鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在社區(qū)矯正法律監(jiān)督中存在的缺陷和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是基層檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。最高人民檢察院在2009年2月27日下發(fā)的《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中明確提出：堅持工作重心下沉，把檢察工作服務(wù)科學(xué)發(fā)展的陣地前移，深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，面對面傾聽和解決人民群眾的訴求，積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)。在新形勢下，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的客觀需要，是實現(xiàn)檢力下沉、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化共建、完善基層司法工作機(jī)制的一個有益探索，其本身就是一項社會管理創(chuàng)新。

社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。社區(qū)矯正是我國近年來社會管理創(chuàng)新的一項重大改革。2009年，“兩院兩部”聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》（以下簡稱《意見》），決定在全國范圍內(nèi)試行社區(qū)矯正，其適用范圍主要包括被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監(jiān)外執(zhí)行、被裁定假釋以及被剝奪政治權(quán)利并在社會上服刑的“五種”罪犯。在符合法定條件的情況下，對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯，以及罪行較輕的初犯、過失犯等，應(yīng)當(dāng)作為重點對象，適用非監(jiān)禁措施，實施社區(qū)矯正。2011年2月25日，全國人大常委會通過的《刑法修正案（八）》明確規(guī)定，對被判處管制、宣告緩刑、決定假釋的罪犯，實行社區(qū)矯正，這標(biāo)志著我國社區(qū)矯正法律制度正式建立，也為檢察機(jī)關(guān)開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供了法律依據(jù)。因此，在新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室如何有效地對社區(qū)矯正實施法律監(jiān)督，突出監(jiān)督重點，改進(jìn)監(jiān)督方式，增強(qiáng)法律監(jiān)督的實效，就顯得尤其緊迫和重要。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督中存在的缺陷

社區(qū)矯正法律監(jiān)督的價值在于促進(jìn)社會和諧、預(yù)防重新犯罪、降低刑罰執(zhí)行成本，其作用日益明顯。但作為一個新事物、新嘗試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室和社區(qū)矯正工作目前都還處在試點階段，還有很多不規(guī)范、不完善之處，需要在探索中規(guī)范，在實踐中發(fā)展。

（一）職能定位不明確

主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位不明確。在立法層面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律地位、職能都沒有作出明確定位，只是根據(jù)最高人民檢察院的“內(nèi)部規(guī)定”探索性地開展工作，主動性、機(jī)動性和獨立性都不強(qiáng)，很難發(fā)揮其貼近基層、面對群眾的“前沿”優(yōu)勢和特點，這是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作面臨的主要問題。二是對社區(qū)矯正的職能定位不明確。我國開展社區(qū)矯正采用的是先試點后立法的模式，其法律依據(jù)是兩高兩部制定的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，該《意見》對檢察機(jī)關(guān)與公安、法院、司法部門在社區(qū)矯正工作中承擔(dān)的職責(zé)規(guī)定不明確，特別是對檢察機(jī)關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的具體地位、職能以及監(jiān)督程序、矯正對象申訴處理等沒有作出相應(yīng)規(guī)定，使得目前社區(qū)矯正工作中檢察監(jiān)督的法律依據(jù)不足，監(jiān)督手段失之以軟。

（二）執(zhí)法主體多元化

根據(jù)法律規(guī)定，在未實施社區(qū)矯正以前，公安機(jī)關(guān)一直承擔(dān)著對“五種”監(jiān)外罪犯的刑罰執(zhí)行工作。開展社區(qū)矯正試點工作后，主要是司法行政機(jī)關(guān)牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織進(jìn)行具體工作，組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作，而公安機(jī)關(guān)則是配合司法行政機(jī)關(guān)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督考察。由于刑罰執(zhí)法主體和社區(qū)矯正執(zhí)法主體共存，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督對象不明確，監(jiān)督責(zé)任難以落實。依照《刑事訴訟法》和司法解釋的規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督，但是公安機(jī)關(guān)并非矯正措施的具體實施者；如果對司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，又明顯缺乏直接和足夠的法律依據(jù)。在此種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法律監(jiān)督地位顯得非常尷尬，行使監(jiān)督權(quán)就無所適從，不利于檢察監(jiān)督工作的開展。

（三）監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力

第一，監(jiān)督手段單一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室開展矯正法律監(jiān)督工作，主要是提出檢察建議或者糾正違法通知書等書面意見，但由于該書面意見不具有強(qiáng)制力，被監(jiān)督單位可執(zhí)行也可不執(zhí)行，嚴(yán)重影響到監(jiān)督力度。第二，監(jiān)督方式具有滯后性，從目前的司法實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督還停留在事后監(jiān)督階段，無法對假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的申報和審批的全過程進(jìn)行有效監(jiān)督。同時，根據(jù)《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，對于交付執(zhí)行的有關(guān)法律文書的傳遞，主要依靠法院、監(jiān)管部門以郵寄的方式進(jìn)行，在時間上明顯具有滯后性，這也使得社區(qū)矯正檢察監(jiān)督具有極大的“偶然性”，工作中容易出現(xiàn)漏洞。

（四）監(jiān)督信息不暢通

由于法律規(guī)定不明，社區(qū)矯正工作有關(guān)職能部門之間的職責(zé)不清、銜接不緊密，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不能及時、全面掌握社區(qū)矯正對象在“判決、接收、管理、教育、考核、獎懲、解矯”等各個環(huán)節(jié)的基本信息，對脫管、漏管現(xiàn)象不能及時監(jiān)督。同時，由于裁定監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律文書與檢察監(jiān)督部門脫節(jié)、矯正對象人戶分離、外出打工等因素，也是造成脫管、漏管現(xiàn)象發(fā)生的主要原因。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督的措施和建議

（一）立法應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督的職能

在新形勢下，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合社區(qū)矯正實踐，吸收借鑒國外社區(qū)矯正立法的合理經(jīng)驗，制定社區(qū)矯正法。第一，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在社區(qū)矯正中的法律地位、職能和監(jiān)督糾正程序，為開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，做到有法可依，增強(qiáng)監(jiān)督可操作性和實踐性。第二，明確社區(qū)矯正法律監(jiān)督的歸責(zé)點，規(guī)定司法行政部門是社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，消除執(zhí)法主體和工作主體不統(tǒng)一的現(xiàn)象，增強(qiáng)監(jiān)督針對性和有效性，為推動社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)矯正工作順利健康開展，維護(hù)司法公正奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）立法應(yīng)當(dāng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對社區(qū)矯正具有同步監(jiān)督權(quán)

對社區(qū)矯正工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)當(dāng)前移監(jiān)督關(guān)口，變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，重點在交付執(zhí)行、執(zhí)行變更和執(zhí)行終止環(huán)節(jié)進(jìn)行同步監(jiān)督，具體包括：１、查閱權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以隨時派人介入，查看派出所、法庭、司法所等部門的相關(guān)法律文書等資料，聽取匯報，了解社區(qū)矯正的建檔和矯正情況，確保能及時發(fā)現(xiàn)、糾正社區(qū)矯正對象脫管、漏管的問題。２、審查權(quán)。根據(jù)情況的需要，可以提前介入假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督，認(rèn)真審查執(zhí)行機(jī)關(guān)提請假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的材料，發(fā)現(xiàn)問題及時提出糾正意見，防止違法假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行情況的發(fā)生。３、調(diào)查權(quán)。在發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)取相關(guān)材料，扣留、封存證據(jù)，詢問相關(guān)人員，并且有權(quán)要求有關(guān)部門或個人協(xié)助調(diào)查，從而防止權(quán)力濫用，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法。

（三）立法應(yīng)當(dāng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督的執(zhí)行力

應(yīng)將一些彈性條款設(shè)置為剛性條款，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室糾正違法的功能，明確被監(jiān)督者應(yīng)負(fù)的法律義務(wù)和后果，樹立監(jiān)督權(quán)威。首先，明確在啟動糾錯程序上的強(qiáng)制力，規(guī)定被監(jiān)督單位對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室提出的糾正違法意見，必須在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行糾正，并將糾正結(jié)果向鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室通報。對不及時糾正的，可申請由派出檢察機(jī)關(guān)向被監(jiān)督單位的上級部門發(fā)送檢察建議書，督促被監(jiān)督單位及時執(zhí)行。其次，賦予一定的刑罰執(zhí)行處分權(quán)。對宣告假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，如果發(fā)現(xiàn)罪犯有嚴(yán)重違反社區(qū)矯正管理規(guī)定的行為，不符合社區(qū)矯正條件的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以啟動撤銷或部分恢復(fù)原有刑期的程序，有權(quán)建議法院暫緩執(zhí)行或撤銷原裁定或決定。最后，賦予其相當(dāng)程度的獨立偵查權(quán)，對在社區(qū)矯正工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件線索，在條件許可的情況下，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以直接進(jìn)行初核，初核后移交本院自偵部門偵查，并做好偵查中的配合工作。

（四）應(yīng)著力加強(qiáng)社區(qū)矯正監(jiān)督長效機(jī)制建設(shè)

在加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督中，協(xié)同本院監(jiān)所部門，應(yīng)注重加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。一是探索完善監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管的發(fā)現(xiàn)、糾正和責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)對社區(qū)矯正的動態(tài)監(jiān)督，提高監(jiān)督效率，切實預(yù)防和減少監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管問題的發(fā)生，堅決杜絕“前糾后發(fā)”、“邊糾邊發(fā)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。二是建立健全社區(qū)矯正工作聯(lián)席會議制度、工作銜接制度、信息共享制度和情況通報制度等協(xié)作、配合機(jī)制，形成工作合力，促進(jìn)社區(qū)矯正工作健康順利開展，為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定做出積極貢獻(xiàn)。