中小學教師退出機制存在的問題及原因探析

一、中小學教師退出機制現狀

在聘用體制環境下，中小學教師的聘用和退出應該是常態工作，教師的退出機制開始形成。但是由于教師聘任制并未得到真正有效的實施，目前并未形成完善的教師退出機制，教育法律法規對教師退出方式、實施條件和法律后果只有一些零散的規定。教師退出的方式主要有退職、解聘、辭職和轉崗。

1.教師退職

退職也叫內退，是退休的輔助形式，教師因年老或疾病喪失工作能力，不能繼續供職，但尚未達到退休的年齡工作年限，按規定退出現崗，給予一定的生活費。根據1978年5月24日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議原則批準《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人退休、退職適用此辦法。教師退職的條件是：由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的工人，應該退職。

教師申請退職，必須以自愿提出為前提，必須經過任免機關的批準。教師個人提出申請未經批準的，不能擅自離開工作崗位。根據《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》第五條：退職后，按月發給相當于本人標準工資百分之四十的生活費，低于二十元的，按二十元發給。第八條：退休、退職工人本人，可以繼續享受公費醫療待遇。第九條：工人的退休費、退職生活費：企業單位，由企業行政支付；黨政機關、群眾團體和事業單位，由退休、退職工人居住地方的縣級民政部門另列預算支付。

2.教師解聘

教師解聘是指學校依照法律、法規規定，通過一定的法律程序，在法定的管理權限內作出的，解除其與教師的任用關系的行政行為，是一種單方面的法律行為。1993年頒布實施的《教師法》第37條規定：教師有下列情形之一的，由所在學校、其他教育機構或者教育行政部門給予行政處分或者解聘。（一）故意不完成教育教學任務給教育教學工作造成損失的；（二）體罰學生，經教育不改的；（三）品行不良、侮辱學生，影響惡劣的。各地制定的《教師法》實施辦法，對解聘教師的情形進行了進一步的拓展，除了《教師法》規定的三種情況外，還包括以下情形：在國家教育考試中，玩忽職守，徇私舞弊的；向學生或者家長索取財物，經教育不改的；曠工或者無正當理由逾假不歸，連續超過10（15）天或者一學年內累計超過20（30）天的；年度考核中，連續2年被確定為不合格的；其他嚴重不稱職的。目前我國的教育法律中并沒有規定解聘教師的具體程序，參照《中華人民共和國勞動合同法》相關規定，學校在解聘教師前，應當提前三十日以書面形式通知教師，同時明確陳述教師解聘理由，以便教師準備辯解，還應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。但是教育法律法規并未對聽證制度，及教師退出后的補償制度進行相應的規定。

3.教師辭聘

教師辭聘，是指教師根據本人意愿，依照法律、法規規定，申請終止與其任職學校的任用關系的行為。《教師法》第十七條規定學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。教師作為合同另一方有權提出辭職。根據《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》規定，有下列情形之一的，受聘人員可以隨時單方面解除聘用合同：（一）在試用期內的；（二）考入普通高等院校的；（三）被錄用或者選調到國家機關工作的；4.依法服兵役的。

除上述情形外，受聘人員提出解除聘用合同未能與聘用單位協商一致的，受聘人員應當堅持正常工作，繼續履行聘用合同；6個月后再次提出解除聘用合同仍未能與聘用單位協商一致的，即可單方面解除聘用合同。對于教師解聘的實施程序，教育法律法規并未做出相關詳細規定。參照《勞動合同法》第三十七條規定：勞動者提前三十日以書面形式通知用人單位，可以解除勞動合同。勞動者在試用期內提前三日通知用人單位，可以解除勞動合同。

4.教師轉崗

教師轉崗是指因考核不合格，經過培訓后仍不能勝任教育教學工作，但根據本人的具體情況和專長，能勝任教輔工作或學校工勤崗位工作的，由學校安排轉崗，退出專任教師崗位。雖然教師轉崗在實踐中是教師退出的主要形式之一，但是教育法律、法規對于教師轉崗的條件、具體實施程序及其法律后果并沒有明確的規定。

二、中小學教師退出機制存在問題及原因

1.中小學教師退出機制存在的問題

（1）教師退出機制的管理主體多元化，權力分散

根據《教師法》第十七條規定：學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。但是由于義務教育的純公共性，公立中小學作為國家行政主體為實現國家教育權和公民受教育權的特定目的而設立的服務性機構，政府有權在教學和人事方面進行指導和管理，而相關具體聘任實施辦法遲遲沒有出臺，使得教育行政機關、學校人事權限、責任不清，使得聘任主體、聘任期限、聘任合同糾紛等問題都不明確。

同時教育行政部門把持著教師職務聘任和教師編制分配的大權，而且在教師聘任實施過程中大多數教師聘任也是由教育行政部門組織考核，聘任，雖然由學校與教師簽訂聘任合同，但是實際上學校并沒有相應的人事權力。這就使得學校管理者在實施教師退出過程中出現兩種情況，一種認為自己無權解聘教師，但是苦于學校無法安排不稱職教師轉崗，因此只能坐以待斃，另一種通過自己制定規則，突破了法律的限制，損害教師的合法權益，成為學校領導權力濫用的工具。在對相關主管部門領導和學校領導訪談中了解到，主管部門領導認為根據《教師法》規定，應由學校對教師實施退出，而學校領導認為，自己并不具有相應的人事權力，對于不能勝任又無法提前退休的教師，解聘缺乏依據，學校又沒有辦法安排相應的崗位讓其退出，所以一般都會選擇不作為。

（2）教師退出對象模糊

《國家教育委員會關于＜中華人民共和國教師法＞若干問題的實施意見》，中小學教師考核的辦法，由省級教育行政部門根據國家有關規定制訂，考核結果分為優秀、稱職、不稱職等若干等級，作為受聘任教、工資確定、實施獎懲的重要依據。教師考核結果要記入業務檔案。考核優秀者，可優先晉升工資、晉升教師職務；考核稱職者，可定期晉升工資、續聘、晉升教師職務；考核不稱職的可根據情況不晉升工資或者低聘、解聘教師職務。由此可見，退出的教師應該是不稱職的教師，但是在教師考核的過程中，由于缺乏教師專業標準的指導，難以制定教師評價的科學標準，對不稱職教師進行科學鑒定。

在調查中我們發現，被調查學校教師中，關于教師所在的學校是否存在不能勝任教學的教師時，69.1%的教師認為存在，24.7%的教師認為不存在，6.2%的教師表示不太清楚；當被問及學校考核中是否有教師被確定為不合格/不稱職時，82.1%的教師表示沒有，17.8%的教師表示有。通過對學校領導訪談了解到，學校目前確實存在不勝任教師，但是基于教師年齡、教師退出后的安排、學校難以補充新教師、學校管理實施等多種因素的考慮，即使教師不勝任，學校領導為了不得罪教師也不會把教師確定為不稱職，更沒有教師連續兩年被確定為不稱職。由于教師評價沒有得到嚴格的實施，這就使得法定的教師退出對象在現實中不存在。但是在教師管理的實踐中確實存在教師退出的情況，退出教師主要是民轉公教師、代課教師或超編，也有的地區為了補充新教師根據年齡層次對年齡較大的教師進行考核，對不合格的老教師進行轉崗，雖然學校通過教師轉崗編制、待遇不變的條件穩定了退出教師的情緒，并未引發混亂。但是這種以身份、年齡為依據，實施轉崗，缺乏科學依據，一旦引發教師的身份認同，會使在崗教師人人自危。

（3）教師退出程序缺乏

在國外學者研究中，對不勝任教師的處理主要分為三個階段：即：鑒別階段、補救階段和評議階段，前兩個階段在學校完成，第三個階段則由學校和教育局、學區教育委員會等教育行政機關共同完成。這樣既能及時地發現不合格教師對其進行及時的補救，也能敦促學校在教師退出過程中拿出有力證據證明教師不稱職，避免權力的濫用，同時教師也可以依照程序享有聽證、辯護的權利，依法維護自身的合法權益。在對教師進行問卷調查的過程中，當被問及是否有必要建立教師退出機制時，21.7%的教師認為有必要，45.7%的教師認為不必要，32.6%的教師對教師退出不了解，認為說不清楚。對于教師退出的實施，教師都普遍存在擔憂，主要是擔憂學校考核不公正，教師退出程序不規范，對不合格教師缺乏相應的補救，退出后的再就業和社會保障問題及社會輿論的壓力。教師普遍希望可以建立客觀、公正、科學的考評體系，通過規范教師退出程序，完善社會保障，解決教師后顧之憂來完善教師退出機制。在訪談中我們還了解到，教師特別是年老的教師對實施退出存在很大的抵觸情緒，他們普遍認為實施教師退出抹滅了教師曾經做出的貢獻，沒有人情味，而且認為嚴格教師準入比實施退出更省時、省力，也便于實施。

在教師退出實踐中，由于缺乏教育法律法規指導，學校對教師退出擁有較大的自由裁量權。在學校需要補充年輕教師優化教師退伍時，有的學校為了騰出編制強行要求一些年齡較大、超編或者民轉公的教師退出教學崗位，學校并不會提供相應的證明教師不勝任的充分的證據，也不會給教師聽證的機會，更沒有根據教師的實際情況實行全力補救。學校通過保證退出教師依然享受教師所有待遇來安撫教師情緒，達到退出目的。在教師退出的實施過程中，雖然學校大部分時候退出的確實是不稱職教師，但是如果從嚴格的法律意義上來講，學校實施的退出過程是不符合法律程序的，而且教師退出后也不應該繼續占有編制，享受教師待遇。這樣一個退出程序，既侵害了教師的合法權益，又意外地保障了教師的利益，這也是雖然教師退出實施有諸多不合乎法定程序的地方，但是依然沒有引發太多糾紛和混亂的原因。但是這種行政色彩濃厚的教師退出方式，缺乏合乎法律依據的程序，并不利于教師聘任制的實施，也不利于教育法治理念的貫徹落實。

教師的擔憂和教師退出實踐現狀凸顯了我國目前教師退出機制相關實體性法律法規和程序性法規的缺乏，教師的建議也為我們敲響了警鐘。我們不僅需要完善相關法律、法規程序給予教師退出最規范、科學的指導，保障教師退出依法、有序的進行，保障教師的合法權益，更要講究方式、方法。

（4）教師退出方式單一

目前，我國教師退出方式比較單一，主要是調出和校內調整，任命制遺留影響明顯。根據2004-2009教育部統計數據顯示，普通中小學教師退出方式中，自然減員占12.5%，調出占54.8%，校內調整占21.2%，其他方式占11.5%。自然減員主要是教師退休，而調出的教師往往調往權力集中的政府機關或者是待遇優厚的企業與公司，對所在學校來說流失的都是優秀人才，卻往往對不符合學校發展需要的教師的退出沒有發言權。校內調整更多的表現為轉崗，學校對不能勝任教學而又不符合其他退出條件的教師進行轉崗，從目前教師轉崗的實踐情況來看，為了維護穩定，安撫教師情緒，教師轉崗后編制不變，工資不變，這無疑也增加了學校的負擔，新教師也不能得到及時補充。其他方式主要包括教師退職、辭聘等退出情況。優秀教師個體退出存在主動性，不合格教師退出有困難性，學校在教師退出方面經常處于被動地位。因此，對學校而言，我國中小學教師退出的方式存在很大的單一性，學校往往無法主動地實施有效的教師退出策略。

2.中小學教師退出機制存在問題的原因

（1）教師管理的法規不健全，管理過程缺乏法律依據

根據《教師法》規定，我國實施教師資格制度、教師職務制度和教師聘任制度三大管理制度，但是由于國務院遲遲未出臺教師職務和教師聘任管理辦法，導致教師管理過程中學校與教育行政部門在人事權限方面厘定不清，教師職務聘任與教師崗位聘任相互分離，學校只有教師崗位聘任的權利，個別學校也只是在教育行政部門經過考核確定聘任教師后代為簽訂合同，并未真正享有聘任教師的權利。而在教師管理過程中，教師職務的審核和聘任由教育行政部門主管，教師職務是根據學校教學、科研等實際工作需要設置的有明確職責、任職條件和任期并需要具備專門的業務知識及相應的學術技術水平才能擔任的專業技術工作崗位，一旦教育行政部門對教師實施了職務聘任，實際上教師的崗位聘任也就確定，學校并無干涉的權利。根據《教師法》規定，由學校與教師簽訂聘任合同，在訪談中了解到，教育行政部門人事領導認為教師退出的權利在學校，但是學校認為自己并沒有相應的人事權力和承擔相關糾紛的能力，這就導致有管理權的不管教師的退出，管教師退出的沒有相應的權力，教師退出難以得到有效實施。

而且目前就教師退出實施的法律依據來說，《教師法》等教育法律法規等并未對教師退出的方式、實施條件、程序和法律后果進行詳細規定，雖然對事業單位人員解聘、辭職的相關條件及其法律后果進行了原則性的規定，但是仍缺乏具體實施的程序性指導。而且《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》由人事部起草、國務院辦公廳轉發，屬臨時性人事改革指導性文件，缺乏相應的法律依據，沒有國家強制力保障其實施，雖然已試行了10年之久，也并沒有使教師聘任制得到深入貫徹，解決教師退出難的問題。要解決教師退出缺乏法律依據的問題，國家應盡快出臺教師聘任制實施辦法，對教師聘任、管理及退出等作出詳細的程序性規定，并以國家強制力保證其得到切實有效的貫徹實施。

（2）任命制的遺留影響

新中國成立后，黨和政府初步確立了自上而下的教育行政管理體系，制定了一系列教育管理制度，使各級政府及教育行政部門從組織上加強對各級各類教育的統一領導和管理、建立了高度集中統一的教育行政體制。在與計劃經濟相適應的教育國家高度一體化的體制下，我國教師從屬國家干部系列，其法律地位屬于國家工作人員，在任用、晉升、工資福利、退休、獎懲等方面與國家工作人員適用統一法規，統一按照行政管理的方式進行管理。1993年頒布實施的《教師法》從根本上改變了教師職業的性質和地位，規定學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。但是在教育管理的實踐中，教育行政部門與學校管理者之間并未厘清職責，用行政權力干涉學校管理的事時有發生，學校管理者在管理中無視法律，侵犯教師合法權益。教師鐵飯碗的思想也沒有得到根本的改變，缺乏競爭意識，在實施教師退出的過程中消極應對，阻礙學校的教師退出的實施。

（3）教師法律地位界定模糊

對于教師“身份”定位，不同國家、不同類型學校教師的身份有所不同。就世界范圍來講，主要有公務員、雇員、公務員兼雇員三種類型。在日本、法國及德國，其公立學校的教師是由政府任用，教師的身份基本上與一般公務員無異，屬國家公務員；英國、美國公立學校的教師一般由地方政府任用，即教師的任用權在地方教育當局。但任用時，教師需與地方教育當局簽訂合約，以采取簽訂合約的方式雇用，通常被稱為公務雇員，兼有公務員和雇員雙重身份；在幾乎所的私立學校和某些國家的公立學校中，教師是由校長聘任，教師與校長間完全局于私法上的契約關系。因此，學校與教師的關系是一種雇傭關系，教師都是雇員。

根據我國《教師法》、《公務員法》相關規定，教師并不是公務員，而是履行教育教學職責的專業人員。這明確了教師職業身份，突出了教師勞動的特殊性。但是關于教師與學校、教師與政府的關系卻沒有給出進一步的更為確切的界定。就我國目前《教師法》的規定和現實的狀況來看，我國公立教師的法律地位尚不明確：在當前的情況下，教師不是國家公務員，但是仍享有國家事業編制，是國家工作人員；教師不是自由職業者，但是也具有自由雇傭人員的一些特征。而且對教師地位的保障缺乏嚴格的規定，以致在實踐過程中既不能保證教師有效地履行其職責，又不能很好地保證教師的合法權益，因此也就不能做到依法對教師進行管理。教師法律地位的明確不僅關系到教師的權利、義務及工資待遇等，更重要的是，當教師權利受到侵害時，尋求適當的救濟的途徑和方式。

（4）教師退出缺乏科學、嚴格的考評機制

教師聘任之后，還需要對他們進行聘后管理，主要包括任職評價和獎懲規定，任職評價是獎懲的依據。《教師法》對教師考核進行了明確的規定：學校或者其他教育機構應當對教師的政治思想、業務水平、工作態度和工作成績進行考核。教育行政部門對教師的考核工作進行指導、監督。考核應當客觀、公正、準確，充分聽取教師本人、其他教師以及學生的意見。《國家教育委員會關于＜中華人民共和國教師法＞若干問題的實施意見》規定教師考核結果分為優秀、稱職、不稱職等若干等級，教師考核結果是受聘任教、晉升工資、實施獎懲的依據。這明確了教師評價的主體包括行政部門、學校、教師本人、教師同行和學生，評價的內容主要包括教師的思想政治水平、工作態度和工作成績，評價的結果分為優秀、稱職、不稱職。但是中小學教師考評在實際中很難得到有效和嚴格的實施，教師的評價體系參差不齊，行政干預過度，常常是重視工作業績的數量，搞形象工程，忽視質量，不在意水平的高低；重視評價結果，輕視評價過程；難以拒絕人情關系，考評操作水分太多。這些因素制約了學校考評機制發揮其鑒別人才、為教師退出提供依據的關鍵作用。

（5）教師退出缺乏相應的社會保障機制

根據《教師法》規定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，教師的醫療同當地國家公務員享受同等的待遇，享受國家規定的退休待遇。教師一旦因為不稱職退出教師隊伍，教師在失去這些優厚待遇的同時，因為我國目前尚未建立事業單位工作人員社會保險制度，保障教師在年老、患病、工傷、生育、失業等情況下，享受社會保險待遇，在這種情況下退出教師隊伍直接影響教師的生活和生存能力。對學校來說，由于社會保障系統的不健全，不能給學校實施教師退出策略提供有效的解決之道，同時也為了避免引起教師的動亂，也就很難將不合格教師推向社會。作為教師自身而言，就算教師不喜歡教師工作或不堪教師重任，但考慮編制、戶籍、社會保險等等諸多問題，一旦離開了現有的崗位，事業單位的“鐵飯碗”行將不保，也可能失去養老保險、失業保險、醫療保險等方面有力的社會保障，給教師帶來重重的后顧之憂，教師實施主動退出的動力不足，阻力巨大。這種想走不敢走、不想留不得不留的局面就是目前中小學教師退出實施難的真實寫照。

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（責任編輯 劉永慶）