上海黨代會(huì)首試提案制

5月18日，上海第十次黨代會(huì)開(kāi)幕。這次會(huì)議推行一項(xiàng)新制度，黨代表提案制。會(huì)議期間，代表10人以上聯(lián)名，可向大會(huì)提出提案。近800名黨代表一共提交了123件提案，全部被立案。提案一般自交辦之日起6個(gè)月內(nèi)答復(fù)代表，并及時(shí)向全體代表公布，還要向下一次黨代表大會(huì)書(shū)面報(bào)告。

“開(kāi)展代表提案，體現(xiàn)了對(duì)代表主體地位和權(quán)利的尊重與保障，是黨內(nèi)民主的生動(dòng)實(shí)踐。”上海媒體引用黨代表的話(huà)如此評(píng)價(jià)這項(xiàng)創(chuàng)新。關(guān)于地方黨代會(huì)，有人戲稱(chēng)是“五年開(kāi)次會(huì)，會(huì)期三五天，散會(huì)靠一邊”，也有人戲稱(chēng)“開(kāi)一次會(huì)，舉一次手，畫(huà)一次圈，吃一頓飯”，黨代表的參政機(jī)會(huì)和參政深度遠(yuǎn)不如人大代表或政協(xié)委員。上海首試黨代表提案制正是“破冰”之舉。

上海市委書(shū)記俞正聲直言“著力推進(jìn)執(zhí)政方式的現(xiàn)代化”，即“民主、科學(xué)、依法”執(zhí)政。中共18大前夕，以上海的地位，在省市地方黨代會(huì)首試黨代表提案制，給外界傳遞出執(zhí)政黨積極變革的信號(hào)。

執(zhí)政方式現(xiàn)代化

人們對(duì)黨代表應(yīng)該承擔(dān)什么功能一直比較模糊，如今有了提案制，更增加了人們的困惑，它與人大代表、政協(xié)委員有什么區(qū)別？

本次上海黨代會(huì)曾公布首批收到的37件提案分類(lèi)情況，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的8件，社會(huì)建設(shè)方面的11件，文化建設(shè)方面的2件，政治建設(shè)方面的1件，黨的建設(shè)方面15件。從這里可以看出黨代表提案與人大代表議案、政協(xié)委員提案的區(qū)別了。政治建設(shè)和黨的建設(shè)這兩塊是人大代表和政協(xié)委員不太涉及的領(lǐng)域，這是黨代表的“開(kāi)發(fā)區(qū)”。

不過(guò)，政治建設(shè)即政治體制改革事關(guān)全國(guó)大局，不是上海地方黨代會(huì)可以決定的事情，需要交由全國(guó)黨代會(huì)議決，因此37件提案中只有一件涉及“政治建設(shè)”。地方黨代會(huì)可以大有作為的是“黨的建設(shè)”，比如這一次上海提出“執(zhí)政方式現(xiàn)代化”：深化全委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革，充分發(fā)揮黨代表在任期內(nèi)的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行黨代會(huì)常任制。探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式，保障黨員主體地位。

如何理解“執(zhí)政方式現(xiàn)代化”這個(gè)新表述？

上海理工大學(xué)黨委書(shū)記燕爽代表對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示：“當(dāng)下社會(huì)分化是一個(gè)大趨勢(shì)，面對(duì)越來(lái)越多的社會(huì)階層，黨需要用新的觀(guān)念和方法去贏(yíng)得各方面、各階層、各領(lǐng)域的支持，凝聚起最廣大人民群眾的力量。黨組織要發(fā)揮思想凝聚和政治引領(lǐng)的作用，需要一種更加開(kāi)放、包容、自信的觀(guān)念。時(shí)下非常重要的一點(diǎn)就是要加強(qiáng)對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)。我們的黨組織要學(xué)會(huì)運(yùn)用自身優(yōu)勢(shì)去破除妨礙改革的體制、機(jī)制性障礙，從而贏(yíng)得廣大社會(huì)階層的認(rèn)同。”

具體而言，燕爽提到了“黨政分開(kāi)”：“黨組織的工作不能套用行政工作的模式，更不能同行政工作產(chǎn)生錯(cuò)位甚至對(duì)抗。拿高校來(lái)說(shuō)，我們要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，那么黨組織就應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)政治引領(lǐng)的同時(shí)真誠(chéng)地支持、幫助行政班子推進(jìn)教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等主業(yè)的發(fā)展，而這個(gè)過(guò)程必須強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中。”黨委書(shū)記和行政首長(zhǎng)錯(cuò)位甚至對(duì)抗是一個(gè)常見(jiàn)現(xiàn)象，如何解決好“黨政分開(kāi)”，是今后執(zhí)政黨繼續(xù)面臨的一道老難題。

上海市委黨校教授劉紅凜認(rèn)為，“執(zhí)政方式現(xiàn)代化”是上海第十次黨代會(huì)一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)，其關(guān)鍵還是依法執(zhí)政，民主執(zhí)政，科學(xué)執(zhí)政問(wèn)題。民主、法治建設(shè)如何推進(jìn)？黨代表提案制就是上海黨代會(huì)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，上海不敢邁大步，選擇了“黨代表提案制”這個(gè)小步伐推進(jìn)省市黨內(nèi)民主往前走，“使黨代表作用的發(fā)揮能常態(tài)化、長(zhǎng)效化，或者說(shuō)是機(jī)制化有了一個(gè)進(jìn)步”。

黨代表提案制，上海已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委試行12年，2011年浦東新區(qū)黨代會(huì)也采用了，再到今年上海市黨代會(huì)采用。它是上海在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試驗(yàn)黨代表常任制的產(chǎn)物。在上海金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)的試驗(yàn)，先行者編織了一張網(wǎng)，一個(gè)黨委委員聯(lián)系20個(gè)黨代表，一個(gè)黨代表聯(lián)系5個(gè)黨員，1個(gè)黨員聯(lián)系5個(gè)群眾。有了這張網(wǎng)，黨代表就成了黨聯(lián)系群眾的橋梁，黨代表提案作為一種機(jī)制，可以自下而上把社會(huì)民生問(wèn)題反映到黨委。任何一級(jí)的黨組織都面臨與群眾溝通的問(wèn)題，執(zhí)政黨最大的問(wèn)題也在于脫離民眾。提案制，正是對(duì)癥下藥之舉。

不過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣、市，這三級(jí)黨代表的功能不盡相同，劉紅凜觀(guān)察到，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有政協(xié)委員，黨代表和人大代表的提案、議案基本都是社會(huì)民生問(wèn)題，區(qū)別不大，他們都是民意的代言人，發(fā)揮著黨和政府聯(lián)系民眾的橋梁作用。但區(qū)縣一級(jí)以上，尤其是省市一級(jí)，黨代表就要注意與人大代表、政協(xié)委員之間的區(qū)分，他們的提案應(yīng)該更多專(zhuān)注于“黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)”。

核心權(quán)利是選舉

上海首試黨代表提案制，黨代表們反響熱烈，其效果大小還不好下定論，至少可以激發(fā)黨代表的積極性，尊重黨代表的權(quán)利，發(fā)揮他們的作用，使整個(gè)黨內(nèi)民主的氛圍有所改善，避免政治冷漠。

劉紅凜教授的評(píng)價(jià)很謹(jǐn)慎：黨代表提案制只是黨內(nèi)民主的一個(gè)有益補(bǔ)充，在黨內(nèi)民主沒(méi)有重大推進(jìn)的時(shí)候，這是推進(jìn)黨內(nèi)民主一種穩(wěn)妥的方式，但黨內(nèi)民主最核心的問(wèn)題還是選舉權(quán)和被選舉權(quán)問(wèn)題。盡管很多人呼吁黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制，但由于人數(shù)眾多、時(shí)間有限，要使黨代表大會(huì)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)比較困難，還只能選擇代議制民主。

“給黨代表充分的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)之后，黨代表選出優(yōu)秀的人員來(lái)當(dāng)干部，他干得好繼續(xù)干、干得不好再選。黨內(nèi)民主并不是每個(gè)環(huán)節(jié)都要非常民主，大家都來(lái)參與，這樣成本也高，而且也不可能。”劉紅凜說(shuō)，黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是民主選舉、民主監(jiān)督，其中關(guān)鍵的是黨內(nèi)干部制度的民主化。在國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度下，政黨可以不民主，通過(guò)政黨間的民主競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)國(guó)家民主與社會(huì)民主。但在我國(guó)一黨執(zhí)政下，必須發(fā)展黨內(nèi)民主、以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主。

所謂“干部制度民主化”，劉紅凜認(rèn)為，目前省市以上黨委依然保持間接選舉，由黨代表選出委員，再由委員選出常委；在現(xiàn)代信息社會(huì)、民主社會(huì)，基層直接民主是大趨勢(shì)，區(qū)縣以下黨委書(shū)記則要力推“公推直選”，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)真正的“民選”；政黨提名是政黨政治國(guó)家的通例，由黨和組織提名2~3名候選人，然后施行真正的民主選舉，票多者勝，黨員一人一票。如此一來(lái)，一方面，候選人由黨組織提名，被提名者必須“對(duì)上負(fù)責(zé)”；另一方面，若失去民眾就失去選票，因此被提名者必須“對(duì)下負(fù)責(zé)”。這樣真正被票選出的干部就會(huì)“既對(duì)上負(fù)責(zé)，又對(duì)下負(fù)責(zé)”。

“沒(méi)有干部選舉制度的實(shí)質(zhì)性突破，黨內(nèi)民主就不可能有真正的突破性的發(fā)展。”劉紅凜認(rèn)為，現(xiàn)在我們黨面臨的最大問(wèn)題是一把手權(quán)力集中問(wèn)題，若無(wú)干部制度的民主化、不以民主破解“一把手的集權(quán)與專(zhuān)斷”，黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化、程序化就會(huì)流于形式，黨的其他制度建設(shè)就會(huì)軟弱無(wú)力。以黨代表提案制為例，黨代表提案的本質(zhì)還是屬于一種“建議權(quán)”。黨代表能不能切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督權(quán)與罷免權(quán)、克服一把手權(quán)力集中問(wèn)題，這才是黨代表權(quán)力的關(guān)鍵。

也就是說(shuō)，黨代表的作用，即“選舉、監(jiān)督、罷免”三駕馬車(chē)，提案只是黨代表發(fā)揮作用的一個(gè)形式，這是黨內(nèi)民主的重要表現(xiàn)，對(duì)補(bǔ)充、完善黨內(nèi)民主很重要，但并不代表著黨內(nèi)民主的根本。

事實(shí)上，上海首試提案制，本意也是為了更多關(guān)注民生。從發(fā)揮黨代表作用提高黨內(nèi)民主質(zhì)量這點(diǎn)來(lái)看，提案制有其現(xiàn)實(shí)意義。