3。盡管一些地方征地拆遷引發的問題很嚴重，但只要國家進行有力度的政策調整，并不難解決。

有學者認為，土地變為私有財產，農民通過賣地變現，就會獲得進城謀生的資本。這種想法并不切合實際。首先，城郊的農民會因為土地私有而推高地價，阻礙城鎮化進程，減少城鎮容納農民的數量。其次，遠離城鎮的農村土地屬于純粹的農業用地，并不值錢，農戶即使全部賣掉小塊土地，恐怕也換不來城市住宅中的廚房和衛生間，大概只夠成為流民的盤纏。

農村土地集體所有制好還是不好，首先應當看實踐效果。改革開放前，雖然建立在土地集體所有制基礎上的人民公社體制不利于調動農民生產積極性，但這主要是經濟運行機制造成的，人民公社時期在農田水利建設、科學種田等方面還是取得了顯著成績的。從改革開放后的情況看，農民承包集體土地后農產品產量迅速提高，利用集體土地發展了鄉鎮企業及個體私營企業，在一些村黨支部力量比較強的農村實現了共同富裕。更為重要的是，廣大農民并沒有把土地集體所有制改成私有的普遍要求。這說明，農村土地集體所有制作為生產關系，在適應生產力發展要求方面，比民國時期的土地私有制具有更為廣泛的適用性和優越性。目前的農村基本經營制度建立在農村土地集體所有的基礎上，這一所有制基礎保障了耕者即農戶擁有土地，而不會像私有制那樣容易失去土地。農戶與集體之間建立的土地承包關系，又使農民獲得了完整的土地經營權，從根本上調動了農民發展農業生產的積極性。筆者認為，我國現存的農村土地制度，可能是人類社會迄今為止體現耕者有其田原則最有效的制度安排，不應輕言放棄。

鼓勵進城農民徹底放棄土地承包權，為擴大農業經營規模創造條件。通過前面的分析，我們已經認識到，以地租為杠桿推動土地流轉，從根本上瓦解了耕者有其田的制度基礎，是不可取的。土地承包經營權固定到戶長期不變，即“增人不增地，減人不減地”，經過較長時期后，由于家庭成員數量及非農就業的比重越來越大，必然大量出現“非耕者”有其田的現象，相反，大量只能在農村務農的農民卻無法擺脫少地甚至是無地的窘境。這是農村普遍存在的越來越嚴重的現象。

三十多年來，農村基本經營制度之所以能夠長期發揮促進農業生產發展的制度優勢，在于它能夠調動農民的生產積極性。隨著城鎮化和工業化進程的推進，從事非農產業的農民對于土地的依賴性將越來越小，而務農的農民對于土地規模大小的依賴性將越來越強。所以，我們探討農村土地制度改革創新，首要是維護務農農民“有其田”的權益。為此就要鼓勵已經在非農產業就業的農民放棄農村土地承包權。

首先，在制度設計中應充分尊重農村集體的所有者權利。2006年稅費改革前，農民承包土地必須向政府繳納農村教育、公務員工資等公共開支費用是不合理的，應當改革。但是，集體作為土地所有者，為了維護、提高土地生產力以及村內公共事務開支，收取公積金、公益金和生產共同費是必要的，對于推動農業農村現代化進程十分有利。同時，村集體向土地承包戶收取一定的承包費，對于放棄土地經營選擇其他就業門路的農民構成費用，將促使他們徹底放棄土地承包權，加快土地流轉速度。

其次，在全國范圍內總結一些地區“以承包地換社保，以宅基地換住房”的經驗，以更加優惠的政策措施鼓勵進城農民放棄效率很低的農村土地資源，安心到城鎮就業并安家落戶，把土地承包權轉讓給真正以農為業的鄉親。2011年夏季，筆者曾經同一位進城農民工仔細探討過放棄農村承包地和宅基地的條件，歸納出的結論大體有如下幾條：一是在城市就業不受歧視；二是孩子上學不受歧視；三是沒有或者只有輕微負債的情況下能夠在城市獲得60平方米以上的單元住宅。

對于那些已經在城市或非農產業有穩定就業位置的農民，不應該再以“農民”稱謂他們。以計劃經濟時期的戶口為絕對標準界定農民身份已經過時。做農民還是做市民，應當成為擁有土地承包權的那部分國民就業的自由選項。國家的責任是為他們的選擇創造條件。對于農民，即以農為業的國民，國家的政策選擇是，讓他們的土地經營規模伴隨著農村勞動力轉移而同步擴大；對于希望做市民的國民，國家的政策選擇是，承認他們放棄承包地和宅基地對于擴大農業經營規模的貢獻，讓其在城市獲得比擁有農村土地更大的利益。毫無疑問，這是城鄉之間、農業與非農產業之間協調發展的雙贏政策選擇。

提高農業組織化程度，為耕者有其田提供體制保障。資本進入農村發展高效農業是好事還是壞事，在我國學術界有很大的爭論。據筆者觀察，農業經濟科班出身的學者中反對的人比較多，而地方農口的領導干部和農業經濟專業以外的經濟學家中支持的人比較多。筆者本人屬于前者。

世界近代以來的農業經濟發展史表明，純粹的工商業資本進入直接的農業生產領域，并不是帶有普遍性的制度安排。不論是人少地多的歐美國家，還是人多地少的東亞國家，基本的農業經營體制都是家庭經營基礎上的合作經營，只是組織農業合作經濟組織的模式不一樣而已。歐美國家在農業中組織大型專業性合作社，而日本、韓國等東亞國家在農業中組織綜合性合作社。

如前所述，我國耕者有其田制度受到損害的主要表現是小農戶出租土地。對此，我們不能簡單地以歷史上的地主來看待他們。一般而論，他們出租土地是一種無可奈何的選擇，家庭勞動力條件不足以維持小規模經營是主要原因。在日韓等國家，小規模農戶在農業產前、產中、產后所有經營環節上都能夠得到農民合作經濟組織（即農業協同組織，簡稱“農協”）的全方位服務。眾多小規模農戶在“農協”的組織下，形成大規模的農業市場競爭主體。我們可以參照日本、韓國農協模式，大力發展能夠為農戶提供全方位服務的綜合性合作社。

注釋

許滌新主編：《政治經濟學辭典》（中），北京：人民出版社，1980年，第246頁。

責 編/樊保玲