規范執政黨與人大的關系

我國人大制度自1954年建立至今，已運行了58年。我有幸在1979～1987年間在全國人大常委機關（法工委）工作過8年，親歷過改革開放以來人大制度的某些革新與進步，也一直關注著人大制度的得失與缺陷。和許多政法界的朋友以及普通民眾的觀感差不多，覺得人大的權力與權威還沒有完全到位，人民的意志還未能通過人大得到充分表達和實現，對人大制度的理解及會議制度設置也存在較大缺陷，亟待改革。我認為，其中最重要或關鍵性的問題是厘清、擺正黨權與國權的地位，規范執政黨與人大的關系。本文就此主題略述一些看法與建議。

一、誰是國家最高權力主體？

中華人民共和國憲法第2條第1款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”第2款規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”憲法第57條又規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。”這三條款都涉及權力，但是，它們所確認的權力是同一性質和主體呢，還是有所不同？都是指國家權力呢，還是包括其他權力（人民權力、社會權力或執政黨的“權力”）？其中，“最高國家權力機關”是否就等同于“國家最高權力機關”？這些概念，連一些法學家也常將二者混淆或隨意使用。

首先要區分，“最高國家權力機關”只是表明全國人大是所有國家機構中擁有“最高國家權力”的機構；至于所謂“國家最高權力”命題中的“國家”，則不僅指“國家機關”，而是涵蓋國家機關和全社會（全民）。這就涉及在人大之上，誰擁有“國家最高權力”，或誰是國家最高權力主體？

在我國，由于奉行一黨制和“黨領導一切”的政治體制，恐怕大多數干部和群眾對此可以不假思索地回答：執政黨是國家最高權力者。——這于歷史上、事實上當然有根據，但在法理上卻是錯誤的。

依我國現行憲法，全國人大是“最高國家權力機關”，這只是相對于其他國家機關而言；全國人大并非“國家最高權力”機關。擁有國家最高權力者是人民，即所謂“主權在民”。人大則是由人民（選民）選舉產生的，憲法規定人大要對人民負責，受人民監督。可見，“人民”是人大這個“最高國家權力機關”的“更高”權力主體。全民權力的“最高性”，在民主國家直接體現為全民直選權和全民公決權。在我國除縣以下人大是直選外，其他各級人大仍是間接選舉產生，我國也不實行全民公決（所謂“公投”），僅靠人大代表來代行人民權力，做出決定。而歷來的實際狀況是，人大和人大代表并不能完全地真實地反映和體現人民意志，所以人民權力的最高性難以直接體現。

近年黨中央領導人提出“三個至上”：黨的事業至上、憲法與法律至上、人民利益至上。三者在各自的相關領域有其合理性重要性；但如果在同一事件中三者發生矛盾，誰至上？按憲制，應當是以人民利益至上，以人民權益為出發點和最終歸宿。可是，迄今不少黨政領導干部對黨的地位與作用的認識，卻往往是黨至上，甚至說是“黨的利益至上”（某大報公然在頭版頭條以大字標題宣示）。這仍是沿襲革命時期的舊思維舊制度，沒有實現由革命黨到憲政黨的轉變，沒有從長期以來實行的以黨治國向依憲治國轉變。在有些地方和有些干部中，還存在黨委和書記凌駕一切、指揮一切、調動一切（包括凌駕于人大之上指揮人大）的習慣思維與習慣動作和對既得權力的依戀。

對黨與人大關系在思想認識和觀念上的誤差，實質上是混淆了黨的領導權與國家權力的關系，把黨的決策權（作為政黨享有的對國是的建議權利）等同于或凌駕于人大的決定權（國家權力）。按黨的十三大報告的界定，黨的領導本是指方針、政策、路線的政治領導，主要是黨以其治國的理念和政策路線的正確性所具有的政治號召力、說服力和政治影響力，來實現其主張。這種領導權的性質是屬于政黨的政治權威和權利（建議權），而不直接是具有強制力的國家權力。黨的領導權不是凌駕于人民主權、國家政權和作為最高國家權力機關的全國人大之上或與之并列的權力，非經法律程序，黨不能直接向人大和政府發號施令。執政黨既不是最高國家權力機關，更不能說是國家最高權力機關。在國家事務中，人大的權力是至上的，人大高于一切政黨（列寧曾經說過：“蘇維埃高于一切政黨”）。

文革中在極“左”路線影響下產生的1975年憲法，曾在第16條中規定全國人民代表大會是“在中國共產黨領導下”的最高國家權力機關，這就無異于把黨視為更高于人大的國家權力機關。1978年憲法和1982年憲法都刪去了“在中國共產黨領導下”的定語，從而在憲法文本上改變了黨政不分，把黨權置于人大權力之上的偏頗。但在實踐上并沒有多大改變。即使黨的十六大報告在強調要改革和完善黨的領導方式和執政方式時，特別提到要規范黨委與人大的關系，但迄今也并未制定政黨法或其他有關文件予以規范。地方黨委在遇到人大通過的決定或選出的政府成員同黨委原定方案不一致時，往往不經法定程序擅自變更人大的決定，甚至批評人大向黨鬧“獨立性”，“以法抗黨”等等，這顯然是把黨委（甚至只是黨委中的個別領導人）置于人大權力之上，以黨權壓政權、民權，以黨壓法，是錯誤的。

作為全國與地方的最高國家權力機關，人大權力的至上性還不能說是已經完全到位，有的地方常受黨政機關的侵權，甚至“大權旁落”。譬如涉及公民的基本權利義務的事項，依憲法和立法法必須是由全國人大以法律定之，而迄今多是由政府用“規章”或其他“紅頭文件”定之。依法治國的主體是人民（通過人大），現在依法治省、治市、治縣的決策與方案，往往只是由政府來策劃、操辦，它們首先本應是被治、被監督的客體，卻反客為主，這就很難企望他們自我去依法治權、治官。

再有一個需要商榷的提法：我們習以為常地說“黨領導人民”如何如何，這個提法是不是很確切？人民是一個整體的概念，人民是至上的，人民主權是至上的，人民是國家最高權力的主體。“黨領導人民”的提法意味著黨凌駕于人民之上。其實，“領導”的對應面是“群眾”，準確的提法應該是“黨領導群眾”。同理，“黨領導國家”、“黨領導人大”都欠準確，而且易理解為所謂“黨國體制”。要說“領導”，也主要是指政治上指導國家事務、人大工作，而不是越權“管轄”、“指揮”、“包辦”整個國家機器和人大機構及其權力。

執政黨要以它的正確路線政策、通過它在人大的黨員去影響（引導）人大的“工作”（立法決策），但不能把人大當作只是貫徹自己的主張、統治國家和人民的工具；相反，執政黨倒應是受人大統治和實現人大制定的憲法和法律的工具。正如鄧小平在黨的八大關于修改黨章的報告中所指出的：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”“確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力”。（《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年10月第2版，第211～218頁）

二、人大代表選舉與代表結構中政黨元素的民主化

所謂“選舉”，就是選民自由挑選他們所中意和信任的人。“選民”不只是有投票權，更重要的是有“選擇權”。我國人大雖是由選民選舉產生，但除縣以下是人民直選外，其他都是間接選舉。而候選人名單則多是由執政黨各級黨委有關部門事先內定，選民不熟悉他們，何談選擇？近年出現由選民自發產生的所謂“獨立候選人”（即獨立于黨政內定的人選），卻又被地方黨政否定甚至打壓。

問題還在于，由黨政機關內定的候選人的成分，大多是各級地方黨政官員。有的地方人大中黨員、官員多占80％以上，導致人大類同黨代會或官代會。本來他們應當是人大監督的對象，現在卻是自己監督自己，“作自己的法官”，這有違法理。

近年大多數地方黨委的“第一把手”擔任地方人大的主任，認為這樣可以加強黨對人大的領導。實際上卻是有利有弊：有利方面可能是便于聯系來自基層的人大代表，了解人民的要求，熟悉人大權力的運行機制；其弊端則是黨內“第一把手”又兼人大的“第一把手”，人大很可能就會成為貫徹他的意志的一個工具。何況在我國，“黨領導一切”，黨委書記事實上是政府工作的領導人、決策者，本應是受人民監督的對象；他坐鎮人大，誰還敢批評執政黨和政府？

人大者，非僅有“大人”（黨政首腦）之謂也，而是有“大權”之謂也。而大權也應當由各階層廣大人民或通過真正民主選舉產生的人大代表掌握。在人大的選舉和代表結構上，執政黨干預的因素與元素過多過大，不利于團結廣大人民和反映人民意志。延安時代，陜甘寧邊區政府的參議會實行的是“三三制”，議員中黨員限定只占三分之一，體現了代表結構的民主性和廣泛性。現今作為一個大國的執政黨，其黨員在人大的比例可以適當擴大，但應當更多包容民主黨派和有議政能力的普通公民。

三、人大對執政黨的監督

對執政黨的監督主要靠人民的監督，這一方面是人民群眾（公民和社會組織）的直接監督，另一方面主要是通過人民權力機關——人大對黨組織和執政的黨員官員的監督。前者屬于公民權利監督，后者屬于國家權力監督。后者如果嚴格施行，比之公民和社會組織更具實效。而人大能否監督執政黨，也是是否實施憲政的一個標志。

1.我國人大能監督作為領導黨和執政黨的共產黨嗎？

這在實行政黨政治的法治國家是不成問題的。在我國理論界卻是有爭議的。

議會制國家，一般由在議會中占多數議席的政黨執政，即“組閣”。議會可運用質詢、不信任投票等程序，制約乃至推翻執政黨的政府，即“倒閣”。總統制下的議會，也可以彈劾、乃至審訊當選為總統的執政黨領袖，迫其辭職下臺。如美國國會迫使總統尼克松辭職，也曾要彈劾克林頓。

在我國，實行人治和“以黨治國”時，不但人大不能監督黨，而且，當人大依法作出與黨委不一致的決定時，也被扣以“同黨鬧獨立性”、“以法抗黨”等大帽子。社會各界千呼萬喚的各級人大常委會監督法，從1990年3月黨的13屆6中全會建議人大制定監督法，六屆全國人大期間開始醞釀，第七、八屆人大啟動起草，再歷經第九、十屆人大，罕見地經過“四讀”（四次審議），才于2006年8月的10屆全國人大常委會第23次會議上獲得通過。其經歷的主要障礙無非是鄧小平批評過的“黨權高于一切”的舊習慣思維在頑強地起作用。以為黨既是“領導人大”的，而且黨的領導權也不是人大賦予的，豈能受人大監督？讓人大去否定黨的政策、決定，豈不有損黨的絕對權威，削弱黨的領導？

其實，從法理上說，只要不是專制皇帝或獨裁者，任何權力者、領導者都無例外地要受監督與制約。作為執政黨（體現于其執政的黨員官員），是由人民（人大）選舉產生的，理應對人民和人大負責，受人大監督。作為領導黨，要取得人民的衷心的擁戴，也要自覺地接受人民的監督。

2004年黨中央曾制定了一個《黨內監督條例》，其所規定的監督力度較大，但實際效果并不明顯。現今要克服黨內嚴重的腐敗現象、第一書記專權現象，單靠黨內監督和社會監督，缺乏國家權力的支持和人民的參與，難有成效。因此有必要啟動和強化人大監督的機制，遏制權力腐敗，改善黨的領導。

共產黨受人大監督的方式，迄今主要是對當選為政府的黨員官員向人大負責，每年向人大會議作工作報告，接受審議；接受詢問或質詢；接受調查、評議；承擔政治責任，提請辭職，乃至接受罷免；等等。這些表面上雖是針對從政的黨員官員個人，實質上如同議會制國家一樣，是對執政黨的監督。因為，在我國，政府組成人員大都是執政的共產黨的黨員。

2.人大的監督是權力監督。

是通過行使人大集體權力，責成（即強制）被監督對象依法作為或不作為，否則就要依法制裁。這一原則完全適用于監督執政的黨員官員以及有違憲行為的黨組織。這不同于人民政協或人民群眾對黨的監督，后者是屬于權利監督，其被監督的對象固然應當聽取他們的批評建議，但也可以聽而不取，不受強制，除非被訴諸司法程序。

人大作為國家權力機關，對作為領導黨的共產黨組織的監督，類似對人民團體的監督，不過，一般限于追究重大違憲行為。考慮到中國有“為尊者諱”的特殊國情，不妨采取先“建議”其自行糾正，或通過人大黨組從內部向地方黨委或中央反映意見的辦法，敦促該黨組織糾正。如無效果，再按一定法律程序進行權力監督。

3.人大的監督是法律監督。

作為領導黨的共產黨組織不是由人大產生，法理上不直接對人大負責，因而人大對黨的黨務活動不進行工作監督。人大只對黨發布的涉及國家、政府的重大事務和事關國家權力或全民的重大權利義務的政策、決定等文件（如過去不經過全國人大審議決定，黨中央就擅自通過并實行人民公社，改變基層政權組織），以及事關這些方面的國家行為或社會行為（如發動文化大革命，奪權成立革命委員會，以及非經人大決定，黨中央擅自進行全國總動員、戒嚴、軍管等等）違憲時，理論上應予以干預，這屬于憲法監督、法律監督范疇。至于黨組織內部的黨務活動，只要不違反憲法和法律，人大一般不應干預。

不過，政黨的內部的組織原則和內部的管理制度應是民主的，以防止政黨侵犯其黨員的憲法權利，防止出現法西斯組織。中共十七大修訂后的黨章也規定“黨內嚴格禁止用違反黨章和國家法律的手段對待黨員，嚴格禁止打擊報復和誣告陷害。違反這些規定的組織或個人必須受到黨的紀律和國家法律的追究。”如此，則近年黨的紀律檢察機關非經司法程序，自行對違紀違法的黨員實行的“雙規”、限制黨員人身自由的措施，就有違法之嫌，有待妥善處理。

四、人大對黨的監督要法制化

要行使監督權力，就必須有法可依。我國憲法上只有被選舉或任命產生的國家工作人員（主要是黨員官員）要“對人大負責，受人大監督”，和“違憲必究”這兩項原則，無法操作。有必要借鑒外國的憲法和政黨法的有關規定，加以規范，制定適合我國國情的監督政黨制度。

據統計，截至1976年，全世界有157部憲法文件對政黨作了規定。有的是在憲法中以條文規定。如德國的《基本法》（即憲法）規定：“根據政黨的宗旨或者黨員的行為表現，某一政黨意圖侵犯或廢除自由民主的基本秩序，或者意圖顛覆德意志聯邦共和國，都是違反憲法的。”意大利憲法禁止法西斯黨的重建。法國憲法第4條規定：“各黨派和政治團體……必須遵守國家主權原則和民主原則。”葡萄牙、阿爾及利亞等國憲法也有類似條文規定。

有的是在選舉法中規定——如美國各州的選舉法中規定確認黨員身份的規則，政黨組織在初選中的活動程序，并控制政黨的競選費用。

有的是制定政黨法——如德國1967年制定的《關于政黨的法律》是世界上最早也較完備的一部政黨法。有的國家還有針對某一特定政黨的立法，如緬甸在1974年制定了《保障黨的領導作用法》，美國1954年的《共產黨管制法》。

各國政黨法對政黨意圖侵犯或廢除憲法確認的民主自由的基本秩序或顛覆國家的，予以制裁。德國憲法和政黨法規定，凡屬違憲行為，由聯邦憲法法院裁決，對違憲的政黨可處以取締、解散并沒收財產等處罰。

為了把黨的領導與執政法治化，并使我國人大對黨組織的監督有法可依，我國政黨立法也應借鑒國外的某些做法，及早謀劃。可以是完整的政黨法，也可以僅就規范執政黨與人大或與政府的關系，制定單行條例。其中涉及人大對黨的監督部分，似可考慮以下幾個要點：

1.堅守憲法的基本原則。

各政黨、特別是執政黨必須堅持遵守憲法確認的“國家尊重和保障人權”、“依法治國、建設社會主義法治國家”等原則和改革開放的方針。凡意圖破壞、廢除憲法確認的這些基本憲政秩序的，就是違憲行為，必須予以追究（文化大革命就屬于最大最嚴重的違憲）。

2.遵循依憲執政、依法治國的憲法原則。

（1）黨中央和各級黨委對涉及國家與政府的重大國策與國務活動和人民基本權利義務作出決策時，必須將自己的主張通過人大的法定程序，變為法律或法律性的決定，才能在政府與人民中貫徹、推行，否則就會越權和違反法律程序。

（2）由中共黨組織推薦的政務官員，必須經人大的選舉或任命才有效，黨組織不得擅自任命并宣布人選。對黨組織推薦的政府官員候選人，經人大審議認為不合適的，人大可以另定候選人和另選其他人，黨組織不得擅自改變人大的決定。

（3）執政的黨組織和黨員官員必須依法立法，依法行政，依法司法，依法治軍。遇有黨的方針政策和決定與憲法或法律相矛盾或抵觸時，應向黨組織反映，要求修正，并嚴格依法辦事。

（4）各級黨組織應當支持、監督執政的黨組織與黨員依法執政，不得干擾司法獨立。凡濫用黨權干擾依法行政、依法司法，構成違憲違法者，人大得依法追究。

（5）人大依照憲法和人大組織法，保障所有人大代表包括黨員代表在會議上的言論免責權和表決的自由意志，其言論與表決，不受法律追究（是否受黨紀處分，人大一般不應干預）。

3.對政黨違憲、違法行為的追究。

（1）在全國人大成立憲法監督委員會，參照《立法法》第90、91條，受理有關國家機關或公民、社會組織提出的違憲審查申請（在未成立前由有關專門委員會受理、審查），如認為黨的政策文件確有與憲法或法律相抵觸的，可向有關黨組織提出書面意見，要求自行修正。如該黨組織不予修改的，可以依人大法定程序，宣布無效，或明令政府機關與人員不予執行。

（2）被訴違憲的黨組織如不服人大的裁決，可以要求復議；如認為法律有誤或過時，需要修改，黨組織也可以提出立法建議，依法定程序，爭取人大修改或廢除與黨中央的政策和決定相抵觸的法律、法規，另立新法。

（3）凡黨組織或黨員有違規、違法、犯罪行為者，由法定的政府機關和司法機關依法處理，黨組織和黨員在法律面前同普通公民和法人一律平等，不允許以黨權壓制法權，以黨紀代替國法。

總之，要提高人大的權威與作用，首先應當厘清、擺正和規范執政黨與人大的關系，制定政黨法或有關法規，把“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這句黨章原則變為具有國家強制性的法律規范。

作者附注：本文完稿于2012年10月。在本文發表時，黨的十八大報告已通過并公布，其中強調要“發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，并著重提出“政治建設和政治體制改革抓好的重要任務”的第一項就是“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”。謹以此文作為對實現這項重要任務的一點芻議。

（作者為廣州大學人權研究中心教授、北京大學憲法行政法博士生導師組成員、最高人民檢察院專家咨詢委員會委員）

（責任編輯 洪振快）