把脈外派監事會“不適應癥”

《國有企業監事會暫行條例》2000年頒布以來，無論從外派監事會體制和機制，還是從國企法人治理制度建設來考察，外派監事會都存在著亟需解決的影響監督效能的“不適應”癥狀。

外源性行政化監督尷尬

外派監事會無論從起源、發展還是其創建的目的和社會基礎看，都具有典型的政府主導型監督制度的特點。外派監事會是由國務院稽察特派員制度發展而來，建立目的是“為了健全國企監督機制，加強對國企的監督”，“由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督”，是對國企進行國家性質監督的一種制度安排。外派監事會可以通過“聽”、“看”、“核查”、“詢問”、“列席會議”等工作方式深入企業開展工作，外派監事會的成員是最了解企業真實狀況的國家職員?！氨O事會成員由國有資產監督管理機構委派”，為監事會代表國家機關實施監督提供了權威性。

然而，外派監事會畢竟是一種國家行政權力委派產生的監督機構，在國企公司制改造、現代企業制度不斷完善的情況下，這種外源性的行政化監督和分權制衡原則下的公司規范治理產生了多重的沖突和矛盾，主要表現為四個方面。一是公司治理分權制衡和外部行政監督的沖突。國企進行公司制股份制改革后，資產鏈延伸形成母子公司結構，而多元股權基礎上必須建立內生性的決策、執行和監督分設的制衡機制，外派監事會監督延伸到集團下屬企業的合法性產生了異議。二是股權多元化程度較高的國資控股公司，派出監事會的法律依據從“派會”轉向“派出股東代表經法定程序進入監事會”，派出監事會原有的管理模式和工作方法也難以適應新的挑戰；三是一大批國有公司制企業上市，如何保證全體股東平等行使監督權力和有效維護資產安全，外派監事會和內設監事會往往形成“一司兩會”的沖突。四是2005年以來央企董事會試點的實踐，明確了國資委代表國務院向國有獨資公司派出監事會，以外部董事占大多數的規范董事會是公司決策中心，董事會應與監事會建立聯系工作機制。這對外派監事會職責中最薄弱的環節——對董事和高管的履職監督和評價提出了嚴峻挑戰。

可以說，政府主導型的外部監督模式難以適應國企治理制度健全發展的規范性。

制度原因導致有效監督難

外派監事會的監督原則和責任制度難以適應維護股東利益的監督有效性。

外派監事會遵循的監督原則是“六要六不要”。“六要”的具體內容是：一要認真學習鄧小平理論，以“三個代表”的重要思想為指導，貫徹黨的基本路線，與黨中央保持一致；二要堅持原則，清正廉潔，嚴于律己，公道正派，光明磊落；三要依法辦事，敢于講真話，不怕得罪人，勇于同違反國家法律、法規、政策、財經紀律和弄虛作假的行為作斗爭，自覺維護國家利益；四要努力學習，不斷提高政治素養、政策水平、業務能力；五要正確行使監督權力，實事求是，全面準確地評價和反映企業的經營、財務狀況和領導人員工作業績；六要嚴格履行公務員義務，恪盡職守，埋頭苦干，深入群眾，注意聽取各方面意見，提高工作質量和工作效率?！傲灰钡木唧w內容是：不得泄露檢查結果和企業商業秘密；不得參與和干預企業的經營決策和經營管理活動；不得直接向所監督企業發表結論性意見；不得接受企業的饋贈、報酬、福利待遇和在企業報銷費用；不得去吃請受禮、借機游山玩水和參加有可能影響公正履行公務的活動；不得在企業兼職、購買股票和為自己、親友及他人謀取私利。由“六要六不要”的內容可見，外派監事會的監督工作以政治原則和作風規范為行為導向的準則，難以適應公司治理應對股東利益進行平等有效保護的直接目標和宗旨。

同時，絕大部分的外派監事會成員是國家公務員的身份，以其政治責任感和工作自覺性對委派的機構承擔行政責任。由國資管理機構和外派監事會通過簽訂目標管理責任書，年終根據目標完成情況進行考核。這樣的行政化責任管理體系難免出現問題：被監督企業差異性大，監督工作目標呈現多樣性，目標設定過程中難以避免隨意性，業績評價標準過于籠統和不明確，影響監事的履職積極性；對外派監事會的考核不同于董事會和經理層的考核，又不能等同于普通國家公務員的考核，責權利原則難以貫徹；監事會可能會因為激勵約束機制欠缺、信息不對稱和監督責任不到位等原因導致履職風險。中央企業屢屢出現高管落馬和重大資產損失事件，外派監事會卻鮮有發揮監督防范功能的，這就是最主要的制度原因。

團隊監督模式難保時效性

外派監事會“一對多”的團隊監督模式也難以適應當期監督的時效性。

2006年國資委制定《關于加強和改進國有企業監事會工作的若干意見》，標志著外派監事會轉變工作方式，開始轉向當期監督以增強監督有效性。然而，由于外派監事會基本上都采用團隊工作模式，即通常一個辦事處（監事會作業單元）3-7人，監督3-5家大型國企；每一位監事會主席要擔任3-4家監事會的領導，為監事會主席配置的專職監事也要面對多家監督單位，這種“一對多”的團隊工作模式，時間和精力的投入明顯不足，而增加人員數量受到監督成本的制約。所監督企業的資產總量和經營規模較大，而監事會成員數量卻相對較少，監事會日常監督檢查時間和精力嚴重不足，不可避免導致監督主體履職風險積聚：一是監督檢查的工作質量下降，難以保證當期監督；二是監事會在獲取信息和分析問題方面依然處于弱勢，加上“查、看、聽、問”的監督手段比較落后，無法充分利用現代信息技術手段，建立起科學、規范、適用于監督檢查業務的企業數據監控和預警系統，只能回歸以財務檢查為主的事后監督；三是外派監事會在公司內部監督體系中的主導地位無法明文規定，缺乏科學的平臺體系把各種專業監督之間的成果進行共享，缺乏監督技術的電子化、網絡化、科技化支撐，難以提高監督檢查的及時性、靈敏性和時效性?，F在大部分外派監事會主要還是依靠監事會主席個人經驗與領導技能進行監督。

隊伍、管理難適應市場化要求

外派監事會的隊伍建設和管理制度難以適應市場化發展的方向性。

公司治理規范建設要求專司股東監督權的監事會制度要適應市場化發展的趨勢，要通過市場渠道面向社會選聘專職監事，逐步建立市場化選人用人機制，優化配置社會高素質人才資源；要通過市場方式采用社會化的檢查途徑，逐步利用會計、法律等中介機構和先進的信息化輔助查賬系統，增強監督能力；通過借鑒和采用市場標準，逐步形成科學的考核激勵機制，建立完善專職監事的業績評價體系；通過引進市場規則，推進責權利相結合的機制建設，創新發展監事會隊伍的管理模式。

然而，外派監事會目前的任職條件、職責、權利和義務、評價、激勵和報酬等方面，是政府主導體制下的國家機關封閉式管理模式。不少國資管理機構在人事安排上選派年屆退休的人士擔任監事會主席，大多缺乏適用于對監事會人員的約束和激勵機制。監事會的激勵約束機制不健全，就無法充分激發監事的工作潛力。外派監事多數是國家公務員，主要是靠“烏紗帽”制度和憑借履職人員的政治覺悟和工作自覺性，缺乏科學的績效評價和激勵機制。因此，如何根據外派監事會工作特點和公司治理機制市場化的趨勢，完善監事會人員的激勵機制是亟待解決的重要問題。

（作者系上海國有資本運營研究院研究員）