央企“壟斷”的是與非

中央企業的壟斷是一個備受關注的話題，而其中伴隨著的幾乎是各種批評之聲。但是，正如競爭是市場經濟中的常態一樣，壟斷也同樣是市場經濟中的正常現象。二者同生共榮。因此，在談到壟斷時，我們必須要明確三個問題：壟斷的標準、壟斷的形式及合法性、對壟斷的處理。

壟斷是同競爭相對立的概念，是指在市場中妨礙或排斥了競爭。具體表現為兩個方面：一是價格歧視，即某一個企業對自己的下游客戶或上游供應商，采用不同的價格，以此來損害某些客戶或供應商的利益，導致它們之間不公平的競爭；二是市場準入限制，即新的競爭者受到一些相應的壁壘限制，無法自由地進入某些市場，或者說有強勢的市場競爭者通過非法手段將其他企業逐出市場。以此為標準，我們可以將壟斷界定為三種形式：自然壟斷、行政壟斷和競爭性壟斷。標準有了，我們再來分析與判斷中央企業的壟斷問題，可能更容易達成一些理性的共識。

競爭性壟斷：一旦認定堅決消除

所謂的競爭性壟斷是指在競爭性領域，有企業利用自己的市場支配地位，操縱價格排擠競爭對手，進而損害消費者利益。在競爭性領域必須消除壟斷，這也是反壟斷法所適用的領域。判斷標準不是市場份額的大小，而是是否以打擊競爭對手為目的操縱價格。目前，人們的爭議核心主要聚焦在中央企業中的發電類、航空類企業身上。

華能集團、大唐集團、華電集團、國電集團、中電投集團自2002年底重組后進入市場以來，市場份額在不斷增長，由2002年的34%上升到2010年的49%。在此過程中，一些外資電廠紛紛撤出中國市場，一些地方電廠被五大發電集團收購。這種市場格局的形成有五大發電集團的競爭優勢所致，但更多的是煤炭價格受市場調節不斷攀升而受政府管制的電價則上調有限，從而導致發電企業效益持續下降甚至虧損，一些企業被迫退出市場。所以，這里并不存在五大發電集團的壟斷問題。要說壟斷，不如說五大發電集團在“被壟斷”——上游受煤炭企業的壟斷，下游受電網企業的壟斷。

再看航空。國航、南航、東航占據著國內大部分的航空市場，但這只能是說它們擁有大的市場份額，而其他企業仍然可以自由進入，并且目前也不存在三大航空企業操縱市場排斥其他企業進入，因此，這里也并不存在三大航空公司的壟斷問題。同時，它們之間是競爭的，有時為爭奪市場份額還惡性競爭。至于說三大航空公司的服務質量，這是一個引起非議較多的話題。有人將服務不到位歸結為三大航空公司的市場地位，這種說法是否準確也是值得商榷的。有了其他航空公司的進入，就認為一些服務的問題即可解決，這未免有些過于簡單化。很可能新進入者的服務質量還不如現有的三大航空公司——如航班延誤，很多原因并不在于航空公司，而出現這種情況又有一定的隨機性，它并非航空公司自身能夠解決的。

自然壟斷：客觀必須、有效監管

自然壟斷主要體現為對管網設施的經營，因此經營此類業務的企業被稱為自然壟斷企業。中央企業中的國家電網公司、南方電網公司就是典型的自然壟斷企業，因為它們是電力供應市場的獨占者。但是，這兩家企業的壟斷目前又可分為兩個方面：電網設施的壟斷運營者和電力交易市場的壟斷者。

電網設施的壟斷運營者則是自然壟斷，這是必需的，因為我們不可能建兩個或更多的電網供用戶選擇，這會導致浪費。但為避免用戶僅有唯一選擇給其可能帶來的損害，我們可以做的是如何進行有效監管，即管制價格、確定服務標準。

電力市場交易的壟斷則是行政壟斷，即電網企業作為電力交易主體對發電企業、電力用戶構成的雙邊壟斷。此時，發電企業發出的電要賣給電網公司，而電力用戶則必須向電網公司購買電，發電企業與最終用戶并不發生直接的交易關系。電網公司的這種行政壟斷，源于電力體制改革的輸配分開不到位。因此，對于電網公司的考核，不應該是利潤量、業務增長量，因為這兩者都不是電網公司可以自己掌控的。考核的指標應該是單位輸電量成本是否最小化。可以預期，隨著這項改革的繼續推進，這樣的行政壟斷將會逐漸緩解直至消除，電網公司將歸位成為經營輸電業務的自然壟斷企業。此時，輸電價格要受到國家嚴格管制，而售電量則取決于整個宏觀經濟增長。

行政性壟斷：權衡利弊、穩妥取舍

行政壟斷同自然壟斷無關，它們是因制度規則上的市場準入障礙而形成的壟斷，擁有這類壟斷權的企業稱為行政壟斷企業。對于行政壟斷，應該做具體分析和判斷，有些是需要的，而有些則是要消除的。我們不妨對社會上關注較多的石油石化、鹽業、電信和軍工行業進行“解剖”。

石油石化：勘探壟斷符合慣例，零售業務可剝離監管

中石油、中石化、中海油是我國均實行勘探、煉油、零售縱向一體化經營的三大石油公司。在勘探領域，這三大石油公司擁有國家賦予的勘探開發權，居于壟斷地位，而這種壟斷則是行政壟斷。石油是不可再生資源。在石油勘探開發領域，世界上除美國外都采取國家石油公司體制，由政府直接控制。我國采取三大石油公司壟斷國內原油開采符合國際通行做法。在煉油環節，市場準入是放開的。目前，已經擁有一些其他的煉油廠商，如外資、地方等煉油廠。成品油零售環節已完全放開，除三大石油公司的加油站外，有相當數量的外資、民營的加油站，只不過是中石化、中石油的加油站占有更大的市場份額。

這里提出的問題可能是，中石油、中石化、中海油擁有勘探開發的經營權，那么不排除在煉油、零售環節具有優勢地位，它們利用在上游的控制權，對不屬于自己旗下的下游企業采取歧視措施。如在原油生產不足時，減少對其他煉油企業的原油供應，從而使這些煉油企業的生產受到影響。利用自己的成品油生產地位，對自己的零售企業、其他零售企業采取區別對待。對于出現的這些問題，可供選擇的解決方案有兩個：第一，允許其他的煉油企業、零售企業也搞縱向一體化經營；第二，進行必要的市場監管，讓中石油、中石化公平對待非自己的下游企業。顯然，第一種方案是不可行的，因為不符合效率的原則。只能采取第二種方案，即加強并完善市場監管。當然，我們不排除在煉油、零售兩個環節準入更多的非三大石油公司的企業，從而擴大它們的市場份額，但勘探開發領域的行政壟斷是不可改變的。

構造三家石油公司的競爭格局，可以在零售環節做些調整。這就是將加油站從三家石油公司中剝離出來，成立一個專門從事加油站零售業務的國資委監管企業，同時鼓勵民營、外資進入加油站零售領域。對這些企業的零售價格只做上限管制，這樣在加油站領域就可以形成各類企業在價格、服務質量方面的競爭。同時，各加油站均可以銷售來自三家石油公司的成品油，誰的價格低、質量好，加油站就會銷售誰的油品，這樣也會形成三家石油公司在成品油市場上的競爭態勢。

這里還有一個問題就是中石油、中石化壟斷著來自國外的原油進口。一些企業在強烈要求打破兩家壟斷，以獲取原油進口權。這是一個有必要探討的問題。中石油、中石化兩家壟斷有利于穩定原油進口價格、穩定原油供給。如果打破兩家壟斷，讓更多的企業擁有進口權后能夠降低原油價格且保證穩定原油供給，打破壟斷應該是一種好的選擇。但是，也不排除打破兩家壟斷后，出現原油價格在波動中上漲且帶來進口不穩定的情況，這樣的風險如何避免，可能是打破兩家壟斷需要考慮的問題。

鹽業：消除專營壟斷，強化資質監管

中鹽總公司是中央企業中的食鹽專營企業，它擁有食鹽生產與銷售方面的行政壟斷權，而專營的理由是確保對碘鹽的市場供應，解決食鹽的安全問題。但從真正的市場格局來看，也沒有真正做到專營，因為仍存在著一定數量的非中鹽總公司的鹽業生產者。因此，在鹽業市場上，問題就成為對非專營者進行打擊的問題，而這種打擊可能不是它的產品不合格，而是它沒有專營資格。這樣，我們就提出另外一個思路，取消專營，實行市場監管。這也是目前的一種觀點，即放開食鹽生產的市場準入，而對生產者的資質進行嚴格的管理。資質不具備者，禁止進入；已經進入者，若發現產品達不到標準時，勒令停產或取消資質。

因此，中鹽總公司的行政壟斷權應該是一個值得探討的問題，至少它有可消除壟斷的另一種選擇，這就是鹽業生產的資質管理及產品質量的監管。

電信：“基礎”無需放開，“增值”需反壟斷

中國電信、中國移動、中國聯通作為基礎電信運營商，是行政壟斷企業，因為政府只給這三家企業發放電信經營牌照。但實際上，這種牌照發放并非就是其他擬進入者的真正準入障礙。在這三大運營商已經占據市場的情況下，即使給民營企業發放牌照，它也很難再進入基礎電信市場，因為從事基礎電信業務需要大規模的網絡基礎設施建設投資，作為民營企業很難有如此雄厚的財力承擔起這樣的任務。即使有這樣的能力，已有的三大運營商已經滿足市場需求，再新建一個網絡只是增加一個新的競爭者，在需求市場未相應增加的情況下，只能是已有競爭者、新競爭者間的市場再分配，其結果是已有競爭者的市場被擠占，新進入者又達不到期望的市場目標，從而造成資源的浪費。所以，批評基礎電信業務方面的壟斷是沒有意義的，因為無論是壟斷還是放開，都不會有民營企業的進入。而行政壟斷更多的是對國有企業的限制，減少國有企業在基礎電信業務的數量，防止更多的網絡投資造成的浪費。

至于說，在基礎電信業務外的電信增值業務，已經完全放開。在這個市場中既有電信企業自己的企業，也有民營企業和其他國有企業。這里確實涉及壟斷的問題，即運營商之間的互聯互通、電信增值業務的公平接入。運營商的網絡必須是互聯互通的，任何一方都不能在此人為設置障礙。同時，電信運營商必須對其他網絡接入者實現公平接入，不能進行接入歧視和價格歧視，但與此同時，各接入者也必須遵守網絡接入的相應規則，以此保證網絡運營的正常進行。

軍工：“安全”壟斷必須，民品壟斷烏有。

對軍工企業，要視情況進行分析判斷。說它們是軍工企業，指的是它們承擔著軍品生產任務，但同時它們也在從事民品生產，而且有些企業的民品生產已經遠超過軍品生產。在軍工生產領域，10家軍工企業是一種行政壟斷，這種壟斷是必要的，因為軍工生產不僅涉及國防安全，而且還關系到社會的安全，不可能是放開的。而這種壟斷主要體現為資質及合同訂貨方面。而在實際的生產過程中，民營企業已經在廣泛參與，同軍工企業協作完成一些軍品的生產任務。

在民品市場，不存在軍工企業壟斷的問題，因為在軍品生產任務不足的情況下，這些軍工企業為了發展，才進入其他市場。此時，可能不是打破軍工企業壟斷的問題，而是軍工企業打破其他企業對這些民品市場的壟斷問題。

壟斷是與非：具體問題具體分析

通過對中央企業壟斷是與非問題的分析，我們可以得出兩方面的結論。

首先，說中央企業壟斷，必須要具體化，是哪個中央企業在壟斷，否則，無助于問題的解決。即使我們判定某個中央企業在壟斷且損害了市場競爭，但這種壟斷的受害者也并非只是非國有企業，一些國有企業也同樣飽受壟斷之苦。如電網公司在電力交易市場上對發電企業及最終用戶的雙邊壟斷，受到影響的不僅是最終用戶及非中央發電企業，中央發電企業同樣對電網公司的雙邊壟斷有看法，強調應推進輸配分開改革。再如兩家石油公司壟斷石油進口權，也在同樣受到某些中央企業的質疑。

其次，即使確實有中央企業存在壟斷問題，也必須搞清楚是什么樣的壟斷。對于自然壟斷及允許的行政壟斷是如何進行監管的問題，而對于不合理的行政壟斷則是如何消除的問題，但這需要做利弊權衡后才可付諸實施。對于競爭性壟斷，才是一旦確定即采取反壟斷措施的問題。

（作者系國資委研究中心競爭力研究部部長）