不公正的發展:中國國企壟斷現狀

中國反壟斷劍指何方

不久前電信業“反壟斷”事件的爆發，將公眾的目光和爭議焦點再次集聚到壟斷國企身上，進而引發社會對國企改革路徑的再反思。客觀地說，壟斷是市場經濟的正常現象，簡單將其歸咎于公有制，無疑是斷章取義，甚至是疊加意識形態混沌判別。

20世紀90年代以來，國有企業的改革先后經歷了股權多元化和“大國有”兩個不同的發展階段。然而時至今日，對如何正確認識如日中天的國有企業與社會主義公有制以及反壟斷的關系，如何認識社會主義市場經濟中的“市場”實質，如何識辨壟斷本身的是與非，人們都還存在著認知和實踐的偏差。

在國有企業臨近第三次改革大潮的前夕，中國的反壟斷將劍指何方？國有企業的變革方向究竟在哪里？思維須超越左右，實踐須理性務實。本刊期望通過集思廣“議”，為中國反壟斷以及與之相關的國有企業改革探索前行的方向。

中國壟斷行業大體包括五類：一是全國性自然壟斷產業，如電信、電力、民航、郵政、鐵路、石油；二是區域性公用事業和基礎設施行業，如供水、熱力、燃氣、公共交通、港口、垃圾處理；三是本應屬于企業化經營但采取了事業單位體制的行政壟斷行業，如有線電視、醫院；四是本應屬于競爭性行業但在我國采取了行政壟斷體制的行業，如機車車輛制造業、核工業、航空工業、飛機制造業等；五是特種行業，如造幣、煙草、食鹽、醫藥、能源、資源、殯葬等。目前壟斷行業約占中國GDP的40%。

改革開放30多年來，中國經濟改革取得了舉世矚目的成就，推動了中國經濟的長期發展。但改革主要發生在競爭性產業領域，廣大壟斷行業總體上還沒有改革，壟斷行業改革滯后已是不爭的事實。盡管壟斷行業在發展上也取得了巨大成就，但這種發展不符合科學發展觀，也不符合和諧社會建設要求，更不符合轉變經濟發展方式的要求。為此，必須打破壟斷，引入競爭，全面改革，實現壟斷行業科學發展。

公權壟斷的“獨角戲”

我國壟斷行業其實是國有資本對行業的壟斷和控制，是一種產權資格壟斷，甚至可以說是公權壟斷。即便在主體企業已進行了股份制改造和上市的電信業，國資委通過全資擁有集團公司間接控制了上市公司的絕大多數股權。壟斷行業“一股獨大”，在治理上必然“一股獨霸”，在績效上往往“一股獨差”，形成獨資、獨治、獨占、獨享的“四獨”局面。

國有獨資公司

國有獨資模式，即在原有國有企業的基礎上改制成為國有獨資有限公司。國有獨資公司治理結構的主要特點為：一是產權結構單一，國有獨資全資；二是不設股東會，由政府代行所有者權益，股東大會的職能由政府和董事會共同行使；三是董事會、監事會成員由政府任命，經理層的人事安排也主要由政府完成；四是董事會、經理層、黨委會交叉任職，幾乎是“三套班子，一套人馬”。監事會則在其領導之下。然而，壟斷行業的國有獨資公司只是設立了與公司制度相適應的機構，而協調運轉、有效制衡并未實現，“形似而神不似”，實質上與公司制改革以前差別不大。

壟斷行業的國有獨資有限責任公司在解決了國有資本無限責任的同時，在公司治理層面產生了新問題：一是獨立的市場競爭主體和法人主體地位難以落實。國有獨資有限責任公司不設股東會是可行的，也符合《公司法》規定。從理論上講，只要政府能夠代表全體公民的利益，自然就可以行使股東會職能；即使政府不能完全代表全民意志，實踐中也無法再找出更合適的組織機構。但是《公司法》第六十六條又規定由國家授權投資的機構或者國家授權的部門，授權公司董事會行使股東會的部分職權。二是董事會、監事會、經理層成員產生基本由政府控制，政企不分。董事長由黨組織部門或政府的人事部門直接任免或對其任免有決定性的影響力。這種情況從原則上說并沒有違反公司制度的根本原理，但問題是政府按什么原則來選擇公司董事長，如何產生？至于本來應該由董事會聘任或解聘的總經理由政府部門任免，則明顯有悖于公司制原理。在董事會、監事會、經理層均受政府控制的情況下，他們除職業與政府公務員不同外，其任免、職級、升遷等與政府公務員沒有實質上的差異，政企不分無可避免。三是董事會、經理層乃至黨委會交叉任職，成員幾乎由同一群體構成，也不符合公司制度的基本原則。同時，監事會由黨委副書記、工會主席、財務負責人、職工代表組成，處于企業直接領導之下；再加上董事會行使股東會部分職權，由此形成了國有獨資企業公司治理結構的獨特現象，即在政府授權的條件下，“自己聘任自己，自己監督自己，自己審議自己”。四是壟斷型國企高管對調現象嚴重。電信、電力、石油、航空等壟斷行業領域，國企高管對調極為普遍而頻繁。同行高管對調相當于國外反壟斷法指向的“人事參與”或合謀現象，破壞了企業之間的競爭關系。

國有控股公司

壟斷行業的國有控股有限責任公司是在公司化改革過程中，通過國有股減持的方式，向企業內部職工、社會團體和個人出售企業股份，由單一投資主體逐漸轉變為多元投資主體。同時，國有股仍然保持相當比重，保有控制地位。壟斷行業國有控股有限責任公司主要通過兩種途徑產生：一種是股本總額和向社會公開募集的股本額達到法定資本最低限額，股權結構分散，依此設立股份有限公司；另一種則是通過引進外資或民間資本，通過合資合作的方式成立的有限責任公司。

國有控股有限責任公司的投資主體增加，股權分散，因此公司組織機構中設立了股東會或股東大會，由于非國有股東的存在，董事會、監事會、經理層成員受政府直接控制的力度相對減弱。不過，問題仍然非常嚴重。在股份有限公司中，普遍存在的一個現象是國有股一股獨大，社會公眾股比重較小且相對分散。在非國有股與國有股的博弈過程中，由于非國有股權比重較小本已處于弱勢地位，再加上股權分散，其應有的表決權也不能充分實現。因此，在股份有限公司中普遍存在著股東大會職權難以充分實現的問題，甚至股東大會形同虛設，真正的權力仍然集中在代表國有股權的政府手中。在這種情況下，公司治理結構存在著與國有獨資公司類似的情形。簡言之，國有股一股獨大帶來三個問題：一是經營者損害股東的利益，二是大股東損害小股東的利益，三是大股東代表損害大股東的利益。

壟斷經營成“主題歌”

長期以來，壟斷行業發展機制一直是壟斷經營機制，主要表現在以下幾方面。

在商業運營環境方面，存在價格扭曲的問題。長期以來，在政府壟斷經營的體制下，一方面一些行業服務被當作公益性產品對待，價格偏低；另一方面，部分行業價格偏高，原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不該進入的費用進入了成本，包括行業的高工資。按就業人員平均勞動報酬計算，2008年全國各行業平均值為28898元，電信行業為45745元，航空運輸業為76331元，石油和天然氣開采業為45712元，遠遠高于全國各行業平均水平，存在成本偏高成分。正因為成本偏高，導致價格扭曲，資源配置誤配現象嚴重。

進入壁壘依然過高，難以形成有效競爭。這方面主要表現為進不來，不對等，同質性?！斑M不來”是指進入壁壘障礙嚴重，導致在多數部門競爭主體數量有限，產業集中度偏高?！安粚Φ取笔且延衅髽I與新進入企業處于不對等競爭的狀態。支配市場的原壟斷企業較之新進入企業具有壓倒性的先入優勢，同時它還憑借自己的優勢采取一些阻礙競爭的策略性行為，使得有效競爭難以實現。“同質性”是競爭主體資本屬性的同質性較高。也就是說，引入競爭的方式基本上是對國有企業進行拆分重組，這種拆拆分分，只是作為所有者的國家所管理企業的數量發生變化，或者說，只是國有企業之間的利益調整，并沒有產生以明晰產權為基礎的市場競爭主體，最終只能是預算軟約束下國有企業之間的“兄弟之爭”。也就是說，在單一國有或國有投資占主體的結構中引入競爭，所有競爭者的利益主體只是一個，即國有資產所有者，這樣，任何一個企業在競爭中被淘汰都將是國有資產的損失?？梢哉f，由于壟斷行業已經被“巨無霸”占領，對主管部門來說，盡管表面上可能希望引入一些競爭做點綴，但民營資本進入壟斷性行業愈發艱難。

監管存在缺陷。當前壟斷行業監管機構的設置主要有三種類型：一是政企、政資、政監“全合一”型，典型的是鐵路部門（鐵道部）以及煙草行業（國家煙草專賣局）；二是政監合一型，政府行業管理機構代行監管職能，如電信（工業與信息化部）、民航（民航局）、郵政（國家郵政局）、市政公用設施部門（住房與城鄉建設部以及各地的建設部門）；三是政監相對分開型，如電力行業（電監會）。目前僅有電力行業成立了獨立的監管機構，但在兩個關鍵領域即電價和電廠的建設及擴容的職能配置上，也與國家宏觀部門存在著交叉、重疊。除了缺乏獨立監管機構外，政府監管職能或缺位或越位。監管機構缺乏有效的監督和制約，決策過程透明度低，一些監管職能沒有得到法律的明確授權。

難逃“短缺經濟”結局。計劃經濟的后果是短缺經濟。壟斷行業及其監管的后果同樣是短缺經濟。中國鐵路、供水和污水處理、燃氣供應等壟斷行業，仍然嚴重短缺。目前電荒問題備受關注，很多城市水荒及行車難、停車難、污水、垃圾收集處理難等問題也愈發嚴重。每年春運期間，火車“一票難求”成為決策者頭疼的問題。前幾年一度使人頗為樂觀的壟斷性基礎設施供給容量，許多方面不能滿足日益增長的需求，呈現新短缺現象。

改革開放以來，中國壟斷行業發展很快，但也引發了眾多社會問題。中國在社會轉型過程中也面臨著就業、收入分配、貧困、腐敗、資源環境等問題。聯合國《1996年人類發展報告》曾指出了五種有增長而無發展的情況，即無工作的增長、無聲的增長、無情的增長、無根的增長和無未來的增長。“五無”發展在中國表現尤為嚴重?！拔鍩o”發展雖然是就整體經濟而言的，但壟斷行業發展無疑加劇了這種后果。

不市場，談何深化改革

深化壟斷行業改革，要堅持市場化改革方向不動搖。黨的十六大政治報告、十六屆三中全會決定、十七大政治報告以及政府一系列文件都明確提出了“深化壟斷行業改革”的要求和部署，體現了黨和政府對深化壟斷行業改革的決心。市場化是我國經濟發展、人民福祉提高的根本出路。壟斷行業改革要按照政企分開、政資分開、政事分開的原則，建立政府部門行政管理、監管機構依法監管和行業協會自律服務的新型壟斷行業監管制度；鼓勵民營經濟進入壟斷行業，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進的新競爭格局；按照“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的原則建立現代企業制度。最終把壟斷行業改革形成供求平衡、價格合理、服務一流、競爭有序、生產高效、監管有力的市場體系。當前，隨著改革不斷進入“深水區”，無論在理論上還是在實際部門，各種畏難、動搖、懷疑、反對深化改革甚至為壟斷行業大唱贊歌的聲音都不同程度地存在著，作為改革對象的各個壟斷行業本身也無疑是改革的最大阻力。在這種情況下，決策部門需要堅定“停頓和倒退沒有出路”的信念，堅持市場化改革方向不動搖，打好壟斷行業的改革這場“持久攻堅戰”。

采取“整體漸進式”的改革模式和路徑。壟斷行業改革是一個系統工程，涉及政府、行業、企業、公眾等多個層面和主體，涉及產權、治理、運營、競爭、價格、監管等多種內容，涉及改革的模式和路徑選擇，涉及眾多外部約束和條件。而且，這些主體、內容、條件、措施之間又是彼此相互聯系、相互制約的，可謂“牽一發而動全身”，改革異常復雜。改革的復雜性要求政府系統設計改革政策，審慎選擇改革模式與路徑。在競爭模式、運營模式、產權模式、治理模式、價格模式、監管模式等眾多方面整體同步推進，單兵突進的辦法必然要“折回來”?？偟膩碇v，壟斷行業改革需要堅持整體漸進改革觀的大思路，這是我國改革開放30年總結的最基本的改革經驗和路徑。具體而言，運營模式選擇上，需要在企業業務的范圍經濟和與競爭效率之間進行權衡取舍，采取綜合運營商業務模式，也就是混業經營模式。競爭模式設計方面，需要在企業業務規模經濟與競爭效率之間進行權衡取舍，采取有效競爭的寡頭競爭模式。產權模式方面，國有相對控股公司將是今后產權改革的重要方向。因為實證分析表明，國有相對控股公司在國有制的各種形式企業中綜合效率最高。治理模式方面，需要有采用政府參與的重要利益相關者共同治理的模式。價格模式方面，價格由市場決定將是改革的大勢所趨。監管模式方面，放松監管將成為改革的必然趨勢。當然監管的放松程度要視壟斷行業的競爭程度而定。另外，監管要由經濟性監管逐步過渡到社會性監管，由專業性部門監管逐步過渡到綜合性部門監管。就具體路徑而言，應遵循先易后難的“三階段”漸進式改革路徑，首先進行運營模式和競爭模式的改革，其次進行產權模式和治理模式的改革，最后著手價格模式和監管模式的改革。

改革應由相對獨立的綜合機構統一進行。在我國過去的改革中，一直是以解決短缺為首要目的，因此改革的重點是以企業發展為主。這種改革思路對消費者和社會公眾的利益考慮不足。而且，由于很多壟斷行業往往是政企合一，改革方案大多是改革對象自己制訂的，極易出現“自己改自己”現象，即改革方案的制定者絕不會制訂出于己不利的改革方案。但改革過程還不得不考慮改革對象的可承受度。而一個有效的制度安排必須考慮所有利益相關人的利益訴求并取得平衡，否則，這種制度并不是可執行的。我國壟斷行業改革往往缺少這種利益的博弈和平衡過程。因此，在下一階段的壟斷行業改革中，從改革方案的制定、出臺和執行應該由一個相對獨立的綜合的規制機構統一進行，而且要具有足夠的權威和執行力，這一重任只有國務院及國家發展和改革委員會才可勝任。

反壟斷必須先行實現壟斷行業競爭化再造。2008年中國開始實施了《反壟斷法》。中國《反壟斷法》對國有企業給予了眾多豁免，特別是關系國計民生的重要產業領域，要求保證國有經濟控制力和主導地位。這樣一來，《反壟斷法》只能適用于競爭性產業領域，對壟斷型國企無能為力。據國家工商總局統計，1995年至2004年，全國工商局共查處壟斷案件6111件，其中行業壟斷和行政壟斷案件分別為5642件和458件。但這些案件查處都不是以《反壟斷法》為依據的，而是以《反不正當競爭法》等為依據。時至今日，《反壟斷法》針對國企壟斷行為的案例很少，就是國家發改委2011年針對中國電信和中國聯通的反穿透流量行為進行的調查，最后也是不了了之。中石油、中石化、中海油幾乎百分之百壟斷了中國石油業，長期以來石油價格漲多降少，成為國人詬病的對象。為此，一方面要對競爭性產業領域繼續加大反壟斷力度，同時通過改革改組改制，對壟斷行業進行競爭化再造，使傳統壟斷行業早日適用于《反壟斷法》的約束。

（作者系首都經濟貿易大學校長助理，教授，博士生導師）