從黨治走向法治

正如鄧小平所指出的，建國后我們過去政治體制上的最大弊端是權力過分集中。按我個人理解，權力過分集中，具體表現為：黨與政府，權力過分集中在黨；領導個人與領導集體，權力過分集中在個人；中央與地方，權力過分集中在中央；國家與公民，權力過分集中在國家。這一弊端的根源是黨政不分和以黨代政。以往民主法治不健全的根源也在這里。而這正是“文革”這一民族浩劫之所以發生和發展并持續十年之久的根本原因。文革期問，“黨的一元化領導”達到頂峰，以致“砸爛公檢法”，公開在“75憲法”中寫進“中國共產黨中央委員會領導下的全國人民代表大會是全國的最高權力機關”這一原則。

以1978年黨的十一屆三中全會為標志，我國進入改革開放新時期以來，在鄧小平理論指導下，從黨的十二大到十三大，我們在克服權力過度集中現象上取得重要進展，從而促進了民主法治建設。但是后來觀念又有回潮，以致改變黨政不分、以黨代政的現象，并沒有重大進展并從根本上解決。黨、國不分，乃至黨先于國、黨重于國、黨高于國、黨大于國的觀念和做法仍未解決，“黨國”、“黨國”仍然是人們的口頭禪。其制度表現之一是從中央到地方，一些領域仍然實行“兩塊牌子、一套人馬”，甚至還有漫延趨勢。曾有同志說：過去的人大是“橡皮圖章”，現在已變為“木頭圖章”，但它應當是“鋼印”。這一比喻也不無道理。盡管，“黨委審批案件”的制度已經在1979年9月發布的中共中央《關于保證刑法、刑訴法切實實施的指示》中已明令取消，但現今仍然存在政法委干預具體辦案的現象。對某些重大和疑難案件，政法委召集“三長”（法院院長、檢察院檢察長、公安局局長）交換一下看法還是可以的，但要在這種會議上硬性做出決定，則是明顯違憲的。我國憲法已明確規定審判權由各級人民法院行使，不允許在人民法院之上還有某個機構或個人，對案件最后拍板。

在新民主主義革命時期，我們黨曾領導中國人民高舉憲政的大旗，以民主對抗國民黨反動政權的專制，以法治反對它搞黨治，以人權反對它剝奪人民的權利。這是中國共產黨領導人民以少勝多，以弱勝強，最終推翻蔣家王朝的最大“法寶”。在“武裝斗爭”的革命形式下，“黨政軍一體化”，權力高度集中，是難以避免的。但是，在新中國成立后，就應還政于民，逐步改變過去那種權力過度集中的政治體制。黨政不分、以黨代政、黨權高于一切，在現代民主法治社會里，是根本不可能得到廣大人民群眾認同的，也不符合馬克思主義的基本原理和理想追求。這種觀念和制度設計，在馬克思、恩格斯等馬克思主義老祖宗那里，是找不到任何思想蹤跡的，列寧就曾指出，不應將黨的組織和政權組織混為一談。1942年，鄧小平同志在《黨與抗日民主政權》一文中說：我們絕不能像國民黨那樣搞“以黨治國”，因為那“是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法”。為此，他提出了三個基本觀點：一是黨的“真正的優勢要表現在群眾擁護上”，把“優勢建筑在權力上是靠不住的”。二是不應把黨的領導解釋為“黨權高于一切”，甚至“黨員高于一切”；要避免“不細心地去研究政策，忙于事務上的干涉政權，放松了政治領導”。三是辦事不能“尚簡單避復雜”，不能“以為一切問題只要黨員占多數，一舉手萬事皆迎刃而解”。他的這些觀點在今天仍有重大的現實指導意義。

怎樣才能在今后一個較長時期里逐步解決這一政治體制改革的關鍵問題呢？我有如下幾點想法和建議：

一要解決突出表現黨政不分的“兩塊牌子，一套人馬”問題。辦法是大量合并和精簡各級黨委下設的與行政機關和司法機關對口的職能機構，不能再事無巨細進行對口“領導”和“管理”。大量合并與精簡后的黨的職能機構應把工作重心轉移到協助黨委做好調查研究，制定好重大決策和方針政策上來，做好“黨要管黨”的工作。同時，加強各級各部門“黨組”的工作，充分發揮其“政治、思想”領導的功能。要改變黨的領導除了“政治、思想”領導之外，還有“組織”領導的錯誤觀念。

二是解決好黨和人大的關系問題。要逐步將權力重心從各級黨組織轉移到各級人大上來，使之成為真正的“國家權力機關”。主要通過各級人大的“黨團”、黨組織、黨員，做好人大的工作，各級黨組織的工作重心應放到提出立法建議和重大問題決策的建議上來，各級人大不應事無巨細都要向同級黨委匯報。尤其要重視人大自身的建設，包括提高選舉的自由度；提高人民代表的政治和業務素質；實現各級人大常委的專職化；進一步提高人大工作的透明度；提高各民主黨派的獨立自主性，以進一步發揮其在人大工作中的作用；等等。

三是堅持司法獨立，維護司法權威。現在連“司法獨立”四個字都不敢提，是很欠考慮的。我國民主革命時期根據地政權的法律文書就早已寫進“司法獨立”。“82憲法”起草過程中，憲法起草委員會主任委員葉劍英委員長在第一次會議致辭里也明確提出了這次憲法的制定，應貫徹“民主立法”與“司法獨立”原則。不能說這也是在否定黨的領導吧？！國際人權文書有幾個關于“司法獨立”的專門文書，還有過一個關于“司法獨立”的“北京宣言”。它作為司法工作的一項基本原則已為全世界各國所公認。作為聯合國安理會的常任理事國，我們有充分尊重它的義務。而且它被公認為是現代民主政治體制中非常重要的一環，對國家長治久安也有重大意義。至于各國在憲法表述上、在制度安排上略有不同，那是自然的。前面提到的政法委“三長會議”定案是違憲的，即使只是交換一下意見與看法，刑事訴訟法中并沒有這樣的制度安排，也是不妥的。在這個問題上，鄧小平同志的態度是十分明確的。他曾說，“不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法處理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”，“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。”

在這里，我還要重復提一下我曾多次提過的建議，即修改現行憲法的第126條。該條的規定是：“人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”我建議將“不受行政機關”干涉改為“不受任何機關”干涉，或恢復1954年憲法的規定：“人民法院獨立行使審判權，只服從法律。”因為“干涉”是個貶義詞，行政機關不能“干涉”，黨組織和人大也不能“干涉”。對司法工作，黨要領導，人大要監督，那是另外一個概念，另外一個問題。當然，這不僅是憲法的用詞和邏輯需要嚴謹、嚴肅的問題，關鍵還是它內含的理念是否合理和正確。

現在司法權威不高，“信訪”不信“法”，就是一個突出的問題。即使涉法涉訟的來信來訪案件已移交政法委處理，也多有不妥。因為它不僅涉及司法獨立的貫徹遵守，還涉及這樣是否科學、合理。一個案件經過公檢法按刑訴法、民訴法和行政訴訟法的嚴密設計的一系列程序而做出的終審判決，信訪部門僅憑原、被告一方的一封信和相關材料的審讀，就可以對該案的是非對錯表態，顯然是不科學、不嚴肅、不慎重的。如果把道理說清楚，老百姓是會通情達理的。經過幾年努力，“信訪”不信“法”的問題就可得到解決；“某人要上訪，縣委書記給他下跪”這樣的事情就不會再發生了。

四是“建立違憲審查制度刻不容緩”。這是我在2001年11月2日《法制日報》發表的一篇文章的標題。為此，我曾多次呼吁，在本文中又再次提出，是因為，它不僅直接關系到維護憲法尊嚴與權威，解決有人比喻我國憲法是“一只沒有牙齒的老虎”這一重大問題，而且它還同正確的黨政關系這一問題有密切關聯。在一次高級別的專家座談會上，我曾建議盡快建立憲法監督制度，會上一位長期從事人大工作的高級干部爭辯說：“是不是違憲，黨說了算”。此言一出，當時令我哭笑不得。因為，這可能成為國際上的一大笑話。我的意見是，在全國人大常委會下設立一個“憲法監督委員會”，其性質和地位同現有的9個專門委員會相當，受全國人大常委會領導，并對它負責，它做出的有關憲法監督方面的意見與建議，報送全國人大常委會討論和作出是否違憲的決定。必要時由人大常委會報告全國人民代表大會作出決定。它的職責可以是：對憲法解釋提出意見、建議；對法律法規、自治條例和單行條例是否違憲，對中央一級國家機關的重大政策和決定是否違憲，提出意見；對中央機關之間的權限爭議，對中央一級領導人的罷免案提出審查意見；等等。將中央軍委制定的法律、法規是否違憲提出審查意見，也應當列入其職責范圍，是理所當然的。因為中央軍委也是憲法規定的對全國人大負責、報告工作并受其監督的一個國家機構。至于人們最擔心的當黨中央的紅頭文件同憲法或基本法律相抵觸時如何處理的問題，那也好辦。我們可以同意大利等西方國家的憲法法院或憲法委員會有權做出“政黨違憲”的裁決不同，可以用內部通報方式，交由黨中央或全國人大作出修改憲法、法律或對其作出解釋；或由黨中央對新政策作出調整，或對修憲改法提出建議。這對國家機關、民主黨派、社會組織和廣大公眾開展對黨組織的監督大有好處。人們說，我國尚未建立起違憲審查制度或憲法監督制度。這一判斷是成立的。有人認為現在的“法規審查室”已在履行憲法監督職能，甚至認為這就夠了。一個“局級”機構就可以擔負起“憲法監督”的重任和完成其職責，這有損于憲法應有的崇高尊嚴和權威。主張用現在“法律委員會”來代行憲法監督的職能，會混淆憲法與法律的原則界限，同樣有損于憲法應有的權威與尊嚴。

五是要樹立國家法律的效力高于執政黨的政策的理念和制度。當黨的政策和國家法律發生抵觸和矛盾時該怎么辦？這個問題在80年代就曾討論過。第一種意見認為，應按黨的政策辦，理由是法律要相對穩定，它比較容易滯后于現實生活；黨的政策能更快地反映現實生活的變化；況且，黨的政策是國家法律的靈魂，國家法律是黨的政策的工具。第二種觀點認為，哪個正確就按哪個辦。第三種觀點是我和一些同志的看法，即應按國家法律辦。理由是，黨的政策是黨的主張，國家法律則是黨的主張和人民意志的統一。從原則上講，不是這個黨的黨員，就不受這個黨的黨綱和黨章的約束，黨的政策對非黨人士無直接約束力，它只能通過宣傳與示范吸引人們自愿接受。國家法律的靈魂不是黨的政策，國家法律與黨的政策的靈魂都應當是人民的利益，社會的進步、事物的規律和時代的精神。國家法律更不應該是黨的政策的工具，兩者都應當是國家為人民謀利益的工具。第二種意見當然也不可取，因為那樣就會亂套，不能維護法制的統一和尊嚴。已故最高人民檢察院研究室主任王桂五同志的觀點倒很有意思。他說，如果你是群眾，你就按國家法律辦；如果你是黨員，你就趕緊請示黨組織，它說怎么辦，你就怎么辦。他提出的后面那種做法，我不完全同意，但有一定的啟示意義，就是黨組織和有關人大要趕快對此類問題研究解決。現在有立法權的人大開會也不難，重大問題在兩個月之間召開臨時會議也是能夠做到的。這里的關鍵還是在黨的組織與國家政權組織的關系上，應有符合現代民主法治普遍價值的正確理念。

（作者為湖南大學法學院教授、廣州大學人權研究與教育基地主任、中國社會科學院榮譽學部委員）

（責任編輯 洪振快）