黨內民主破局可從“三落實”入手

“從黨內民主推進到社會民主”大致成為中國民主發展路徑的共識。在這一路線圖中，黨內民主、社會民主與前者向后者的推進，構成三個重要階段。從理論上講，關于三個方面的藍圖勾畫，已經基本完成。從實踐上講，黨內民主作為中國民主發展的起點，也有了一系列的地方試點經驗。無論從理論上還是從實踐上看，人們幾乎一致同意，黨內民主是社會民主以及前者向后者成功推進的決定性條件。

關于黨內民主的理論準備和政黨建設的籌劃，較為充分。中共十七屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，是一個重要的標志。執政黨將黨內民主視為解決政黨各種突出問題的突破口。為此列明了黨內民主的主要事項：諸如推進黨務公開、暢通黨內信息上下互通渠道，完善黨代表大會制度，完善黨內選舉辦法，完善黨內民主決策機制，擴大選人用人民主、建立健全干部選拔任用提名制度等等。這些事務，無疑是實現黨內民主的重大事項。由于中國共產黨執掌國家權力，并決定國家的思想、組織、路線與政策，說黨內民主對于社會民主發揮決定性的影響，絕不為過。但需要看到，黨內民主是一項極其復雜的系統工程，并不是在某個單一層面動作就可以實現的目標。進而，黨內民主不是紙上談兵式的羅列，就可以坐實的。誠如習近平所強調指出的那樣，實現黨內民主，“關鍵在于落實”。

對中國共產黨的黨內民主來講，需要落實一些什么才能指望實現黨內民主呢？回答這一問題，必須超越政策應對的層面，從一個遠為廣闊的視角去看“落實”的問題。就此而言，首先需要對“實現黨內民主”進行界定。這一說法至少有兩個指向：一是黨內民主的目標模式，這關乎黨內民主的戰略決斷，涉及政黨的現代定位、政黨結構轉型、政黨與國家的關系、政黨的個體成員與組織的關系定位等等復雜問題。二是黨內民主的有效舉措。這關乎黨內民主的逐步推進，屬于策略層次的安排。這也是目前論及黨內民主著墨最多的問題。主要是由于黨內民主的僵局亟須突破，人們急欲尋找到突破點所致。兩者顯然是緊密聯系在一起的。綜合起來看，對黨內民主這個復雜工程來說，扼要言之，起碼需要三個“落實”，才可望實現其戰略目標和策略意圖。

第一是“落實”觀念革命

中國共產黨實現黨內民主的前提條件，就是要從根本上轉變革命黨的定位，真正坐實現代政黨觀。眾所周知，這個命題早就提出來了。但是要成功實現從革命黨向執政黨的轉變，中國共產黨需要經歷脫胎換骨的變化，絕對不是一句口號能夠解決問題的。黨不僅需要意識到自己不是一個現代政黨，而且必須放棄自己壟斷性支配國家權力的既有利益，將自己真正放置到一個由國家法律管理的對象位置上面。這對執政黨來說，是極具心理震撼性挑戰的變化。

長期以來，革命黨的觀念，使中國共產黨全黨對這一政黨定位安之若素、習以為常。全黨幾乎習慣性地認定，黨在國之上、國之外是天經地義的。因為國家都是中國共產黨創立的。因此國家受創國之黨的全方位支配，便無任何可以驚怪之處。而沒有意識到，現代政黨創立國家，并沒有理由獨占國家。創立國家之后，建國的政黨必須回歸到普通政治組織的位置上，這樣才能以法治的方式去治理自己所創建的國家。建國以來，中國共產黨呼吁法治不斷，但始終無法落到法治平臺上，就與黨居于立法、行政與司法的國家權力之上，無法讓國家法律與國家機構按照法治原則運轉，具有密切關系。由于整個政黨習慣了支配國家權力的治國模式，因此，革命黨理念揮之不去。這是中國共產黨真正啟動黨內民主的最大精神障礙。因為一個全面支配國家資源的政黨，必定以革命黨的高度一律、鐵板一塊的組織特性，才足以應對極端復雜的治國事務。整個政黨也早就在治國之前設定了自己足以治國的資格：實踐上是領先的、組織上是嚴密的、制度安排是合理的、實施過程是嚴格的、政策績效是有保證的。結果就更是固化了革命黨僵化的思維，難以對之進行任何有效的改進。

要想從革命黨真正轉變為執政黨，中國共產黨必須在觀念上深刻醒悟到，自己在創建中華人民共和國之后，必須將以人民的名義創建的共和國的國家主權交還給人民。人民是在黨之上，并且決定黨是不是有資格執政的國家主體。革命黨并不因為自己創立了國家，就具有了壟斷性支配國家權力的先天治國優勢。相反，如果革命黨不將自己落定在人民主權之下的位置上，不落定在與其他社會政治組織平等的位置，革命黨創立國家之后，甚至無法保證自己為治國立定的規則為自己的組織成員忠誠地信守。打破革命黨組織的超級優越性預設，是中國共產黨實現從革命黨向執政黨轉變的先決條件。這絕對是一次驚天動地的政治觀念革命。

第二是“落實”制度創新

中國共產黨實現黨內民主，不能依靠組織領袖的政治意志、個人才能和權謀技巧。加之黨已經經歷了兩代守成型的領導過程，守成型領導的人格特質不應再是建國之初創業型領導的“卡里斯瑪”。因此，政黨必須借助于嚴格的制度規則，展開治黨和治國的歷程。于是，坐實政黨民主的制度建設原則，便成為有效推進黨內民主的不二之選。

坐實黨內民主的制度安排，首先不是將制度內化于中國共產黨的組織制度，而是外化為高于政黨組織的國家法律體系。國家法律高于一切政治與社會組織，執掌國家權力的政治組織才足以游刃有余地治理國家。國家法律成為政黨的政治工具，表面上看起來有利于執政黨掌控國家權力，但從長期效果來看，絕對不利于執政黨穩定有序地執掌國家政權。在這種執政思路中，執政黨必須借助工具化的法律為自己聚集統治資源，從而徹底斷送組織間理性分享國家權力的法治國家前途，斷送公民對政黨一國家的理性認同可能。公民個人與國家對抗、政治組織之間的詭詐權謀這些政治戾氣，就會逐漸彌漫開來。國家也因此漸漸陷入動蕩不穩的局面，終至國家的覆亡。這是導致蘇東國家崩潰最重要的、但也最容易被政黨國家所忽略的政治教訓。

坐實黨內民主的制度安排，關鍵在于將獨大的革命黨轉變為競爭的執政黨。黨務公開、黨的代表制度的改進、黨內政治生活的平等化、選人用人的公正性、政黨決策的民主機制，當然都是現代政黨制度建設的重要事項。但是，關乎黨內民主的制度布局，最關鍵的是全面引入競爭性機制、程序性安排和公開性評價。競爭，既是對制度之間而言的，也是對組織層級的，更是對組織成員個人而言的。競爭應該是有序的。有序的競爭依賴于公正的程序設計。必須革除革命黨那種簡單的服從性組織特質，在組織成員個人與組織之間、在上級與下級之間建立全方位的有序競爭體制。壓制競爭的高壓型組織，是可以長期維持的，但絕對不可能長期具有活力；活性競爭的組織，表面上看起來不那么整齊劃一、組織嚴明，但組織的活力與吸引力可望長盛不衰。在控制性政黨的精英淘汰與競爭性政黨的精英吸納之間，何去何從，答案不言而喻。

第三是“落實”步步推進

黨內民主的各種具體舉措，在執政黨高層與基層、在學術界都已經得到較為充分的討論，各種設計和嘗試不斷出現。但關鍵的問題是，黨內民主的頂層設計尚付闕如，而中層籌劃也未跟進。目前的黨內民主嘗試幾乎都是零敲碎打式的：要么是部門的局部推行，要么是區域、尤其是基層單位的各自為政。黨內民主舉措之間的聯系沒有浮現，頂層設計、中層制度與基層改革之間，明顯處在脫序的狀態。

步步推進的黨內民主改革，需要在頂層對政黨民主改革的舉措之間的關系加以厘清。從黨員基本權利的坐實開始，處理好全黨黨員權利與全黨各級組織的政黨權力之間的關系，理順黨員個人與組織之問的權責關系。務必改變黨員對組織克盡義務，而個人權利無從申張和保障的不對稱狀態。進而對黨內特權狀態進行改變，將特殊黨員與普通黨員的事實區隔現狀徹底改變。保證每一個黨員的言論、策論和參與的權利，從根本上改變政黨被組織領袖用來作為實現個人意志工具的狀態，讓政黨組織成為成員們實現其共同政治意志的依托。設計出開放性的黨員權力競爭機制，則是促使政黨選優、吸納精英的重要保障。黨的代表制度、政黨領袖的產生，都需要經由這樣的改革舉措，并落定在政黨基本制度設計的平臺上，才足以落實。否則，黨代表的代表性就無法保證，而政黨領袖的品質就會處于衰變狀態。與此同時，黨員的個人自主與地方黨組織的自治，也應當提上日程。借此保證黨員權利的不受侵害，地方黨組織的活動積極性不受打擊，黨的各級組織權限與職責的清晰劃分。

坐實每一個政黨民主的舉措，意味著不能讓偶發性出現的黨內民主改革自生自滅。促使黨內民主呈現遞進發展的路線，并真正向社會民主推進，是保證零星的黨內民主改革收到制度性效果的必須。這將呈現出一種發散效應。否則，黨內民主推向社會民主就是畫餅充饑，而且黨內民主的整體效應也得不到呈現。這就需要政黨的中央部門積極地對地方各級黨組織和黨員嘗試的黨內民主改革，給予制度化的回應。黨內民主改革的制度化回應機制，是一種高層組織對下級組織民主嘗試的合法化認可、機制性改進。沒有上級組織呼應的黨內民主改革，就是沒有前途、且對黨內民主缺乏制度效應的隨意動作。這種隨意性的動作越多，越消耗黨內民主的改革資源，最終使人喪失黨內民主改革的熱情與期待。

在推進黨內民主的模式選擇上，決策者面對一個算術級數增長或幾何級數增長的模式決斷問題。有序推進黨內民主改革，已經成為共識。但一方面，所謂有序推進黨內民主，有序不能被認讀為可以控制的秩序，而應該被認讀為發展的遞進順序。另一方面，有序推進還存在一個穩步推進還是大膽推進的不同模式。穩步推進，就是算術級數的推進；大膽推進，就是幾何級數的推進。對那些風險不大、收益明顯的黨內民主改革，應當遵循數量倍數增長的發展思路加以推廣；對那些存在較大風險、或不可控因素的黨內民主改革，應當遵循數量上逐級增長的發展思路，漸次推開。在這兩種推進策略中，黨內民主改革的數量與質量就能得到保證，并逐漸具備向社會推開的民主品性。

黨內民主需要解決的問題，遠不是直接推動社會民主的問題。在黨內民主向社會民主推進的過程中，起點的坐實，是一切大大小小的社會民主舉措真正收到制度實效的決定性前提。坐實黨內民主這個中國社會民主的起點，首先要落實的直接目標，是中國共產黨執掌國家政權的合法性問題。中國共產黨創立國家，具有執政的優先權。但在穩定執掌國家權力的問題得到解決之后，放棄“打天下者坐天下”的暴力邏輯，轉進到人民經由選舉產生執政政黨的狀態，乃是合法執政的必然。從政治學的一般常識上講，在國家權力暴力性更迭的特殊時期，“打天下者坐天下”乃是產生國家權力執掌者的不得已途徑。但這種非常狀態下的“授權”是一次性的，而不是永久性的。在開國領袖離開國家權力舞臺之后，授權機制必須進行改變。這就是一個中國人熟知的政治“更化”問題。有些學者曾經用“一次性授權”來回答中國共產黨執政的授權方式難題。這一說法曾經非常流行。但必須承認，這是回答執政合法性的簡單且草率的說辭。稍一分析，這類說法其實不過是對執掌權力者的一種心理安慰。這種說辭，嚴重違背現代政治常識。因為沒有一代人可以逾越數代人，并在剝奪后代人權利的基礎上，越俎代庖地將后人的權利授予別人。“從黨內民主推進到社會民主”，就是要以中國共產黨的現代政黨定位，首先解決組織內部成員的民主平等問題，接著解決社會成員的民主平等問題。這個時候，黨員對黨組織領袖的授權，公民對國家領導人的授權，才具有當下的合法性與正當性。就此而言，黨內民主不只是解決中國共產黨的組織民主問題，更關系到它執掌國家權力的民主授權機制問題。落實了黨內民主，就等于落實了社會民主的基礎性條件；虛化對待黨內民主，也就等于虛化了執政黨的權力來源正當性與合法性。這就再次凸顯了“關鍵在于落實”的畫龍點睛意義。

（作者為中國人民大學政治學系教授）

（責任編輯 洪振快）