實施校車安全工程的可行性\\難點和對策建議

近年來，校園安全事故頻發引起了社會的關注和教育部門的重視，校園安全得到了一定的加強。但是學生在校園之外(由家到學校路途中)的安全卻是教育服務內容上的一項空白。2011年11月16日上午。甘肅省慶陽市正寧縣榆林子鎮小博士幼兒園接送幼兒車輛發生交通事故，截至目前，事故已造成21人死亡。44名幼兒正在醫院接受治療。2010年12月27日，湖南衡陽發生致14死6重傷的“校車”墜河事故。根據公安部統計，2008年12歲以下兒童交通事故死亡人數占交通事故死亡總人數的5％，車內死亡人數占所有兒童交通事故死亡人數的16％。頻發的校車事故折射出我國部分地區無資質校車、黑校車、校車超載肆意蔓延之亂象，校車與兒童交通安全問題對教育發展和社會穩定構成了重大挑戰。確保中小學生上下學的安全，避免或減少類似事件的發生，根本解決途徑在于在全國實行完善、嚴格的校車制度，實施校車安全工程。÷

一、國外校車運營和管理的基本經驗

美國是目前世界上校車(School Bus)管理水平居于領先地位的國家之一，無論是在校車管理立法、建立安全標準，還是在制定、實施校車管理措施等方面，都已形成了非常完備的體系，事故率、人員傷亡率非常低，所取得的管理成效有目共睹。當前，往返于美國各社區和中小學校之間的校車已普遍被認為是安全性能最高的車輛，為美國家庭提供最為安全的運輸服務。美國目前有校車約45萬輛，每年出車約88億次，其安全記錄顯示，校車比家庭私車接送學生安全近8倍。通過對國外校車運營和管理狀況的研究，校車制度建設具有以下幾個特點。

1.制定完備的法律法規。美國和法國都有明確的校車相關立法。美國聯邦政府有明確的法律法規規范校車的生產與運營，多方參與管理，形成良性的校車管理機制，保證校車的運營安全。一是政府通過立法對校車運營所涉及的各方面進行明確規范。早在1974年，國會就在《國家交通安全法》(National Traffie and Motor Vehicle Safety Act)的基礎上通過了專門的《校車安全修正案》(School BusSafety Amendment)。目前，聯邦政府和州政府都出臺有相應的法規，聯邦政府關于校車的各種法規達60多項。《聯邦機動車輛安全標準》(FMVSSs)中有36項用于校車，強制規范校車的安全管理與使用，包括專門針對校車的《學童客車行人安全裝置》(FMVSS131)、《學童客車翻滾保護》(FMVSS220)、《學童客車乘員座椅和碰撞保護》(FMVSS222)等聯邦標準。二是各個學區的公立校車和私立校車共同運營，在共同遵守法規的情況下，形成良性競爭機制：三是各種非政府的民間組織積極參與運營和管理，對校車的安全運營有很大促進作用。在就近入學原則的指導下，法國和日本偏遠鄉村與大都市的校車運營狀況有很大的差異，大都是在偏遠鄉村地區為學生提供校車服務。

2.建立嚴格的管理機制。目前，美國已形成了聯邦、州以及地方政府三級共同管理的校車服務機制。聯邦政府負責發布規章并制訂校車安全標準，州政府負責日常管理(包括撥款、執法、監督)，地方政府負責政策實施，學區是管理校車運行的最小單位，校車公司按學區要求統一調度和管理校車。作為公共服務，學區每年都有義務發布校車標準、財務狀況和線路信息。在美國城市道路上行駛的各類車輛中，校車是比較有權威的，相關交通法規也賦予它一系列特有的通行“特權”：校車停在路邊等候學生上下車，要亮起紅燈同時豎起停車牌，它后面、側面甚至相向車道上的車輛必須停駛，而且保持一定距離，校車不動，其他所有車輛就不能移動。在加拿大的很多州，超校車是違反交通規則的行為，必須要被罰款、扣分。在法國，交通法明確規定掛有校車標志的車輛享有交通優先權，很多路口有校車先行標識。社會車輛對掛有校車標志的車大多會自覺禮讓。校車司機必須通過嚴格的駕駛考試，擁有省一級的校車駕駛執照。在韓國，機動車申請校車手續非常嚴格，規定了一套申報程序。

3.確定嚴格的校車標準。美國聯邦政府有37項針對校車的安全標準，這些標準成為校車安全運營的可靠保證。美國校車在安全性能方面堪稱客車中的“佼佼者”，素有“客車的設施、卡車的骨架”之稱。美國聯邦法律對校車車體結構、防傾覆保護、剎車裝置等34個方面作了嚴格要求，比如規定了緊急出口的數量和位置，提出車窗保持力和開啟力的最低要求，有校車制動距離的特殊規定，要求在障礙物碰撞時保證燃油系統的完整性和安全性等。在這種高標準下，美國校車由專業廠商制造，質量高，造價昂貴。校車外觀統一為醒目的黃顏色，便于識別，車頭統一設計，分4種車型，承載能力多為10人以上。

4.提供充足的財政支持。美國中小學生的運輸費用被列入教育預算，由各州下撥到市(縣)，再由市(縣)下撥到學校，由學校集中統一購買校車，管理和聘用司機，學生免費乘坐校車。各級政府財政對校車管理予以資金補助，每年每個學生的校車補貼為400美元。俄羅斯農村中小學都有校車，校車由政府配發，其出行的開支則具體看各個村莊的不同財政情況而定。德國的校車都是免費的，有權乘車的學生每人都有一個乘車卡，校車接送學生不分學校。日本現有校車既有學?；虻胤秸杂械模灿邢蜻\輸企業租用的。前一種校車由學?；蛘泻凸芾?，駕駛員也由學校或政府雇用。后一種車輛由運輸公司所有。費用方面，日本各地的解決方法并不相同。一般公立學校的校車由政府出資，學生免費乘坐。私立學校的校車則有的免費，有的收取車費。

二、在我國實行校車安全工程的可行性

校車是指符合國家規定的安全技術標準，專門用于接送學生上下學的特種車輛。校車的特殊性體現在以下三方面。一是高安全性。由于校車的服務對象是極易受到意外傷害、缺乏自我保護能力的未成年人，所以它應具有高安全性能。二是公益性。校車主要用于接送兒童上下學，為遠距離兒童求學提供便利。它是保障兒童平等受教育權的重要支撐條件。伴隨義務教育的發展，校車需求成為一種基本的公共服務需求，是社會公共服務系統的重要組成部分，具有一定的公益性。三是高成本性。由于校車營運時間隨學生作息和教學安排而定，運營時間和路線的固定性使校車空載率較高，成本耗費大。基于校車屬性、利益補償原則及社會影響，政府應承擔起校車發展的主要責任。實行校車安全工程是事關政府責任和形象的民心工程、民生工程、德政工程。

1.從社會公平維度看，實行校車安全工程是合理規劃學校布局、促進教育公平的迫切要求。教育規劃綱要提出要適應城鄉發展需要，合理規劃學校布局。近幾年來，由于我國教育政策的調整、基礎教育資源的整合以及計劃生育政策的影響，入學適齡兒童數量減少，全國許多地區都出現撤并小學、初中和教學點的情況。統計表明，2004-2009年我國共減少11.4萬所小學和1.86萬所初中，平均每年減少2.12萬所學校。在提高基礎教育辦學水平，實現教育資源集中化、優勢化的同時，也造成一部分學生由就近入學變為遠距離入學，交通費用增加和交通風險加大。有調查顯示，布局調整前后學生家校平均距離從1.60公里增加到4.05公里，學生步行上學平均時間從26分鐘提高到44分鐘。我國各類中小學生安全事故中，有32％發生在上下學路上，其中交通事故占19.64％，已經成為中小學安全事故傷亡當中最主要的“殺手”。確保學生交通安全成為學校布局調整政策實施的關鍵，發展校車也成為新時期義務教育發展的核心議題。學校布局調整的實質是利益調整，不同群體在布局調整中并非同等受益，一部分群體，特別是社會弱勢群體承擔了改革的風險和代價。教育規劃綱要強調要形成惠及全民的公平教育，堅持教育的公益性和普惠性，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系。因此，建立廣覆蓋、低收費或免費校車制度，實施校車安全工程，是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，合理配置教育資源，鞏固義務教育普及成果的重要保障條件，是貫徹落實教育規劃綱要的一項基礎工程。

2.從城市管理維度看，實行校車安全工程是緩解城市交通擁堵，維護社會穩定的重要舉措。實行校車安全工程，有助于提升公眾對政府和社會的信任感和安全感，從而轉化為巨大的無形社會效益。研究表明，面對快速增長的汽車保有量，因為交通擁堵和管理問題，中國15座城市日均損失近10億元。以北京居民上下班時間花費為例，道路暢通時平均花費時間40.1分鐘，而道路擁堵時則達到62.3分鐘，2009年的擁堵經濟成本高達每人每月335.6元，北京市月均擁堵成本高達60億元。中國青少年研究中心曾對北京小學生上學路途問題進行過一次調查，結果顯示80％的北京小學生上學路上時間不少于20分鐘。在上學交通工具的選項中，30％的北京小學生選擇“父母開車送”。目前北京市中小學在校生約為170萬人，其中70％以上的學生上下學需要家長接送，將近100多萬人。在接送隊伍中如果有30％選擇專車接送。需要30萬輛車每天往返于學校。如果這部分學生全部選擇乘坐校車，每輛車平均乘坐20人，僅需要15000輛校車。開通校車不僅能節省家長的時間，減輕家長的心理和經濟負擔，還可以緩解很多學校周遭的交通壓力。此外，2010年北京出臺的治堵方案，就將發展校車服務體系作為緩解高峰時段交通擁堵的措施之一。據英國交通運輸公司福斯特集團統計，2010年英國近90％的學生都已經被安排搭乘校車上學，各地清晨的交通擁堵現象明顯好轉，家長們也能更加安心地讓孩子自己上學了。

3.從經濟價值維度看，實行校車安全工程能夠帶動相關服務業發展，產生巨大直接經濟效益。實施全國校車安全工程，社會民生意義重大。如果以社會效益與市場規律相結合操作理念上評判其經濟可行性，實際上校車產業也存在巨大的商業機會。圍繞校車，將會形成一個完整的服務產業鏈。對于上游汽車產業來說，將開啟一個容量可觀的細分領域，客車業的發展潛力無形之中顯得很重要。在美國。每天乘坐校車的學生為5000萬人次，乘車上下學的12年制學校學生占到了整個在校生總數的54％，每年每個學生花在校車上的費用為520美元，全美校車運輸服務行業年產值達122億美元。根據我國教育部《2010年全國教育事業發展統計公報》，截至2009年底，中國在校幼兒園以及中小學生在1.82億左右，這些都是當前校車的目標群體。我國中小學每學年上課時間約為43周，除去周末及國家法定節日，每學年在校上課時間約為207天。學前教育上課時間以此為參考，以每天平均每人3元交通費為標準，全國校車運輸市場的規模高達1100多億元。當然，也有學生選擇其他交通方式上下學，就算以70％的校車實際乘坐率，這筆交通費仍然高達700多億元。另外，參照美國校車目前每年4萬輛左右的產量，預計中國校車市場的最大容量15萬輛左右。特別是對于20座左右的中巴車，其潛在市場需求將更大。對于下游服務終端來說，招聘校車司乘人員將可以帶動數十萬人直接就業，另外還可以帶動校車維護等配套服務業的發展，同時創造校車廣告效益及其他附加收益。從社會和經濟發展的角度來看，校車運輸能夠節約能源，減少污染和保護環境。

三、在我國實行校車安全工程的問題和難點

目前，我國部分地區探索了多樣化校車運行模式，主要有三種類型。一是完全市場化模式。其主要特點是靠私人締結合約租車上學。在廣大農村地區，此類模式相當普遍，比如鄰近學生結伴包車、共攤費用。但由于缺乏有效監管，車輛超載、“黑校車”非法營運現象嚴重，導致交通安全隱患大，兒童安全得不到保障。二是半市場化模式。其主要特點是在相關部門協調下，學生家長與運輸公司簽訂合約，按市場方式運作。此模式的最大問題是財政對校車沒有補貼，高額的校車成本導致家庭經濟負擔過重，或者因有效需求不足而導致校車公司不堪重負，自行關門。三是政府主導模式。政府在政策和財力上對校車給予重點保障，將校車納入公共服務系統。這種模式覆蓋面少，僅在我國少數地區試點，其可持續性發展問題還有待進一步研究。目前，限制校車產業發展的因素主要有以下兩點。

1.高成本低收益。校車服務具有極強的公共屬性。校車主要收入來源有兩塊，即運營收入和廣告收入。成本支出包括車輛購置費用以及運營中產生的人員工資、油耗、保險、維修、折舊以及管理費用等。今年5月，北京市朝陽區在9所學校啟動校車試點，據測算，受到油價上漲等多種因素的影響，校車運營成本將逐年增高，目前乘坐校車的學生每月費用已達400元至600元，有的甚至更高。以每輛校車乘坐30人進行成本核算，投資回報期十年左右。遼寧省丹東市寬甸縣，從2008年開始由縣財政撥?？睿ㄙM240萬元統一購置12輛校車。而且每年還要投入200萬元用于車輛的維護和人員的開銷，這些開支占了當年縣財政收入的0.5％。由于縣本級財政已無力承擔，運營僅僅兩年多，寬甸校車遇到了諸多困難，甚至到了“停運”邊緣。這表明校車是一項高投入低回報項目。另外，校車服務主體是學生，運營安全工作是其首要職責，如果出現乘員安全問題，單車的經濟承受能力十分有限，風險巨大，更是一個高風險行業。所以，雖然，客戶市場需求潛力巨大，但很多規模企業、專業客運單位望而卻步。目前，市場需求、企業盈利模式、政府政策法規、市場前景等多方面因素造成“校車行業”大企業不愿做、小企業無力做、個體免強做的無緒局面，按目前參與者能力狀況，短期內無法形成規模性經營行業。

2.運營管理制度缺位。校車安全管理對保障校車安全具有極其重要的作用，其完善與否在很大程度上決定了校車的安全與否。美國是目前世界上校車管理水平居于領先地位的國家之一，百萬公里事故發生率校車僅為0.01，其他公路車輛為0.96，校車事故發生率是所有交通工具中最低的，校車的安全性是其他公路車輛的9倍。由于我國的校車真正發展的時間較短，校車安全管理在很大程度上處于摸索階段。一是校車安全問題尚未得到足夠的重視。目前，雖然我國已頒布首部專門規范小學生校車安全的國家標準——《專用小學生校車安全技術條件》，但中央政府尚未就校車安全問題進行專門立法。現行的《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《教育法》等法律法規，沒有專門涉及校車管理具體事宜。在省級政府中，專門就校車安全問題立法的也很少。各級地方政府雖然發布了許多有關校車安全管理的非立法性的規范性文件，但大多簡單粗糙，很多問題未能得到規范。二是尚未建立合理高效的管理體制。在現行管理體制下。校車安全涉及公安、教育、交通、質檢、安監等眾多管理部門，形成多頭平行管理的局面。由于責任劃分不清晰，缺乏健全的工作機制，導致管理效率低下，甚至出現推諉扯皮、責任不落實的情形，難以發揮綜合管理的作用。三是缺乏系統的安全管理措施。在安全技術管理上，尚缺少對校車交易、檢驗、使用和維護、退出、報廢等的專門管理。對校車及其駕駛員的準入管理，國家尚無統一的制度安排。對專業校車運營企業的準入管理和對校車運營活動的管理，當前的管理內容還相對簡單，需要進一步的細化和完善。對校車的路面交通管理，缺少對校車行駛優先權的設置。對校車交通安全教育，尚未形成制度。四是缺少政府財政支持。在美國，州政府和地方政府是校車經費的主要承擔主體，各州在公用經費中將“學生運輸”專項列支。而當前在我國，除少數省、縣(市、區)政府對農村校車提供財政補貼外，大部分地區缺乏對校車產業的財政支持，把校車簡單地推向市場，實行“社會運營”，從而引發了很多問題。

四、對策建議

在2011年秋季學期開學前，教育部在浙江德清縣、山東威海市、濱州市無棣縣、遼寧本溪市桓仁縣、黑龍江雞西市、陜西西安市閻良區6個地方啟動中小學校車試點工作，將校車購置、運營維護等各項費用列入地方財政預算，建立政府主導，各部門密切配合、齊抓共管的工作機制。這是一個積極的信號。為確保校車安全工程切實取得成效，必須積極探索校車運營管理有效的政策措施、可持續的經費投入、有保障的安全管理，構建校車運營管理長效機制。

1.健全相關法律法規。借鑒國外校車安全管理的先進經驗，結合我國國情，我國應將校車納入國家發展戰略。參照中小學校舍安全工程，實施“全國校車安全工程”，明晰政府責任，建立政府主導、責任共擔的校車運行機制，完善頂層制度設計。中央政府負責制訂校車交通安全法規，出臺校車運營管理指導意見，在2010年7月1日頒布的強制性國家標準《專用小學生校車安全技術條件》基礎上，制訂校車技術標準和安全法規，明確校車優先地位，并對政府責任、安全監管、技術標準、財政支持和違法懲戒等予以明確規定。省級政府負責制訂本省中小學校車管理與實施辦法，并在財政和督導等方面強化統籌力度，推進轄區內各縣(市、區)校車發展?？h(市、區)政府是校車管理的責任主體，要將校車費用納入財政預算，并不斷提高撥付標準。要加大統籌力度，建立教育、公安、財政、工商、質檢等部門通力合作的校車運行機制，強調相關責任追究，做到既各司其職，又齊抓共管，進一步提高校車安全管理成效。要統一校車標識。校車作為一種專用車輛，必須以統一的顏色、醒目的標識與其他車輛相區別，而且全國范圍都應逐步實現一致，代表著國家的教育形象。

2.探索政府主導、社會參與的運營模式。由于校車的低贏利性，完全市場化的運作對校車市場的發展促進作用非常有限。發揮市場化、專業化優勢。采取服務外包或政府購買服務的方式是歐美等國校車發展的普遍做法。在完備的法律、規范的管理和財政分擔機制的共同作用下，具有“黃色特權”的美國校車形象早已深入人心。所以，借鑒國外經驗，考慮我國實際，應積極探索政府主導、社會參與的運營模式。一是需要政府切實承擔責任，制定出可行目標和計劃，向社會公開招標。二是具有較為雄厚的經濟實力，管理、人力、物力、技術等方面有優勢的專業化運輸公司通過競標獲得政府合約，提供校車服務。三是政府對承擔營運的企業提供一些法規、社會資源等方面的優惠政策傾斜，如減免企業所得稅、實行政府補貼等，并履行監管責任。政府監管下的商業化運營有助于實現政府與市場優勢互補，發揮專業化分工優勢，推動校車安全管理邁上專業化、規范化、制度化的軌道。山東威海市自2002年以來，發展校車600多輛，將校車納入社會管理和公共服務體系，建立公安、教育、交通、安監等部門組成的校車安全管理聯席會議制度。各市區政府作為轄區校車管理的責任主體，具體負責校車的配備、管理和運營，并建立了“政府采購、統一配置，財政補貼、費用減免，統籌兼顧、多方受益”的運行機制，創新了校車發展模式。

3.完善校車社會保險制度。按照《學生傷害事故處理辦法》，在學生自行上學、放學、返校、離校途中發生的造成學生人身損害后果的事故，學校行為并無不當的，不承擔事故責任；事故責任應當按有關法律法規或者其他有關規定認定。推行校車制度的重要瓶頸，是損害賠償問題。解決這一問題的根本出路是將校車納入社會保險。以往學校班車保險費均由車主個人繳納，班車參保的險種普遍較少。為進一步保證學生乘車安全，做到防患于未然，可以通過財政統籌方式為學校班車繳納保險，車主先投保，經審核后由財政報銷。校車主要投交通事故責任強制險、車輛損失險、第三者責任險、承運人責任險、玻璃單獨破碎險、自燃損失險、不計免賠特約險等7個險種。山東乳山市采取財政統籌方式，為全市所有53輛鄉鎮學校班車報銷了共計63萬余元保險費。該政策規定，班車車主須在三家指定保險公司投保，投保周期為一年一保，統籌限額為每車每年1.2萬元。這種探索為校車制度的實施創造了寬松的環境。

4.因地制宜，分步實施校車安全工程。日本、法國、俄羅斯等國的中小學校車運營和管理呈現出顯著的城鄉差異和公私差別。由于我國還處于社會主義初級階段，各地經濟發展差距大，發展農村校車不可能一蹴而就，也不可能采取同一模式。按照國家交通運輸“十二五”規劃，到2015年，我國農村公路總里程將達390萬公里，基本實現全國所有鄉鎮通班車，90％的建制村通班車。這為實施校車制度提供了基礎條件。當前我國在實施農村校車工程中應重點做好以下工作。一是加大校車整治力度，嚴厲打擊“黑校車”和校車超載現象。二是在平原、丘陵、草原等交通相對便利地區，開展“農村校車試點\"32作。在實施對象上，考慮到先義務教育后非義務教育的因素，可按照先小學生和中學生，然后是學前教育(幼兒園等)來分步實施。條件成熟的地方，也可同時將小學生、中學生和幼兒園小朋友一并納入。三是對于交通不便和財力薄弱地區，應逐步擴大公交系統覆蓋面，解決遠距離兒童上下學難的問題。在國家級貧困縣設立交通補助專項資金，預算單列。四是進一步提高寄宿制學校保障水平、擴大寄宿容量，優先滿足遠距離兒童寄宿需求。五是實施交通補償政策，對學校布局調整力度較大區域實施財政補償。提高遠距離求學兒童及其家庭的交通補貼標準。結合中國財稅體制的實際情況，可以借鑒法國的管理模式，按照行政區劃和職能部門的職責劃分進行組織和管理，由省級政府統籌，制定規劃，選擇試點地區，對校車進行預算和管理。中央財政可以考慮設立專項基金。按照1：1配套，鼓勵和支持地方政府完善校車制度，實行校車安全工程。目前，部分縣市已進行探索，如吉林省大安市由政法委牽頭，政府投資1000萬元，購置了符合國家標準的新校車40臺，交給學校進行管理使用。不僅為距離學校較遠的學生提供了方便，同時更為學生安全提供了保障。遼寧省彰武縣組建了校車管理公司，80多輛校車擔負起1.5萬農村中小學生的任務?？h政府規定收費標準，并給家長50％的補貼，家長每月花費幾十元錢，這些都是有益的探索和嘗試。

作者單位分別系北京師范大學黨委宣傳部，北京師范大學附屬實驗中學

(責任編輯 甘璐)