依法治國 依憲執政

2012年11月16日，北京大學憲法與行政法研究中心與本刊聯合在京舉辦了“改革共識論壇”。到會者近百人，就中國改革面臨的深層次問題，以及如何達成改革共識進行了廣泛的探討。

胡錦濤在十八大報告中強調：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”與會者關注的一個重點，正是黨與法的關系，即中國共產黨的權力與憲法和法律之間的關系。

受篇幅所限，本刊先摘要介紹與會者關于如何處理黨和法的關系的見解。其他方面的內容，本刊將以各種方式陸續介紹給讀者。

一、黨必須“在憲法和法律的范圍內活動”

現年96歲高齡的李銳是十八大列席代表，他介紹了自己在小組會上的發言，其中第一部分是他在今年4月5日本刊召開的政治體制改革座談會上的發言內容（詳見本刊今年第5期）。他說：“從中央到地方黨組織，必須在憲法和法律許可規定的范圍內活動。各級黨委不得干預司法。現在由黨內的機構，政法委統管國家的公、檢、法執法機關，同‘依法治國’的方針相抵觸，其弊端日益突顯，應當盡快廢止各級黨組織的政法委。”

何方先生認為，我們一再強調，包括中國共產黨在內的一切組織、機關都應該在憲法和法律范圍內活動，但是并沒有真正做到，有憲法而無憲政。他說：“一切機關在憲法和法律范圍內不能只是一句空話，必須要做到。”憲法明文規定公民有言論、出版自由。有關新聞出版的管理部門，也應該在憲法的范圍內活動，其權力要受到限制。只有這樣，人們的憲法意識才能不斷提高，憲政才能逐漸實現。

本刊社長杜導正因事未能到會，但特意托人代他發言。他認為，只有堅持依法治國的方針，黨的執政方式完全依照憲法和法律來進行，走憲政的路，才能不斷推進政治體制改革。他說，現在看來，政治體制改革是改革開放向前推進的重要保障；而執政黨依憲執政，把憲法賦予人民的權利落實到位，政治才能清明，社會才能和諧。

不少發言者肯定了這次十八大加強中紀委力量的舉措，對反腐前景表示樂觀。中國社會科學院法學所刑法研究室主任劉仁文研究員則認為：“紀委本身也應該在法律范圍內活動。憑什么把一個人抓起來、關起來，時間沒有限制、地點沒有限制？紀委就不會腐敗嗎？就我了解的情況而言，紀委工作人員不是神，所以這個東西要納入到法治軌道，如果反腐敗有特殊需要，可在相關法律中對這類案件的證據、期限、時效做一個特殊規定，但不能在法律之外做強化，以免得此失彼。我希望把政治的透明化和陽光化納入法治軌道。”

中國人民大學資深教授高放先生也認為：“反腐敗，現在說加強力度、加強紀委人選，這是皮毛”。

中國社會科學院榮譽學部委員資中筠先生說，如果要說改革的切入點，最重要的是建立法治。有了健全的法治，其他事，政府能不管就少管，社會自然會有活力，自我調節。我同意剛才有人說的，黨內紀委實行“雙規”的做法不是現代國家的法治。紀委誰來監督呢？沒有公眾輿論的監督，沒有透明度，沒有權力的制衡，腐敗是不可能治理的。

黨必須在憲法和法律的范圍內活動，中共中央文件、中國共產黨章程及中華人民共和國憲法中多有表述。但在實際生活中，黨員和黨組織目中無法，黨的權力高于憲法和法律的現象仍然普遍存在。高放先生說到自己親身經歷的一件事。

1981年，高放先生回福建老家參加中學建校100周年大典時，被請去福建省委黨校講課。福建省委黨校校長告訴他一個真實的故事：福建沙縣縣委舉行干部政治常識測驗，宣傳部部長出了一道題目：什么是我們國家的最高權力機關？標準答案是全國人民代表大會。可這個標準答案送到縣委書記那兒，縣委書記說：“不對，我們國家最高權力機關是中共中央政治局常委，怎么能說是全國人民代表大會呢？”這個縣委書記到福建省委黨校學習時在學習班上說，“我們黨內干部政治水平太低，居然說國家最高權力機關是全國人民代表大會”。黨校校長是福建省委常委，把憲法拿出來給縣委書記看，“《憲法》上寫著我們最高國家權力機關是全國人民代表大會，你怎么能說是中共中央政治局？”這個縣委書記不服氣，回答黨校校長：“你從本本出發，我從實際出發。”

確實，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”并沒有得到切實有效的貫徹，這種情況不僅存在于1981年。這也是參會者的共識之一。

二、關鍵在于解決好“黨的領導”問題

北京航空航天大學人文與社會科學高等研究院院長高全喜教授認為，中國最核心的問題是黨和國家的關系問題。十八大報告中談了黨要依照法律和憲法管理自己，但問題在于，假如一些黨的組織、黨的領導個人違背了法律，僭越了法律，這怎么辦？把政治問題轉化成法律問題這一塊，應該列入政治體制改革的日程中。僅僅把這個基本原則放在黨章中是不夠的，應該把黨和國家關系的問題具體轉化為一系列制度。黨的領導要轉化成實實在在的具體法律制度。我們希望把這一條也轉化為具體的法律制度，有了法律制度就可以有程序，在這個制度中可以有規則，可以在規則中有不同的利益交鋒、觀點辯論，形成統一的一套制度實施方式，今后，在黨和憲法的關系上，這是可以有所作為的空間。

全國人大法工委研究室原主任高鍇先生說，十八大提到要高舉中國特色社會主義旗幟，我們更應該高舉憲法的旗幟。憲法是治國安邦的總章程，是每個人要遵守的，而且憲法的規定比較具體，經濟、政治和文化的根本方針都有規定，而且是合法的。社會主義道路則有些說不清楚，需要解釋。高鍇先生高度肯定八二憲法：“先不說實行得怎么樣，從其規定來看：第一，確定了主權在民的思想，國家的權力歸人民，而且人民代表大會制度規定了人民可以通過人民代表大會參加。第二，規定了權力制衡制度，憲法明確規定了人大行使立法權，國務院是行政機關，司法獨立。第三，憲法上規定了每個人自由的權利。所以臺灣的李敖在大陸演講，拿著憲法搖著說‘這是世界上最好的憲法’”。

高鍇先生說，八二憲法制定的歷史背景，是一大批老干部從監獄回到北京，在1979年十一屆三中全會上他們公開提出來反對“兩個凡是”。就在這個會上，鄧小平講以后要建立法治，法治不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。而后過半年不到，黨中央提出修改憲法。修改憲法委員會的委員有103人，25個中央政治局委員全都參加了，還有書記處書記。25個政治局委員，除了一個人比較年輕以外，其他統統是德高望重、經過長期考驗的，而且在文化大革命中遭受很多苦難的人。我們參加一些會，看到他們慷慨激昂，聲淚俱下，一定要總結這個文革是怎么發生的，今后要防止，要依法治國。

這個法律經過兩年時間，開過幾百次座談會、研討會，還搞了四個月的全民討論。憲法修改委員會103人開了五次全體會議，五次全體會議里有三次一條一條地研究，開會的時間一共是25天。開完以后，領導還讓我們把所有材料送給呂叔湘等語言學家審核，要求他們把關，要一個字不能差，一個字都不能有差錯，不要讓人家誤解或者曲解。當時我感覺所有有關憲法修改都是真心誠意的，確確實實每天都在苦心修改，政治局專門開了幾次會，對怎么改進行討論，非常認真。問題是沒有落實。但沒有落實這個法律，不代表它不重要，我們應該高舉憲法的旗幟。當時中共中央十分重視這次憲法的修改，黨的政治局委員和書記處成員全體參加了修改委員會。這個憲法體現了人民意志和中國共產黨的正確主張，中共中央的意見已經充分反映在這個憲法中。憲法的規定，就是黨對人民的承諾。

從憲法的第1條到第130多條，沒有“共產黨領導”這五個字，從頭到尾找不到。有些人說憲法別的不要看，就看序言，序言就講“黨的領導”。其實，序言的內容是講中國共產黨領導了新民主主義革命，只是歷史敘述。里面有一段“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……”，這是對未來的期望。序言不是法律規定，而且序言里沒有寫“共產黨必須領導”。我的看法是，要高舉憲法旗幟，這是我們改革的最好旗幟。憲法定的，最合理，最合乎人心，最符合黨心，參加憲法制訂的老一輩革命家，除了萬里等極個別的還在世，其他都去世了，但我相信他們是代表黨心的。這個主張，最容易團結體制內外的人一起努力。

著名法學家郭道暉先生認為，這次十八大報告有一部分提得不錯，比如政治體制改革里提到“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”，充分發揮其作用。但最關鍵的問題是，怎樣規范黨和人大的關系。（詳見本期《規范執政黨與人大的關系》一文）

黨領導人大，七五憲法的提法是：中國共產黨領導下的人民代表大會制度。到了八二憲法，把“中國共產黨領導下”的定語刪去了，這就擺正了黨權和國權的關系，因為共產黨不能凌駕于人大之上，黨權不能凌駕于國權之上。十六大提出要規范黨委和人大的關系，講了這么多年，到現在還沒有一個規則或者法律來規范。黨的領導是政治領導，可以提出方案，通過人大變為人民的意志與法律，但黨不能直接指揮人大。這個問題到現在沒有解決。另外還有一個新的創造，所有地方黨委的“第一把手”同時兼任人大的“第一把手”。作為黨的“第一把手”，在我們國家實際上掌握了國家權力，他應該是被監督的對象，結果變成人大的“第一把手”，等于是自己監督自己，這在法理邏輯上是不成立的。目前人大在成員結構上，有些地方百分之七八十以上是黨員或者官員，與我們在延安時期中共黨員只占三分之一大不一樣。另外，人大能否監督執政黨？過去是不能的，共產黨不是人大選舉產生的就不能監督，人大沒有理由來監督。但我們黨實際上掌握了所有國家權力，它應該是被監督的對象，特別是制定的政策和法律假如違反了憲法和法律，根據憲法規定，任何政黨的違憲行為必須追究。我們制定了人大常委監督法，這個監督法搞了快十年才搞出來，可到現在沒有看到能夠實現真正監督，執政黨的違憲行為問題尚未得到解決。

郭道暉先生說：“法學界、法律界比較關心十八大個一個詞：法治思維。假如我們把過去依法治國的觀念上升到法治思維，這在概念上有一個進步，因為法治思維涵蓋更廣、更深。現在一些黨政干部習慣的思維是黨治、人治、專政、專制等，這些觀念在80年代、90年代已經有所改變，但現在又有所倒退。”

高放先生說，十八大報告里面講，要改善黨的領導方式和執政方式，但究竟怎么改善？作為研究社會主義60多年的老學者，我認為改善黨的領導方式是實現黨政分開，把蘇聯模式的黨主立憲改變為中國特色的民主立憲。要實現民主憲政，主要是改革我們黨和國家的領導，改變黨的領導方式和執政方式。執行黨政分開并不是取消黨的領導，要把黨對國家政權的領導由從上而下的直接領導改變為從中深入的間接領導。也就是說，黨把精英治國人才推薦給選民、推薦當人大代表，讓他們差額選擇最好的、最適當的人擔任人大領導，或者擔任政府總理、擔任省長等。黨不應該作為政權機關做出決定讓他去執行。

著名法學家、中國政法大學原校長江平先生指出了司法改革領域存在的五點分歧。到底是司法獨立還是司法服從黨的領導？黨的領導原則是下級服從上級，全黨服從中央，在這樣的思想領導下，法院喪失了自己的獨立，完全由行政領導來決定，這是一個大危險。此外，世界上各國都明確規定了法院只服從法律，我國的憲法也是這樣寫的。但后來又說“三個至上”，增加了黨的利益至上和人民利益至上。黨的利益怎么確定？當然又是各級黨委政法委來決定，他們又考慮穩定壓倒一切，在這種情況下穩定變成黨的利益里至高無上的原則，這是用人治代替法治的又一個趨向。人民利益至上是很難具體掌握的，原告是人民，被告也是人民，法院怎么決定哪一個人民的利益更至上？而且，人民利益至上容易走向民粹主義。（江平先生關于司法改革的見解，詳見本期《司法改革應向世界主流看齊》一文）

中國政法大學法學院副院長何兵支持江平先生的觀點：“說黨的事業至上，但黨的事業又分為黨的中央事業、黨的地方事業，黨的長期事業和黨的短期事業，容易造成預料之外的結果：有的地方黨的地方事業凌駕于黨的中央事業，黨的短期事業凌駕于黨的長期事業，甚至領導人個人的事業凌駕于法律之上。這是一個根本問題。”他認為，可以達成的共識的第一條，就是恢復社會主義法治，這點沒有任何疑義，無論是“左”還是“右”。

著名法學家、中國政法大學原校長陳光中認為，現在講改革開放，從政治體制改革——推進民主、法治、憲政的角度來說，關鍵是要改革我們黨的領導體制。也就是說，我們黨是執政黨，實現了從打--天下到治天下的轉變后，黨的領導體制若不認真加以改革，那我們的政治體制改革很難取得有效進步。黨的政治體制、領導體制自身不足在于“一把手”的權力太大，很難受制約。民主集中在實際上是集中有余、民主不足，最后集中到“一把手”，從地方各級“一把手”到中央“一把手”。“一把手”決定+單位甚至決定全國的命運，至少在一定程度上使我們改革開放制度化很難推進。

本次論壇到會者近百人，既有李銳、何方、高放、杜光、郭道暉、江平、陳光中、資中筠、宋以敏、高鍇、鄭振源等八十歲以上的老先生，也有年輕一輩的學者：陳有西、黨國英、丁東、鄧康延、高全喜、何兵、何迪、胡星斗、姜明安、賈康、雷頤、李盛平、李偉東、李軒、李勇、廖可斌、劉澎、劉劍文、劉仁文、米鶴都、任劍濤、沈文、孫大午、鐵木爾、童大煥、王軍、王占陽、魏宏、魏汝久、吳革、吳稼祥、吳偉、謝麗華、謝小慶、徐炳、徐燦、楊鵬、余暉、章立凡、張木生、展江、仲大軍、祝華新等。未到會但提交了論文的有陳敏、陶然、朱維究等。此外，北京大學憲法與行政法研究中心的工作人員，新京報、南方周末、21世紀經濟報道、《財經》雜志、騰迅網、網易、財經網等媒體的記者參加了會議。論壇由北京大學憲法與行政法研究中心常務副主任張千帆和本刊總編輯吳思主持。本刊編輯部徐慶全、張曉鷗、黃鐘、洪振快參加了會議。

附：

有關黨必須“在憲法和法律的范圍內活動”的表述

黨必須“在憲法和法律的范圍內活動”，最早是在1981年6月27日中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中明確提出來的。《決議》說：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動。”《決議》還說：“種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威”；“完善國家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴格遵守的不可侵犯的力量，使社會主義法制成為維護人民權利，保障生產秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行為，打擊階級敵人破壞活動的強大武器。決不能讓類似‘文化大革命’的混亂局面在任何范圍內重演。”

1949年以后，中國共產黨一再要求黨員要帶頭遵守國家憲法和法律。比如，1954年，劉少奇在第一屆全國人民代表大會第一次會議上要求：“中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”1956年，鄧小平在黨的八大上作《關于修改黨的章程的報告》中強調指出：“黨章草案要求，每一個黨員嚴格地遵守黨章和國家的法律，遵守共產主義道德，一切黨員，不管他們的功勞和職位如何，都沒有例外。”

然而，九大、十大通過的黨章，卻將八大黨章中的這一條規定刪除了。文革結束后，十一大通過的黨章，對八大黨章的規定有所恢復，它要求黨員必須“遵守黨紀國法”，但還沒有達到八大黨章中要求“每一個黨員嚴格地遵守黨章和國家的法律”的力度。直到1982年的黨的十二大，才在《決議》的基礎上，明確將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”這一重大原則寫入新黨章。同時，1982年頒布的新憲法也強調了這一原則，憲法序言說：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”憲法總綱規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”

胡耀邦在十二大報告中指出：“新黨章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動’的規定，是一項極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸”。1987年的十三大報告重申：“黨領導人民制定了憲法和法律，黨應當在憲法和法律的范圍內活動”。1992年的十四大通過的黨章再次確定了黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則。今年11月8日胡錦濤所作的十八大報告，再次宣告：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

（責任編輯 吳思）