關于我國義務教育均衡發展之再審視

【摘要】義務教育均衡發展已經具備良好的基礎。當前，應依據義務教育法和教育規劃綱要的規定，堅持國務院領導、省級人民政府統籌規劃實施、縣級人民政府為主管理的體制，均衡配置各類教育資源，推進義務教育學校標準化建設，建立健全義務教育均衡發展保障機制，縮小區域之間、城鄉之間、學校之間義務教育學校在硬件條件、師資水平、教育質量等方面的差距。為到2020年我國基本實現義務教育均衡發展，應建立長效機制。

【關鍵詞】義務教育；均衡發展；審視

【中圖分類號】G512.3 [文獻標識碼】A 【文章編號】1672-1128(2012)07-0033-06

義務教育屬國家行為、政府意志，義務教育系教育主體、學校首要任務，義務教育是社會責任、家庭權益。在我國各級各類教育中，義務教育是重中之重：在義務教育各項工作中，促進均衡發展是重中之重。對義務教育均衡發展的過去、現在和未來進行審視，有利于提高自信心、增強緊迫感、明確新任務、邁出新步伐。

一、審視過去，我國義務教育均衡發展具備必要的基礎

1986年義務教育法出臺后，一些教育理論工作者便借鑒日本義務教育學校標準化、韓國義務教育實施平準化、美國教育經費向薄弱地區學校傾斜以及俄羅斯對邊遠地方教師發放津貼等做法，提出我國的義務教育應是惠及全體適齡兒童的平等的教育，但由于當時義務教育處在起步階段，普及的任務很重，上個世紀對均衡發展的研究未能深入開展。我國一些比較發達的地區對義務教育均衡發展的實踐發端于20世紀90年代中期。遼寧省大連市、山東省威海市等地實現了“兩基”目標后，針對本地學校在辦學條件方面的過大差距，主動開展義務教育均衡發展的探索。進入新世紀以來，四川省成都市、安徽省銅陵市、河北省邯鄲市等地加大了義務教育均衡發展的力度，在全國發揮了引領示范作用。這些探索，離不開國家經濟社會發展的有利形勢。這些形勢再加上已取得的工作進展，構成了繼續推進義務教育均衡發展的必要基礎。

1.政治環境基礎

進入21世紀后，黨中央審時度勢，相繼做出了落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略部署。科學發展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續。在教育領域，面向全體學生、加強城鄉統籌、辦好每所義務教育學校、促進義務教育均衡發展等成了貫徹科學發展觀的具體體現。在構建社會主義和諧社會進程中，中央倡導公平，時代呼喚公平，群眾期待公平，公平正義比太陽還要有光輝。教育公平是社會公平的起點和核心環節，義務教育均衡發展是實現教育公平最直接、最現實、最優先的領域。2010年，黨中央、國務院召開了新世紀第一次全國教育工作會議，頒布了《教育規劃綱要》，對義務教育均衡發展提出明確要求。胡錦濤同志指出：“教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群眾，根本措施是合理配置教育資源。”溫家寶同志多次強調，“在基本解決了有學上的問題之后，我們下一步的工作重點是要逐步解決義務教育資源配置不均衡問題，以滿足人民群眾上好學的要求。”2011年教師節前夕，他到河北省張北縣視察，再次要求“一定要把農村教育辦得更好”，在義務教育階段積極推進城鄉一體化和均衡發展。總體而言，各級政府把教育工作作為最大民生工程，把義務教育均衡發展納入責任目標，進行了強力地推進。在全國范圍內，推進義務教育均衡發展的政治環境已經形成。

2.法律規定基礎

我國正在進人法治社會，教育工作也應有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。2006年，修訂后的義務教育法得以頒發。其中明確規定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”義務教育法把“均衡發展”作為義務教育的戰略性任務，體現了義務教育的本質要求，體現了政府公共服務的法定職責，也體現了我國教育改革發展工作方針中促進公平和提高質量的要求。全國人大常委會于義務教育修訂頒發一年后，即組織執法檢查。各地相繼出臺了本地義務教育實施辦法或相關地方法規，對義務教育均衡發展做出具體規定。對地方政府是否依法實現教育投入“三個增長”、均衡配置教育資源，各方面開始有監督了。可見，關于義務教育均衡發展的國家法律和地方法規都具備，規定也比較全面，關鍵在落實。

3.政策指導基礎

教育部依據中央精神，在總結提煉各地成功實踐經驗基礎上，于2005年印發了《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的意見》，并于翌年在成都召開了全國義務教育均衡發展現場經驗交流會。更多的地方把義務教育均衡發展擺上戰略地位，積極進行了探索，加大了工作力度，涌現出一批先進典型。2009年，教育部在邯鄲市再次召開全國義務教育均衡發展現場經驗交流會，表彰了全國93個推進義務教育均衡發展的先進地區。2010年，《教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》印發，對各地義務教育均衡發展又給予了宏觀指導。各地教育部門也都對本地義務教育均衡發展工作提出了更加具體的要求。

4.工作進展基礎

過去的這些年，中央部門、地方政府和教育部門付出了巨大努力，使出了真招、實招，逐步形成了大力推動義務教育均衡發展的良好局面。一是加大了教育投入。中央財政逐年加大對西部地區、民族地區、貧困地區義務教育經費投入，實施了一系列重大工程項目。2010年，中央財政進一步提高農村義務教育公用經費保障水平，東部地區年生均達到小學450元、初中650元，中西部地區年生均達到小學400元、初中600元。將中西部地區農村義務教育階段家庭經濟困難的寄宿生生活費補助標準每人每天提高1元，年生均補助標準達到小學750元、初中1000元，中西部地區約1225萬名寄宿生獲得資助。各地制定了推進義務教育均衡發展的配套政策，確保財政投入、工資待遇、人事編制、社會保障到位。2011年，中央財政加大了對中西部地區薄弱學校改造的投入，并支持改善學生就餐條件，對困難學生的生活補助“提標擴面”，實施學生營養餐工程。二是改造了薄弱學校。2010年，國家開始實施“農村義務教育薄弱學校改造計劃”。各地積極開展學校標準化建設，努力改善農村學校辦學條件，加大薄弱學校改造力度，縮小了城鄉之間、學校之間辦學條件的差距。三是均衡配置了教師資源。國家實施了中西部農村中小學教師特設崗位計劃、中小學教師國家級培訓計劃，有計劃、有步驟地補充合格教師，并對中小學教師進行分類、分層、分崗培訓。各地積極跟進，創新了教師補充機制，緩解了農村地區教師緊缺的情況。四是簽署了備忘錄。為了明確責任、分解任務、抓好落實，按照分類指導、分期推進、一省一案的原則，經與各省(自治區、直轄市)反復協商，教育部于2011年同28個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團分別簽署了義務教育均衡發展備忘錄。只有4個省(自治區)因受自然災害影響或因情況比較特殊當時尚未接受“兩基”國檢而沒有簽署。備忘錄明確了教育部對各省(自治區、直轄市)支持的具體范圍和項目，明確了省級政府推進義務教育均衡發展的舉措和責任。簽署備忘錄的省、自治區、直轄市大多又與各地市或縣市區簽署義務教育均衡發展協議或責任書，層層明確目標和責任。

二、審視現在，

我國義務教育均衡發展必須全面推進

當前，我國正處于工業化、信息化、市場化、城鎮化、國際化、人本化的形勢之下，義務教育必須適應新形勢，滿足新期待，謀求新發展。到2011年底，所有的省份通過了“兩基”國家驗收，城鄉全面普及了免費九年義務教育，徹底解決了適齡兒童、少年有學上的問題。但是，就總體而言，義務教育普及的基礎還比較薄弱，很多學校的辦學條件還未達標，區域之間、城鄉之間、學校之間發展不均衡，質量水平差距大。現在不少地區存在均衡水平與發展水平的反差現象。有的地區均衡水平高，發展水平也高；有的地區均衡水平高，發展水平低；有的地區均衡水平低，發展水平高。我們既要認真解決發展水平較高而均衡水平較低地區的均衡問題，更要重視解決發展水平較低而均衡水平較高地區的發展問題，各級政府及其相關部門應繼續大力推進義務教育均衡發展，努力縮小區域差距，加快縮小城鄉差距，切實縮小校際差距，建立義務教育均衡發展的體制、機制，使義務教育不斷趨于公平。

1.努力縮小區域義務教育差距

(1)國家投入向中西部地區義務教育傾斜。目前，欠發達地區學生在校用餐還存在困難，因而應加大對中西部地區家庭貧困學生補助力度。在為寄宿生提供生活補助同時，也應一并考慮非寄宿學生的午餐補助問題。要采取有力措施，爭取為每位學生每天免費提供一頓午餐或一份蛋奶。各地應根據經濟社會發展水平和財力。對生活補助標準、覆蓋范圍、發放方式進行動態調整，充分發揮資金效益，確保補助經費用到學生身上。國家實施的校舍安全項目、義務教育薄弱學校改造項目、中小學現代遠程教育項目應向中西部地區傾斜。在繼續大力投入西部地區義務教育的同時，要特別關心支持中部人口大省義務教育，防止出現“中部凹陷”。

(2)保障進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。據教育部發展規劃司2011年統計報告顯示，我國有1167萬義務教育階段進城務工人員隨遷子女，占全國義務教育階段學生總數的7.7％。現在，各地應將進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育納入區域發展規劃和財政經費保障體系，按照隨遷子女實際人數撥付教育經費，采用擴大公辦學校資源和政府購買服務等方式，保證他們平等接受免費義務教育。在公辦學校還不能完全接收進城務工人員隨遷子女的情況下，可規范管理、積極扶持依法舉辦的接收進城務工人員隨遷子女的非公辦學校，幫助改善辦學條件，通過公辦學校托管、加強教研指導、開展教師培訓等途徑提高教育質量。教育部將與各地一道探索隨遷子女義務教育后參加中考和高考的問題，各地也要全面清理針對隨遷子女的各種不合理門檻。

(3)為中西部地區培養培訓合格教師。繼續實施好中西部農村中小學教師特設崗位計劃，全國每年選拔6萬至10萬名大學畢業生，到中西部農村地區任教。中央財政應繼續支持實施義務教育教師國家級培訓，2010年中央財政下撥5.5億元，2011年下撥7.2億元，用于中小學教師的“國培計劃”。在一些民族地區，有些少數民族教師可能專業能力很強，但用漢語教不了課。所以，應重視雙語教師培養，為他們制訂專門的成長計劃，幫助他們實現專業發展，更好地滿足教學需要。東部發達地區優秀教師到西部欠發達地區支教，有利于義務教育均衡發展，應予積極提倡。

(4)運用信息化手段輸送優質教育資源。現在，各地學校信息化設施、設備多已裝備了，以后要加強使用。教師應善于使用信息化手段組織教學活動，幫助學生理解知識、擴充視野。學校要舍得讓學生充分使用計算機，寧肯用壞，不能放壞。“有路更要有好車。”從教育部到各地應開發更多優秀電子資源或載體，通過衛星或網絡及時提供給基層學校無償使用。信息化手段，可以將過去只有發達地區學生才能享有的優質教育資源送到比較邊遠學校的孩子們手中。

2.加快縮小城鄉義務教育差距

(1)審慎開展學校布局調整。滿足適齡兒童、少年就近接受良好義務教育，需要適應城鄉發展合理規劃、穩妥調整學校布局。當前，新一輪較大規模中小學布局調整已經基本完成，總體上應保持穩定。已經進行調整的地方，要重新審視布局調整是否統籌兼顧了城鎮化發展、學齡人口變化、辦學效益與教育質量提高、方便學生入學等方面，是否充分考慮了自然狀況、交通狀況、財政狀況、學生就學方式等因素。因布局調整造成教育資源緊張和學生就學困難的地方，要采取有效措施解決出現的問題。準備進行調整的地方，要建立健全布局調整論證、征詢意見、民主評議、方案審批、矛盾調解制度和機制，充分聽取村民委員會和學生家長的意見。學校所在地多數村民反對的不撤并。離其他學校較遠且不能提供住宿或校車服務的不撤并。經科學論證和嚴格程序確定布局調整的地方，要先建后撤，平穩過渡。

(2)妥善解決大班額問題。據教育部發展規劃司2011年統計報告，全國小學56人以上的大班額占小學全部班額的13.03％，其中，66人以上的超大班額占5.42％；全國初中56人以上的大班額占初中全部班額的51.34％，其中66人以上的超大班額占14.76％。布局調整后學生人數增多的學校，應完善配套保障措施，保證小學班額不超過45人，初中班額不超過50人。有條件的學校，可施行小班化教學。對于出現“大班額”的學校，要實施擴容改造。對于需要保留的教學點，要提高生均經費撥付標準，按班師比和課程實際需要配齊合格教師，并通過城市或中心學校教師巡回教學及現代遠程教育等手段保證教育質量。

(3)探索校車服務管理實施方法。根據當地實際，實行方便學生、保障安全的多種校車運行管理模式，探索有效的政策措施、可持續的經費投入、有保障的安全管理的機制。要摸清轄區內學生出行方式和學校及家長租用車使用情況，提出具體實施辦法。中央政府花錢提供校車并涂上“中央政府提供”，有利于增強學生的自豪感和對國家的認同度。可先行試點，逐步擴大范圍。國家建立校車制度時不我待。現在一些地方仍在運營的“黑校車”、超載車存在安全隱患。各地應定期開展專項整治行動，督促落實安全責任，切實加強校車及駕駛人源頭管理，杜絕農用車、拼裝車、問題車接送學生上下學行為。

(4)促進農村閑置校舍再利用。當前一些閑置村小、教學點的校園校舍要充分利用或妥善處置。據教育部基礎教育一司2011年統計，全國共有不再繼續發揮中小學教育功能的中小學校13萬所，其中，有55％已改作幼兒教育、衛生所、農牧民文化技術培訓基地等，但還有45％是完全閑置不用的。為整合教育資源，避免浪費或流失，閑置校園校舍再利用要突出教育優先，使之成為學前教育機構或其他教育機構。如具備一定條件，也可以改為開展勞動教育的學農基地或者擴展學生綜合素質的校外活動場所；也可開展確權，轉為其他公益設施或交回給村集體。

(5)實施義務教育學校標準化建設。一是實施各省《義務教育學校標準化規劃》。按照城鄉統一的建設標準提出工作要求，落實規劃項目。二是硬件資源向農村傾斜。各地要堅持財政撥款向農村傾斜，新增教育經費主要用于農村義務教育，不斷增加農村義務教育財政性教育經費投入，逐步縮小城鄉之間義務教育生均經費的差距。堅持學校建設向農村傾斜，新設教育基建項目優先安排農村義務教育學校，教學儀器設備、圖書等，滿足農村學校需求，逐步縮小城鄉辦學條件差距。三是加大資源整合力度。各地要進一步統籌、整合現有義務教育專項工程資金，加大農村學校食堂和相關設施建設力度，使農村學校基本具備提供營養膳食的硬件條件。要改善農村寄宿制學校的飲水、宿舍、廁所等基礎設施，保證學校人防、物防、技防措施落實到位。四是均衡配置城鄉教師資源。實行縣域內城鄉教師編制和工資待遇同一標準，增加農村教師津貼，建設農村教師周轉房，鼓勵合格教師在農村長期任教，減少優秀教師外流。此外，實施農村教育碩士師資培養計劃，有利于支持農村骨干教師專業發展。總之，要采取各種有效措施以保證均衡配置城鄉教師資源。

3.切實縮小義務教育學校之間的差距

(1)以資源共享促進均衡。義務教育均衡發展不加大經費投入力度不行，而實現高水平均衡只靠增加投入遠遠不夠。教育規劃綱要指出，促進義務教育均衡的根本措施是合理配置教育資源。在這方面，很多地方探索出了行之有效的路子，一種是打破原有的學校管理格局，以學區或片區為單位進行資源整合重組，統一教學要求、人事管理、教研活動、校園網絡，共享優質教育資源。如天津市河西區的“小學教育發展聯合學區”，北京市東城區“學區化管理”，河北省承德市通過學區建設實現優質均衡、河南省鄭州市的“學區化聯合辦學”等。鼓勵優質學校與薄弱學校協同發展，建立幫扶帶動機制，發揮名校的輻射作用，通過兼并、重組、合作、托管等多重形式，向薄弱學校和農村學校輸送優質教育資源。應不斷擴大優質教育資源覆蓋面。學區管理、聯合辦學、集團化辦學、結對幫扶等多種有效方式，可發揮示范引領作用，切實縮小學校之間的差距。要與社會各部門緊密聯系，推動資源向中小學生開放。

(2)以教師交流促進均衡。在硬件條件改善后，教師資源成了影響義務教育均衡的關鍵因素。為此，建立健全校長、教師流動交流制度，鼓勵優秀校長、教師到相對薄弱學校任教。除新任教師、即將退休的教師外，鼓勵其他教師在某所學校任教若干年后到縣域內或者學區內其他學校任教。對于具備交流經歷的教師，優先安排業務進修，優先晉升高一級職稱，并作為學校管理者后備人選的必要條件。

(3)以緩解擇校促進均衡。從全國來看，隨著義務教育均衡發展不斷深入，擇校現象已得到緩解。但是，在某些大城市，無序擇校現象仍比較嚴重。在這些大城市，應按照區域內適齡兒童、少年數量和學校分布情況，科學劃定每所學校的服務范圍，每學年向社會公布區域內各義務教育階段學校招生范圍、招生時間、招生計劃及有關信息。加大實行將優質高中招生名額合理分配到區域內各初中的力度，并逐步提高分配比例。不以各種學科類實驗班名義招生，制止舉辦或參與舉辦以選拔新生為目的的各類培訓班。就近入學、生源均衡是義務教育均衡發展的一個重要方面。

(4)以全面發展促進均衡。義務教育均衡發展應是有質量的內涵發展，應是體現素質教育精神的全面發展。所以，在配置資源和安排資金時要優先保障推進課程教學改革和質量提高的需要，整體提升學校教育教學水平。制定面向全體學生、關注所有學生健康成長的工作制度和機制，把德育工作融人教育教學各個環節，深化課程改革，全面落實國家課程方案和各學科課程標準，全面落實每天鍛煉一小時要求，增強學生體質，保護學生視力。同時，要建立科學的學校教育質量監測評價制度，廣泛推行學生綜合素質評價，建立教育質量目標管理制度和提高教育質量的保障機制。教育部門和學校也需要轉變教學方式，切實減輕學生課業負擔，著力提高課堂效率。此外，還要引導家長樹立正確的育兒觀念，樹立適合的教育就是好的教育的觀念，避免因望子成龍過于心切而使孩子不堪重負。

三、審視未來，

我國義務教育均衡發展呼喚長效機制

面向2020年，根據教育規劃綱要規定，義務教育均衡發展應持續不斷科學地推進，建立行之有效的機制予以保障。

1.建立協同推進機制

2011年，由教育部與各省(自治區、直轄市)簽署的義務教育均衡發展備忘錄明確了雙方責任。教育部表示將在國務院領導和有關部委支持下，通過轉移支付和實施專項，支持各地推進學校標準化建設，支持縮小學校和城鄉之間在財政撥款、學校建設、教師配置等方面存在的差距，并組織對各地推進義務教育均衡發展進行督導，開展宏觀指導，總結有關經驗，出臺推進制度和措施。備忘錄明確了各省因地制宜推進義務教育均衡發展的時間表、路線圖和任務書，為義務教育均衡發展的推進、監督和檢查等提供了可操作的工作依據。根據各地規劃，簽署備忘錄的28個省(自治區、直轄市)的2528個縣中，25％的縣將在2012年底實現義務教育基本均衡，64％的縣將在2015年底實現義務教育基本均衡，100％的縣將在2020年底實現義務教育基本均衡。各省應采取切實措施，履行備忘錄承諾。義務教育均衡發展備忘錄的簽署和落實，可以助推中央和地方進一步明確各自責任，協同推進義務教育均衡發展。

2.完善投入保障機制

面向2020年，各級政府都應建立健全義務教育均衡發展保障機制。增加義務教育投入，提高城鄉學校公用經費和生均教育經費標準，確保實現各省義務教育均衡發展規劃和義務教育學校標準化建設規劃確定的目標任務。應依法對義務教育經費實施單列，足額征收城市教育費附加，根據國務院決策，從土地出讓收益中計提的教育資金，優先滿足義務教育均衡發展的需求。應將義務教育全面納人財政保障范圍，實行國務院和地方各級政府根據職責共同負擔，省級人民政府負責統籌落實的投入體制，進一步完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，不斷提高保障水平和均衡配置資源的程度。

3.啟動試點引領機制

推進義務教育均衡發展是宏大的社會事業、復雜的系統工程，必須不斷改革創新，銳意進取。在堅持總體要求的基礎上，鼓勵一些地方積極探索、先行先試，探索適應當地教育情況、符合教育規律的均衡發展模式。改革試點就是行動研究。既具有實踐性、行動性，又具有探索性、研究性。尤其是對于學生課業負擔過重、城市擇校現象突出等社會各界廣泛關注的、與群眾切身利益密切相關的教育熱點難點問題，要積極探索解決對策。對于一些地區采取的行之有效的辦法和取得的成功經驗，有必要加強指導、及時總結，將辦法經驗上升為政策措施，在更大范圍內推廣，充分發揮以點帶面的示范作用，引領全國義務教育的整體發展。

4.強化督導考核機制

建立推動有力、檢查到位、考核嚴格、獎懲分明、公開問責的機制，是確保義務教育均衡發展各項舉措落到實處、取得實效的重要保障。各地教育部門、發展改革部門、財政部門要建立協商合作機制，共同研究保障政策措施，實施重大項目。各省(自治區、直轄市)教育督導機構應根據本級政府與教育部簽署的推進縣域義務教育均衡發展備忘錄的承諾，依據國家教育督導團關于縣域義務教育均衡發展督導評估辦法，制定本省域內的縣域義務教育均衡發展評估驗收標準和辦法，組織對基本實現義務教育均衡發展的縣進行評估驗收。各地應將義務教育均衡發展情況作為考核下一級政府及其主要負責人的重要內容。把義務教育均衡發展的責任層層分解，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。對成績突出的地區予以表彰獎勵、宣傳展示，營造全社會關心支持義務教育均衡發展的良好氛圍。

作者系教育部基礎教育一司副司長

(責任編輯 尹杰)