央企“壟斷”的是與非

中央企業(yè)的壟斷是一個(gè)備受關(guān)注的話題，而其中伴隨著的幾乎是各種批評之聲。但是，正如競爭是市場經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)一樣，壟斷也同樣是市場經(jīng)濟(jì)中的正常現(xiàn)象。二者同生共榮。因此，在談到壟斷時(shí)，我們必須要明確三個(gè)問題：壟斷的標(biāo)準(zhǔn)、壟斷的形式及合法性、對壟斷的處理。

壟斷是同競爭相對立的概念，是指在市場中妨礙或排斥了競爭。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是價(jià)格歧視，即某一個(gè)企業(yè)對自己的下游客戶或上游供應(yīng)商，采用不同的價(jià)格，以此來損害某些客戶或供應(yīng)商的利益，導(dǎo)致它們之間不公平的競爭；二是市場準(zhǔn)入限制，即新的競爭者受到一些相應(yīng)的壁壘限制，無法自由地進(jìn)入某些市場，或者說有強(qiáng)勢的市場競爭者通過非法手段將其他企業(yè)逐出市場。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將壟斷界定為三種形式：自然壟斷、行政壟斷和競爭性壟斷。標(biāo)準(zhǔn)有了，我們再來分析與判斷中央企業(yè)的壟斷問題，可能更容易達(dá)成一些理性的共識(shí)。

競爭性壟斷：一旦認(rèn)定堅(jiān)決消除

所謂的競爭性壟斷是指在競爭性領(lǐng)域，有企業(yè)利用自己的市場支配地位，操縱價(jià)格排擠競爭對手，進(jìn)而損害消費(fèi)者利益。在競爭性領(lǐng)域必須消除壟斷，這也是反壟斷法所適用的領(lǐng)域。判斷標(biāo)準(zhǔn)不是市場份額的大小，而是是否以打擊競爭對手為目的操縱價(jià)格。目前，人們的爭議核心主要聚焦在中央企業(yè)中的發(fā)電類、航空類企業(yè)身上。

華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、國電集團(tuán)、中電投集團(tuán)自2002年底重組后進(jìn)入市場以來，市場份額在不斷增長，由2002年的34%上升到2010年的49%。在此過程中，一些外資電廠紛紛撤出中國市場，一些地方電廠被五大發(fā)電集團(tuán)收購。這種市場格局的形成有五大發(fā)電集團(tuán)的競爭優(yōu)勢所致，但更多的是煤炭價(jià)格受市場調(diào)節(jié)不斷攀升而受政府管制的電價(jià)則上調(diào)有限，從而導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)效益持續(xù)下降甚至虧損，一些企業(yè)被迫退出市場。所以，這里并不存在五大發(fā)電集團(tuán)的壟斷問題。要說壟斷，不如說五大發(fā)電集團(tuán)在“被壟斷”——上游受煤炭企業(yè)的壟斷，下游受電網(wǎng)企業(yè)的壟斷。

再看航空。國航、南航、東航占據(jù)著國內(nèi)大部分的航空市場，但這只能是說它們擁有大的市場份額，而其他企業(yè)仍然可以自由進(jìn)入，并且目前也不存在三大航空企業(yè)操縱市場排斥其他企業(yè)進(jìn)入，因此，這里也并不存在三大航空公司的壟斷問題。同時(shí)，它們之間是競爭的，有時(shí)為爭奪市場份額還惡性競爭。至于說三大航空公司的服務(wù)質(zhì)量，這是一個(gè)引起非議較多的話題。有人將服務(wù)不到位歸結(jié)為三大航空公司的市場地位，這種說法是否準(zhǔn)確也是值得商榷的。有了其他航空公司的進(jìn)入，就認(rèn)為一些服務(wù)的問題即可解決，這未免有些過于簡單化。很可能新進(jìn)入者的服務(wù)質(zhì)量還不如現(xiàn)有的三大航空公司——如航班延誤，很多原因并不在于航空公司，而出現(xiàn)這種情況又有一定的隨機(jī)性，它并非航空公司自身能夠解決的。

自然壟斷：客觀必須、有效監(jiān)管

自然壟斷主要體現(xiàn)為對管網(wǎng)設(shè)施的經(jīng)營，因此經(jīng)營此類業(yè)務(wù)的企業(yè)被稱為自然壟斷企業(yè)。中央企業(yè)中的國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司就是典型的自然壟斷企業(yè)，因?yàn)樗鼈兪请娏?yīng)市場的獨(dú)占者。但是，這兩家企業(yè)的壟斷目前又可分為兩個(gè)方面：電網(wǎng)設(shè)施的壟斷運(yùn)營者和電力交易市場的壟斷者。

電網(wǎng)設(shè)施的壟斷運(yùn)營者則是自然壟斷，這是必需的，因?yàn)槲覀儾豢赡芙▋蓚€(gè)或更多的電網(wǎng)供用戶選擇，這會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)。但為避免用戶僅有唯一選擇給其可能帶來的損害，我們可以做的是如何進(jìn)行有效監(jiān)管，即管制價(jià)格、確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

電力市場交易的壟斷則是行政壟斷，即電網(wǎng)企業(yè)作為電力交易主體對發(fā)電企業(yè)、電力用戶構(gòu)成的雙邊壟斷。此時(shí)，發(fā)電企業(yè)發(fā)出的電要賣給電網(wǎng)公司，而電力用戶則必須向電網(wǎng)公司購買電，發(fā)電企業(yè)與最終用戶并不發(fā)生直接的交易關(guān)系。電網(wǎng)公司的這種行政壟斷，源于電力體制改革的輸配分開不到位。因此，對于電網(wǎng)公司的考核，不應(yīng)該是利潤量、業(yè)務(wù)增長量，因?yàn)檫@兩者都不是電網(wǎng)公司可以自己掌控的。考核的指標(biāo)應(yīng)該是單位輸電量成本是否最小化。可以預(yù)期，隨著這項(xiàng)改革的繼續(xù)推進(jìn)，這樣的行政壟斷將會(huì)逐漸緩解直至消除，電網(wǎng)公司將歸位成為經(jīng)營輸電業(yè)務(wù)的自然壟斷企業(yè)。此時(shí)，輸電價(jià)格要受到國家嚴(yán)格管制，而售電量則取決于整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)增長。

行政性壟斷：權(quán)衡利弊、穩(wěn)妥取舍

行政壟斷同自然壟斷無關(guān)，它們是因制度規(guī)則上的市場準(zhǔn)入障礙而形成的壟斷，擁有這類壟斷權(quán)的企業(yè)稱為行政壟斷企業(yè)。對于行政壟斷，應(yīng)該做具體分析和判斷，有些是需要的，而有些則是要消除的。我們不妨對社會(huì)上關(guān)注較多的石油石化、鹽業(yè)、電信和軍工行業(yè)進(jìn)行“解剖”。

石油石化：勘探壟斷符合慣例，零售業(yè)務(wù)可剝離監(jiān)管

中石油、中石化、中海油是我國均實(shí)行勘探、煉油、零售縱向一體化經(jīng)營的三大石油公司。在勘探領(lǐng)域，這三大石油公司擁有國家賦予的勘探開發(fā)權(quán)，居于壟斷地位，而這種壟斷則是行政壟斷。石油是不可再生資源。在石油勘探開發(fā)領(lǐng)域，世界上除美國外都采取國家石油公司體制，由政府直接控制。我國采取三大石油公司壟斷國內(nèi)原油開采符合國際通行做法。在煉油環(huán)節(jié)，市場準(zhǔn)入是放開的。目前，已經(jīng)擁有一些其他的煉油廠商，如外資、地方等煉油廠。成品油零售環(huán)節(jié)已完全放開，除三大石油公司的加油站外，有相當(dāng)數(shù)量的外資、民營的加油站，只不過是中石化、中石油的加油站占有更大的市場份額。

這里提出的問題可能是，中石油、中石化、中海油擁有勘探開發(fā)的經(jīng)營權(quán)，那么不排除在煉油、零售環(huán)節(jié)具有優(yōu)勢地位，它們利用在上游的控制權(quán)，對不屬于自己旗下的下游企業(yè)采取歧視措施。如在原油生產(chǎn)不足時(shí)，減少對其他煉油企業(yè)的原油供應(yīng)，從而使這些煉油企業(yè)的生產(chǎn)受到影響。利用自己的成品油生產(chǎn)地位，對自己的零售企業(yè)、其他零售企業(yè)采取區(qū)別對待。對于出現(xiàn)的這些問題，可供選擇的解決方案有兩個(gè)：第一，允許其他的煉油企業(yè)、零售企業(yè)也搞縱向一體化經(jīng)營；第二，進(jìn)行必要的市場監(jiān)管，讓中石油、中石化公平對待非自己的下游企業(yè)。顯然，第一種方案是不可行的，因?yàn)椴环闲实脑瓌t。只能采取第二種方案，即加強(qiáng)并完善市場監(jiān)管。當(dāng)然，我們不排除在煉油、零售兩個(gè)環(huán)節(jié)準(zhǔn)入更多的非三大石油公司的企業(yè)，從而擴(kuò)大它們的市場份額，但勘探開發(fā)領(lǐng)域的行政壟斷是不可改變的。

構(gòu)造三家石油公司的競爭格局，可以在零售環(huán)節(jié)做些調(diào)整。這就是將加油站從三家石油公司中剝離出來，成立一個(gè)專門從事加油站零售業(yè)務(wù)的國資委監(jiān)管企業(yè)，同時(shí)鼓勵(lì)民營、外資進(jìn)入加油站零售領(lǐng)域。對這些企業(yè)的零售價(jià)格只做上限管制，這樣在加油站領(lǐng)域就可以形成各類企業(yè)在價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量方面的競爭。同時(shí)，各加油站均可以銷售來自三家石油公司的成品油，誰的價(jià)格低、質(zhì)量好，加油站就會(huì)銷售誰的油品，這樣也會(huì)形成三家石油公司在成品油市場上的競爭態(tài)勢。

這里還有一個(gè)問題就是中石油、中石化壟斷著來自國外的原油進(jìn)口。一些企業(yè)在強(qiáng)烈要求打破兩家壟斷，以獲取原油進(jìn)口權(quán)。這是一個(gè)有必要探討的問題。中石油、中石化兩家壟斷有利于穩(wěn)定原油進(jìn)口價(jià)格、穩(wěn)定原油供給。如果打破兩家壟斷，讓更多的企業(yè)擁有進(jìn)口權(quán)后能夠降低原油價(jià)格且保證穩(wěn)定原油供給，打破壟斷應(yīng)該是一種好的選擇。但是，也不排除打破兩家壟斷后，出現(xiàn)原油價(jià)格在波動(dòng)中上漲且?guī)磉M(jìn)口不穩(wěn)定的情況，這樣的風(fēng)險(xiǎn)如何避免，可能是打破兩家壟斷需要考慮的問題。

鹽業(yè)：消除專營壟斷，強(qiáng)化資質(zhì)監(jiān)管

中鹽總公司是中央企業(yè)中的食鹽專營企業(yè)，它擁有食鹽生產(chǎn)與銷售方面的行政壟斷權(quán)，而專營的理由是確保對碘鹽的市場供應(yīng)，解決食鹽的安全問題。但從真正的市場格局來看，也沒有真正做到專營，因?yàn)槿源嬖谥欢〝?shù)量的非中鹽總公司的鹽業(yè)生產(chǎn)者。因此，在鹽業(yè)市場上，問題就成為對非專營者進(jìn)行打擊的問題，而這種打擊可能不是它的產(chǎn)品不合格，而是它沒有專營資格。這樣，我們就提出另外一個(gè)思路，取消專營，實(shí)行市場監(jiān)管。這也是目前的一種觀點(diǎn)，即放開食鹽生產(chǎn)的市場準(zhǔn)入，而對生產(chǎn)者的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的管理。資質(zhì)不具備者，禁止進(jìn)入；已經(jīng)進(jìn)入者，若發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，勒令停產(chǎn)或取消資質(zhì)。

因此，中鹽總公司的行政壟斷權(quán)應(yīng)該是一個(gè)值得探討的問題，至少它有可消除壟斷的另一種選擇，這就是鹽業(yè)生產(chǎn)的資質(zhì)管理及產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。

電信：“基礎(chǔ)”無需放開，“增值”需反壟斷

中國電信、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通作為基礎(chǔ)電信運(yùn)營商，是行政壟斷企業(yè)，因?yàn)檎唤o這三家企業(yè)發(fā)放電信經(jīng)營牌照。但實(shí)際上，這種牌照發(fā)放并非就是其他擬進(jìn)入者的真正準(zhǔn)入障礙。在這三大運(yùn)營商已經(jīng)占據(jù)市場的情況下，即使給民營企業(yè)發(fā)放牌照，它也很難再進(jìn)入基礎(chǔ)電信市場，因?yàn)閺氖禄A(chǔ)電信業(yè)務(wù)需要大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，作為民營企業(yè)很難有如此雄厚的財(cái)力承擔(dān)起這樣的任務(wù)。即使有這樣的能力，已有的三大運(yùn)營商已經(jīng)滿足市場需求，再新建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)只是增加一個(gè)新的競爭者，在需求市場未相應(yīng)增加的情況下，只能是已有競爭者、新競爭者間的市場再分配，其結(jié)果是已有競爭者的市場被擠占，新進(jìn)入者又達(dá)不到期望的市場目標(biāo)，從而造成資源的浪費(fèi)。所以，批評基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)方面的壟斷是沒有意義的，因?yàn)闊o論是壟斷還是放開，都不會(huì)有民營企業(yè)的進(jìn)入。而行政壟斷更多的是對國有企業(yè)的限制，減少國有企業(yè)在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的數(shù)量，防止更多的網(wǎng)絡(luò)投資造成的浪費(fèi)。

至于說，在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)外的電信增值業(yè)務(wù)，已經(jīng)完全放開。在這個(gè)市場中既有電信企業(yè)自己的企業(yè)，也有民營企業(yè)和其他國有企業(yè)。這里確實(shí)涉及壟斷的問題，即運(yùn)營商之間的互聯(lián)互通、電信增值業(yè)務(wù)的公平接入。運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)必須是互聯(lián)互通的，任何一方都不能在此人為設(shè)置障礙。同時(shí)，電信運(yùn)營商必須對其他網(wǎng)絡(luò)接入者實(shí)現(xiàn)公平接入，不能進(jìn)行接入歧視和價(jià)格歧視，但與此同時(shí)，各接入者也必須遵守網(wǎng)絡(luò)接入的相應(yīng)規(guī)則，以此保證網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的正常進(jìn)行。

軍工：“安全”壟斷必須，民品壟斷烏有。

對軍工企業(yè)，要視情況進(jìn)行分析判斷。說它們是軍工企業(yè)，指的是它們承擔(dān)著軍品生產(chǎn)任務(wù)，但同時(shí)它們也在從事民品生產(chǎn)，而且有些企業(yè)的民品生產(chǎn)已經(jīng)遠(yuǎn)超過軍品生產(chǎn)。在軍工生產(chǎn)領(lǐng)域，10家軍工企業(yè)是一種行政壟斷，這種壟斷是必要的，因?yàn)檐姽どa(chǎn)不僅涉及國防安全，而且還關(guān)系到社會(huì)的安全，不可能是放開的。而這種壟斷主要體現(xiàn)為資質(zhì)及合同訂貨方面。而在實(shí)際的生產(chǎn)過程中，民營企業(yè)已經(jīng)在廣泛參與，同軍工企業(yè)協(xié)作完成一些軍品的生產(chǎn)任務(wù)。

在民品市場，不存在軍工企業(yè)壟斷的問題，因?yàn)樵谲娖飞a(chǎn)任務(wù)不足的情況下，這些軍工企業(yè)為了發(fā)展，才進(jìn)入其他市場。此時(shí)，可能不是打破軍工企業(yè)壟斷的問題，而是軍工企業(yè)打破其他企業(yè)對這些民品市場的壟斷問題。

壟斷是與非：具體問題具體分析

通過對中央企業(yè)壟斷是與非問題的分析，我們可以得出兩方面的結(jié)論。

首先，說中央企業(yè)壟斷，必須要具體化，是哪個(gè)中央企業(yè)在壟斷，否則，無助于問題的解決。即使我們判定某個(gè)中央企業(yè)在壟斷且損害了市場競爭，但這種壟斷的受害者也并非只是非國有企業(yè)，一些國有企業(yè)也同樣飽受壟斷之苦。如電網(wǎng)公司在電力交易市場上對發(fā)電企業(yè)及最終用戶的雙邊壟斷，受到影響的不僅是最終用戶及非中央發(fā)電企業(yè)，中央發(fā)電企業(yè)同樣對電網(wǎng)公司的雙邊壟斷有看法，強(qiáng)調(diào)應(yīng)推進(jìn)輸配分開改革。再如兩家石油公司壟斷石油進(jìn)口權(quán)，也在同樣受到某些中央企業(yè)的質(zhì)疑。

其次，即使確實(shí)有中央企業(yè)存在壟斷問題，也必須搞清楚是什么樣的壟斷。對于自然壟斷及允許的行政壟斷是如何進(jìn)行監(jiān)管的問題，而對于不合理的行政壟斷則是如何消除的問題，但這需要做利弊權(quán)衡后才可付諸實(shí)施。對于競爭性壟斷，才是一旦確定即采取反壟斷措施的問題。

（作者系國資委研究中心競爭力研究部部長）