變味的“規劃”

“拒腐防變，從點滴做起。一滴就可以改變本色……”這樣的標語，醒目地粘在岳陽市規劃局辦公樓的電梯內。但這畢竟只是口號，這里的情況，正悄然起變化。

岳陽市規劃局位于青年中路92號，從1樓乘電梯到4樓，出電梯口右轉，第一眼看到的，是墻壁上的一塊“工作人員去向”的指示牌。指示牌顯示，曹學軍和楊勁松的去向，均指向了“出差”。但這不過是昔日同事和下屬，給領導予最后的“尊嚴”。

曹學軍和楊勁松，此前分別是岳陽市規劃局局長和常務副局長。5月底，隨著曹被紀委帶走，岳陽市規劃局就一直籠罩在緊張而凝重的氣氛里：這已經是該局第三個被紀委帶走的人！此前一個月，楊勁松剛被帶走。在楊被帶走前，規劃局的一名科長被帶走。

岳陽市紀委辦公室負責人向《南風窗》記者證實，因涉嫌嚴重違紀問題，岳陽市規劃局確實已有3個人被“雙規”。

岳陽市委已免去曹學軍規劃局黨組書記職務，并暫停其擔任的局長職務，目前正提交建議市人大常委會按法律程序免去其局長職務。此外，楊勁松也已被暫停擔任規劃局黨組副書記、副局長職務。

幾乎與此同時，湖南郴州市汝城縣規劃局長邱明祥，也被當地紀委“雙規”。

他們的落馬，都與房地產開發領域的腐敗有關。這些年，伴隨城市化進程加速，房地產開發建設在很多城市變得異常火熱，而與地產開發建設有密切聯系的規劃部門，也一次次成為腐敗領域的重災區：成都、重慶、海口等地，都出現了規劃領域的腐敗窩案。昆明市3任規劃局局長，更是“前腐后繼”。

對此，曾在岳陽市規劃局做了12年局長的歐陽政偉，在接受《南風窗》記者采訪時感慨，“我總結了一下，可能不大雅觀：規劃是什么？規劃就是誰的權力大，誰就是規劃！感覺規劃像個妓女，誰都可以弄一下。”

事實真相到底是什么？

“人是會變的”

岳陽市規劃局一樓大廳的墻上，還張貼著該局關于“爭先創優”的公開承諾書。記者注意到，今年3月10日，曹學軍在他的承諾書中寫有這么一句，“做嚴守紀律，清正廉潔的表率”。

局里其他黨員的承諾書中，在“黨支部審定意見”一欄，都有黨支部手寫的意見“請遵照執行”并加蓋公章，唯獨曹學軍的沒有。

“作為下級，怎敢對上級提出‘請遵照執行’的要求？”規劃局知情人士透露，規劃局機關黨委書記李建軍只是規劃局的黨組成員，而曹學軍是規劃局的黨組書記，曹作為名副其實的“老大”，下級怎好監督和要求他？

也正是在監督的失控、誘惑加碼的背景下，擁有充分自由裁量權的曹學軍等人，才步步走上腐敗的道路。

現年55歲的曹學軍是湖北廣水人，案發前，他已經在岳陽市規劃局工作了15年：1997年7月，曹在岳陽市規劃局任黨組成員、副局長。2006年4月起至今年5月底案發前，他一直擔任岳陽市規劃局黨組書記、局長。

曹的落馬，讓歐陽政偉有些尷尬。他說，“曹學軍出事，我面子有些掛不住。”原因是，在曹的政治生涯中，歐陽政偉曾提攜和推薦過他。

歐陽政偉任岳陽市規劃局局長前，曾任岳陽市規劃勘測設計院院長，在調離規劃勘測設計院時，他特別推薦了在當時市政公司上班的曹學軍來做院長。曹學軍因此在1992年5月，來到岳陽市規劃勘測設計院擔任院長一職。“當時覺得他人不錯，但人是會變的。”歐陽政偉說。

岳陽市規劃局成立時，歐陽政偉是規劃局的首任局長，而且一干就是12年。胡寧蓀是第二任局長，曹學軍是第三任局長。這3任局長，都是湖南大學畢業，且曹學軍和歐陽政偉還是同一屆畢業的，因此大家的關系也比較密切。

在曹學軍就任規劃局局長時，歐陽政偉以老局長和老同學的身份，曾和他談過，“你不能全學我，也不能全學老胡（胡寧蓀），你應該各吸取我們的長處，避免我們的短處。”歐陽政偉說，自己太呆板了，太講原則了，所以得罪領導，上不去。老胡則是太圓滑了，全聽領導的，結果得罪老百姓，搞得自己也很被動。

這一次的叮囑，還是無法讓曹學軍保住晚節。歐陽政偉說，曹這個人，本質上是不壞的，主要還是和我們這個體制有關，規劃領域，自己既是裁判員又是運動員，自由裁量權很大，涉及地產等領域的誘惑，也很多。

歐陽政偉坦承，自己就任規劃局局長時，就感覺到規劃局的權力很大，但由于當時地產還沒有現在這么發達，誘惑沒那么多。

被“雙規”的楊勁松，此前曾在岳陽市建委任辦公室主任，那時，歐陽政偉任岳陽市建委副主任。他對楊的印象是，“還是比較有才華的”。

對此，那個曾在媒體上揭秘領導簽字“如果豎著簽，表示一辦到底。橫著簽，表示可以擱置不辦”的官場異類—臨湘市前副市長姜宗福也表示，自己此前在岳陽的官場中，曾和楊有過接觸。他對楊的評價也是，“有才華，寫材料很厲害”、“能力超強，為人低調”。

但無論是曹學軍，還是楊勁松，終究抵擋不住誘惑。

規劃系統成為腐敗重災區

一個月時間，規劃局連續有3人被“雙規”后，規劃局的氣氛也驟然緊張，大家平時很少去議論這些事。

岳陽市規劃局機關黨委書記李建軍告訴《南風窗》記者，目前曹和楊的工作，分別由岳陽市政府副秘書長范安輝和岳陽市政府辦副主任李國偉接替。至于曹學軍等3人的犯案細節，李建軍直言“不清楚”。岳陽市規劃局辦公室主任朱秘也說，案發后，岳陽市紀委來宣布曹、楊等人因涉及經濟問題，正接受調查，要求規劃局加強內部管理。

記者通過其他官方渠道獲悉，曹學軍等人被“雙規”，是因為利用手中的規劃權為開發商提高容積率、改變土地性質和退規劃紅線等，這使開發商獲得暴利，同時他們也分享了其中的“成果”。據當地官場知情人士透露，曹學軍涉嫌收受賄賂的金額高達上千萬，而楊勁松涉嫌受賄金額也有近300萬元。

對此，姜宗福也有所耳聞，“我也聽朋友說了，說曹涉及金額有8位數，而楊勁松涉及的金額有200萬～300萬元。但這畢竟不是官方發布的數據，具體還是以紀委發布為準。”

岳陽市紀委接受《南風窗》記者采訪時稱，目前案件還在調查中，涉嫌的金額也還在核準、統計中，因此暫時沒有其他信息可發布。

而在今年4月11日，湖南省郴州市汝城縣規劃局長邱明祥也被“雙規”。前幾年，因和房地產開發商勾結而引發的規劃領域腐敗窩案，在成都、重慶、海南等地陸續上演。云南昆明市的3任規劃局局長，甚至“前腐后繼”，涉及金額之多，范圍之廣，這在其他領域的腐敗中，都比較罕見。

規劃領域倒臺的很多官員，有一些，歐陽政偉也有接觸，甚至有交情。諸如重慶市規劃局原局長蔣勇，就是湖南人，他在住建部擔任一個部門的處長時，歐陽政偉就和他很熟。此外，被“雙規”的一位昆明市規劃局局長，歐陽政偉還和他喝過酒。

法院的判決顯示，蔣勇主要是從土地出讓、規劃調整等環節來為開發商提供方便，5年時間里共受賄1796萬余元，后被判死緩。

規劃領域的腐敗問題，引發高層關注。2008年1月1日，被喻為規劃領域《憲法》的《城鄉規劃法》正式實施，原施行的《城市規劃法》同時廢止。較之前的《城市規劃法》，新的《城鄉規劃法》在城鄉規劃修改要經過哪些程序、在未取得建設工程規劃許可證而進行建設如何處罰等，進行了細化，要求更嚴厲。隨后，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文，集中開展專項治理工作，“查辦國家工作人員特別是領導干部利用職權插手干預城鄉規劃審批、招標投標、土地審批和出讓以謀取私利，甚至索賄受賄的大案要案”。

然而，在規劃部門和地產商錯綜復雜的利益關系中，期望僅靠《城鄉規劃法》的出臺和一場運動式的督查就能遏制住，顯然不現實。

為何是規劃局？

何為容積率？規劃部門是如何調整容積率來搞權錢交易的？

容積率，是指一個小區的總建筑面積與用地面積的比率。對于發展商來說，容積率決定地價成本在房屋中占的比例，而對于住戶來說，容積率直接涉及居住的舒適度以及對周邊環境的影響。

歐陽政偉舉例說，假如某小區土地面積是1萬平方米，規定的容積率是3，也就是說，建筑面積可以建到3萬平方米。此后，開發商通過加高樓層或是占用公共綠化面積起房子，假如容積率最終變成3.5，這樣，實際建筑面積是3.5萬平方米，這比之前規劃定下的3萬平方米，多出了5000平方米。假如當地房價是每平方米6000元，那么，僅僅增加了0.5的容積率，這個樓盤就可多得3000萬元的收入。房價越高，利潤也就更加豐厚。即使事后被罰點土地出讓金，但相對豐厚利潤而言，實乃小巫見大巫。

岳陽市某房地產開發有限公司負責人告訴《南風窗》記者，一般情況下，規劃局也知道他們違規超建、擴建，但一般不會去阻止，等建好以后，再來處罰，開發商也很樂意去繳納這筆錢，因為被處罰并繳錢后，非法就變成合法的了，相對豐厚的利潤而言，這點處罰根本不算什么。

姜宗福說，開發商和規劃局彼此達成了一種默契，此外，處罰的標準有比較大的彈性空間，規劃局可以“親商、愛商、護商”等名義就低處罰，同時通過處罰讓開發商的違建合法化，雙方互利互惠，尋租由此產生。

如蔣勇就曾和重慶市規劃局原副局長梁曉琦、重慶市九龍坡區原區長黃云等組成腐敗同盟，他們在重慶市富洲地產開發有限公司開發的“富洲新城”項目上，分別為開發商在拿地、提高容積率等方面提供方便。在他們運作下，“富洲新城”規劃建筑面積得以從130萬平方米提高至200萬平方米，新增面積使開發商獲利超過了2億元。

歐陽政偉表示，規劃局自由裁量權大，稍微幫開發商調整容積率，開發商就可獲得上千萬甚至過億元收入，因此，規劃部門成為開發商渴望攻破的重點對象，并不懈努力。

“哪怕是拿出10%來賄賂官員，也還有90%的利潤，開發商何樂而不為？”歐陽政偉說，開發商只拿出一丁點來回報官員，但這對官員已有足夠的誘惑力。

除容積率外，改變土地性質也是規劃局和開發商常聯手操控的把戲。以偷梁換柱、瞞天過海的方式，規劃局協助開發商把許多公益用地改變成商業用地，牟取暴利。這方面，昆明市原3任規劃局長堪稱“典范”。

畢竟，房地產項目贏利與否、贏利多少和規劃局的數字怎么定，有著非常密切的關系。“規劃部門把容積率調高一點點，規劃紅線退一點點，對房地產商來說就是巨額利潤。”姜宗福說，一些不大的改動，一般人是覺察不出來的。因此，容積率、建筑密度和綠化率這些指標，就成為官商勾結、權錢交易的重點對象。

但有時候規劃部門也只是在背黑鍋。歐陽政偉舉例說，分管的領導給規劃部門打個電話，說某個規劃你斟酌一下或要求你修改一下，你改還是不改？

“我們干部管理體制是對上負責，是上級領導而不是老百姓決定你的升遷。”歐陽政偉說，領導只打電話，他自己又不簽字，出了事，規劃部門就得去背黑鍋了。據歐陽政偉了解，一般上級審定的規劃，回到地方調整或修編的，大概達到90%以上—這不只是在岳陽，全國各地都存在這樣的情況。

改規劃，這除了和領導的私人利益有關系外，還因為迎合地產商的要求來改規劃，可以給地方財政帶來增收，這對很多依賴土地財政來發展城市的領導者而言，是快速來錢的一條捷徑。

此外，隨著領導的更換，不同的領導常持不同看法。在當下的中國，領導的看法，在一些地方比法律還管用。而規劃部門又是屬于地方政府的編制和管理，住建部或省住建廳在監管方面，長期處于缺位狀態，規劃在地方官員手中，因此可以猶如面團一樣，隨意拿捏。

制度的漏洞和官員的失足，最終讓城市規劃變了味。