檢察機關民事、行政公訴權之探討

一、賦予檢察機關民事、行政公訴權的必要性和現實可行性

（一）賦予檢察機關民事、行政公訴權的必要性

1．建立和完善社會主義市場經濟體制的需要。當前我國正處于經濟體制改革的過程中，社會主義市場經濟逐步建立，各種新的經濟現象和經濟行為不斷出現，民事、行政訴訟活動也隨之增多。市場經濟是法制經濟，市場經濟要求民事、經濟活動法制化、制度化、規范化，迫切需要檢察機關加強對民事、行政訴訟活動的監督，保證民事、行政審判活動依法進行。世界上多數國家的司法實踐表明提起和參與訴訟是加強法律監督的最有效的手段之一，它可以通過檢察機關對審判機關的審判活動和訴訟行為實施法律監督，有效地保障案件的依法審理，保證法律的正確實施，推進市場經濟的建立和發展。

2．維護國家和社會公共利益的需要。由于種種原因，當前日益增多的國家和社會公共利益遭受損害的行為得不到有效的司法保護。一是國家利益、社會公共利益遭受不法侵害而無人行使訴權。二是在實際生活中，存在著一些需要特殊保護的案件。如違反國家法律規定，造成嚴重環境污染，或者有重大環境污染隱患的事件，即公益案件；違反國家法律規定，侵害國家文物，或者對國家文物有重大侵害隱患的案件；在婚姻、撫養、繼承、債務糾紛等案件中，老人、婦女、殘疾人和未成年人的合法權益難以保障的案件；沒有起訴主體的民事案件；其他涉及國家利益、社會利益和公共利益的重大民事行政案件等等。對此，盡管法律規定有關機關、社會團體、企業、事業單位支持受損害單位和個人向人民法院起訴加以解決，但從實際情況看，由于種種原因，并未收到預期效果。檢察機關作為國家權益的維護者和法律監督機關，在保障國有資產權益方面負有重要的責任，這就是對國有資產的經營、管理進行監督，保障國有資產的經營管理活動正常進行，保障國有資產權益不受侵害，制裁對國有資產侵害的犯罪行為，對侵害國有資產權益的非法民事、行政行為予以糾正。因此，立法機關應對檢察機關對這些案件提起訴訟予以明確和規定。

3．進一步加強審判活動監督的需要。當前審判人員執法不嚴、裁判不公問題的產生，一方面是由于審判人員自身素質的原因，如業務水平不高，責任心不強等。另一方面腐敗現象也在侵襲著審判人員，有些審判人員在金錢和利益的誘惑下辦人情案、關系案，甚至明目張膽地搞錢權交易。在審判活動中還存在著地方保護主義等等。以上這些問題的解決單靠審判人員的自我約束和法院內部的監督機制，遠遠不足以保證審判人員的清正廉明和審判權的公正行使。對此，迫切需要負有法律監督職權的檢察機關通過參與訴訟的方式，對法院的審判活動實行監督。

（二）檢察機關行使民事、行政公訴權的現實可行性

1．從檢察機關的法律地位來看，憲法規定，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。由檢察機關提起民事、行政訴訟，能夠最大限度地排除非法的行政干預或其他干預，有效地維護國家利益和社會公共利益。從檢察機關行使權力的特點和目的來看，檢察機關的公訴權不具有實質處分的性質，案件的實質處分，須經人民法院以嚴格的審判程序作出判決，從而不會因檢察機關提起行政訴訟造成對行政權的不當干預。檢察機關提起民事訴訟嚴格限定在為國家利益和社會公共利益范圍內，因此也不會由于檢察機關行使民事公訴權，造成對公民個人訴訟權利的侵害。

2．與社會團體或個人等弱勢群體相比，檢察人員具有較高的法律修養和訴訟能力，為行使民事、行政公訴權提供了便利條件，同時，檢察機關作為國家法律監督機關，能夠站在國家、社會的角度以及公平的立場上，按照法律的統一標準，結合社會利益、被害人及被告人利益等多方面因素綜合考慮，決定是否起訴，使國家、社會及有關個人利益都能得到比較充分的保護，較公民個體訴訟更具優勢。檢察機關有嚴密的組織機構，享有人力、財力和物力的國家保障。從經濟學的角度講，由檢察機關提起的民事、行政訴訟具有公共產品的特征，而由代表國家的檢察機關提供公共產品則要比私人更加有效，這是經濟學的基本要求。

3．雖然目前對檢察機關行使民事、行政公訴權無法律的明文規定，但是檢察機關在民事、行政檢察實踐中已經做了有益的探索。各地檢察機關在通過民事、行政法律監督維護公共利益方面與審判機關密切配合，探索出了督促起訴、支持起訴等監督方式，也不乏檢察機關直接提起民事、行政訴訟，維護國家利益和社會公共利益的案例。如1997年12月3日，我國第一起由檢察機關（河南省方城縣人民檢察院）以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件得到法院判決的支持，已經證明為了維護國家利益和社會公共利益的目的賦予檢察機關提起民事、行政訴訟的職責是必要的、可行的。資料顯示，2002年以來，河南省南陽市人民檢察院共提起公益訴訟案件79起，其中涉及國有資產流失案件56起，環境污染案件12起，壟斷案件9起；利用非訴訟辦法辦理51起。通過積極穩妥辦理公益訴訟案件，初步改變了公共利益無人保護或保護不力的現狀，使國家利益和其他公共利益受侵害行為得到一定程度的遏制，收到了良好的法律效果和社會效果。河南省檢察機關探索和實踐，對我國民事、行政訴訟制度的進一步完善具有重要意義。

二、檢察機關行使民事、行政公訴權的范圍

檢察機關的公訴權畢竟不同于公民、法人的自訴權，不能沒有限制。因為檢察機關過多地介入民事案件可能影響公民自主行使權利，過多地介入行政案件可能造成對行政權或審判權的不當干預。因此，應明確限定檢察機關行使民事、行政公訴權的案件范圍。結合國外的相關經驗和我國的實際情況，我國的檢察機關能夠行使民事、行政公訴權的案件應當限于嚴重侵害國家利益、社會公共利益的民事案件或者行政案件。人民檢察院參與涉及公共利益的民事、行政案件不得違背民事、行政訴訟法理，且符合國際慣例。

（一）關于檢察機關提起民事訴訟案件的范圍：

1.國有資產流失案件。我國經濟體制改革正在不斷深化，個別國企負責人、利用新舊體制交替或破產改制之機，單獨或者伙同他人以合法形式掩蓋非法目的，侵吞國有資產，造成國有資產大量流失，對此類案件檢察機關應當向人民法院提起民事訴訟。

2.公害案件。近年來，環境污染案件明顯增多，造成不特定多數人的人身、財產損害和環境的嚴重污染，而由此引起的訴訟卻寥寥無幾，檢察機關對這類案件提起訴訟，可以使公眾利益得到有效保護。

3.其他公共利益受到損害的案件，如損壞公共設施、侵占公共資源尚達不到犯罪程度的案件。按照現行法律規定，此類案件只有極少數人享有起訴權，或者任何公民、法人對這種行為均無起訴權，在此情況下，檢察機關可以作為代表公共利益的法律主體，向法院起訴。4、沒有起訴主體的民事案件。在民事糾紛中，有些沒有起訴主體，無法向法院提起訴訟，而受害人的利益又需要給予法律保護。如：對于已經破產的國有企業，在清算中遺漏了債權，無法繼續向債務人主張權利，對此，檢察機關可以作為原告起訴，代表國家向債務人主張權利。

（二）關于檢察機關提起行政訴訟案件的范圍：

1.行政主體的違法行政行為造成或者即將造成對多數行政相對人合法權益的侵害，行政相對人不知道可以起訴或無力起訴的行政案件。

2．行政主體違法行政行為造成或者即將造成國家利益、社會公共利益受到侵害的行政案件。

3．涉及國家利益、社會公共利益的行政不作為案件；部分違法的抽象行政行為侵害公民、法人、社會組織合法權益的案件。

總之，強化民事行政法律監督，檢察機關通過行使民事、行政公訴權參與民事、行政訴訟，在我國已經成為現實需要。在當前相關法律規定不完善的狀況下，檢察機關作為國家法律監督機關和統一的法律秩序的維護者，有必要也有責任在民事、行政訴訟領域進行新的探索和作為，這是完善檢察機關的法律監督權和民事、行政訴訟制度的必然要求。