政法委歷史與演變的再思考

《炎黃春秋》2012年第9期刊登了《政法委的歷史與演變》一文，本人根據相關資料，對政法委機構的定位、歷史演變，在政治體制中的定位及未來的走向有不同的看法，擬對這些問題做針對性論述，以求教于方家。

一、作為中共職能部門的政法委

機構性質的正確定位是梳理政法委制度源頭的前提。政法委是中共為了領導執法、司法工作，設置于公、檢、法、司、安等政法機關之外、之上的“黨內”職能部門。政法委“職能部門”的屬性有一個由模糊到逐漸明了的過程。自1980年中共中央根據加強和改善黨對政法工作領導的需要，做出設立中央政法委的決策以后，縣以上各級地方黨委政法委員會也應運而生。1982年，各級政法委被定位為“黨委的一個工作部門”。經過十多年的實踐，90年代以后，中共中央多次在正式文件中明確政法委員會“職能部門”的機構性質。1994年3月12日，《中共中央政法委員會機關職能配置、內設機構和人員編制方案》（廳字[1994]9號）文件明確規定“中央政法委員會是黨中央領導政法工作的職能部門”。1995年6月7日，中共中央辦公廳關于轉發《中共中央政法委員會關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》的通知（廳字[1995]28號）指出：“各級黨委政法委員會是黨領導政法工作的職能部門，擔負著十分重要的職責，任務日益繁重，必須從各方面加強工作，充分發揮其職能作用?！边@是中共第一次對各級黨委政法委機構性質的明確定義。1998年5月13日，經中共中央批準印發的《中共中央政法委員會工作制度》明確指出：“中央政法委是黨中央領導政法工作的職能部門，從宏觀上組織領導中央政法各部門的工作，指導各省、各自治區、直轄市黨委政法委員會的工作?！?999年4月15日《中共中央關于進一步加強政法隊伍建設的決定》（中發[1999]6號）指出：“政法委員會是各級黨委領導、管理政法工作的職能部門和重要組織形式。”2006年，《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》中再次重申中共政法委的機構性質，“各級黨委政法委是黨領導、管理政法工作的職能部門和重要組織形式”。

二、政法委歷史：“政法口”的制度化

1.政法委制度來自于1949年之前中共領導政法工作的傳統

新中國建立以前，執法、司法工作必須接受中共的領導。早在上世紀30年代中華蘇維埃政權時期，中共領導執法、司法工作的方式有兩類，一是通過執法、司法機關的黨組領導政法工作，或者由中共直接領導。在嚴酷的戰爭環境下，中共還通過兼具行政、司法雙重性質的臨時性及非臨時性國家機構——肅反委員會、國家政治保衛局，有效率地一次性掌控了執法、司法權，實現了對執法、司法工作的領導。陜甘寧邊區政權時期，中共對執法、司法工作的領導有兩類，一類是由中共直接領導。例如，在著名的黃克功案中，對黃克功的死刑判決便經過了黨中央的決定。另一類是由中共通過執法、司法機關的黨員、黨組來領導。值得注意的是，這一時期，中共對司法工作的領導第一次出現特殊方式。1946年4月23日第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》強調了司法機關職能行使的獨立性：“各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉?！薄俺痉ㄏ到y及公安機關依法執行其職務外，任何機關部隊團體不得對任何人加以逮捕審問或處罰?！?/p>

2.建國后中共政法委制度的演變經歷了六個階段

新中國成立之后，執法、司法工作漸漸被統一納入“政法口”的范疇之中。從非制度化的中共“政法口”到制度化的中共政法小組、中共政法委員會，從無辦事機構的中共政法小組到有辦事機構的中共政法委員會，從“組織、協調”、“協調、指導”政法機關發展到“領導、管理”政法機關，政法委呈現出制度化趨勢日益明顯的發展軌跡。

（1）建國初至五四憲法頒布之前，即1949～1954年間，中共通過設立政治法律委員會分黨組干事會（中央）、政治法律委員會分黨組（地方）、黨委領導的政法聯合辦公室（基層），或者設立中共政法黨組、黨委政法口，實現中共對政法工作的領導，這些是各級黨委政法委員會誕生、演變和發展歷史的第一階段。

在中央，政務院設立政治法律委員會。1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《中央人民政府組織法》，該法設政務院，政務院設立聯系與指導性的委員會，如財政經濟、文化教育和人民監察委員會。在是否將政治法律委員會列為一級上，當時政務院出現不同意見，最后還是決定將政法委員會列為一級。在地方，大區（后被撤銷）到?。ㄗ灾螀^、直轄市）、地區（市）三級人民政府內，普遍設立了政治法律委員會（簡稱政法委）?？h級基層政權是否有聯系、指導公、檢、法、司等政法機關的政府組織呢？董必武指出：“關于在大區和省一級建立政治法律委員會，到一九五二年司法改革運動期間，省級以上都已經建立了，縣一級設立政法聯合辦公室的工作沒有做（已經請求過周總理，可以不做）。”、這意味著基層政法聯合辦公室可做亦可不做，實際上，各地可以根據實際需要設立。政治法律委員會被賦予聯系、指導公、檢、法的重要職責，主要原因是由當時的行政權、司法權不分的政治格局造成的，這為行政機關內部的政治法律委員會指導司法機關（法院、檢察院）提供了便利。

這一時期，政府性質的政治法律委員會仍然要接受中共的領導。中共通過對政治法律委員會設立分黨組，實現對政法委員會的領導。在中央，政務院政治法律委員會設黨組?！罢赵褐畏晌瘑T會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會4個系統，分別設立4個分黨組?！痹诘胤剑ㄎ瘑T會設立黨組，例如天津市，據《中國共產黨組織史資料》記載，“1949年5月21日，中共天津市委決定建立中共天津市人民政府黨組。1951年3月14日，在市財經委員會、文教委員會、政法委員會、民族事務委員會中建立分黨組，受市政府黨組領導?！边@樣，中共通過設立政治法律委員會分黨組干事會（中央）、政治法律委員會分黨組（地方）、黨委領導的政法聯合辦公室（基層），成為1954年憲法頒布之前，中共領導政法工作的主要形式之一。在尚未成立政法委員會、政法聯合辦公室的基層政權中，中共一般通過下列兩種形式實現對政法工作的領導：其一，中共政法黨組。1952年7月，在中共廈門市人民政府黨組之下成立政法分黨組，加強對政法三機關的政治領導。根據《廈門政法志》的記載，這是現在廈門市黨委政法委的前身。其二，中共黨委政法口。在基層政府中，公安、檢察院、法院的工作（政法工作）直接接受黨委的分口領導，即由黨的一位常委負責政府工作中的政法領域。例如，據文獻記載：湖北省咸寧市（縣），“建國初期至1973年，咸寧縣委和縣政府中沒有設立專門或臨時政法工作機構，只是由一名副縣長兼管政法工作。在1974年到1983年期間才設立過臨時政法工作領導機構，人員均屬兼職?！?/p>

值得注意的是，1954年憲法頒布之前，中共不僅通過上述五種形式對政法工作進行統一領導，還在各個政法機關內部設立了黨委、支部、黨組，這樣，中共對政法工作的領導呈現出全方位的特點，既有外部的統一領導，也有對各政法機關實施內部的領導，這是基于對政法工作的重要性所做的選擇。

（2）五四憲法頒布之后至文化大革命之前，即1954～1966年間，中共對政法工作的領導的主要形式是政法黨組（小組、工作部），這是各級黨委政法委員會演變和發展歷史的第二階段。

1954年9月20日，中華人民共和國第一部憲法頒布，憲法規定行政、司法機構分別對國家立法機構負責，在組織與權力設置上實現了司法權與行政權的分離，并規定法院“獨立進行審判，只服從法律”。這樣，如果仍保留政府內部的政治法律委員會，依靠其去協調、指導司法機關，將會與新憲法精神產生沖突。在中央，1954年9月，第一屆全國人大第一次全體會議通過了《中華人民共和國國務院組織法》，將政務院改名為國務院，并對原政務院的組織機構進行較大調整。財經、文教、人民監察委員會連同政治法律委員會皆被撤銷。政治法律委員會、財經、文教、人民監察委員會的分黨組也隨機構的撤銷而被撤除。在地方，1954年6月19日，中央人民政府公布《關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》，11月，6個大區的行政委員會全部撤銷，自然，設在大區行政委員會內部的政治法律委員會皆被撤銷。省、市、縣一級人民政府內部的政治法律員會悉數被撤銷。

政府性質的政法委員會撤銷之后，公、檢、法、司等政法機關的工作，缺乏一定組織的統一協調與指導。當然，個別基層還存有中共政法口或政法小組，保留了對政法工作的統一協調與領導，但是在中央、省、市、部分縣，隨著政府性質的政法委員會及其附在其內的中共黨組的撤銷，中共對政法工作的統一領導出現了真空。隨著中蘇、中印關系惡化，臺灣方面揚言“反攻大陸”、“鎮反”后多年未有的反革命組織活動又重新出現，在此背景下，中共希望通過在黨內建立某類組織，實現對公、檢、法、司等政法機關的統一領導。

50年代，中共中央倡導省和大城市的黨委在必要時成立政法工作部。1955年10月的《中共中央批準中央組織部1955年8月1日給中央的工作報告》建議：“中央及省委和大城市的市委在可能時，應設立政法工作部。（原文注：中共中央沒有設立政法工作部）……上述的部，其主要任務是：（一）管理干部；（二）檢查黨的決議、政策的執行情況；（三）管理黨的基層組織的工作；（四）指導有關部門政治機關的工作。”

據記載，當時成立的有中共天津市委政法工作部（1957.2～1958.6）、內蒙古自治區委政法部（1956.10～1958.3）等。然而，大部分地方，自政府性質的政治法律委員會撤銷之后，仍未恢復中共對政法機關的統一領導，直到中央政法小組（1958.6～1966.5）成立后，中共對政法工作的統一領導才成氣候。1958年6月10日，中共中央發布《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，中共中央成立統一領導全國政法工作的政法小組之后，除山西省委、福建省委未建立省委政法工作部外，大多數的省份都建立了中共省委政法部或政法領導小組。從政法小組的具體工作內容和職能來看，與其歸口管理的政法機關部門基本相差無幾。

（3）“文化大革命”時期，即1966～1976年問，大部分地方的中共政法小組被撤銷，有些地方的政法工作由革命委員會（政法小組）領導，這是各級黨委政法委員會演變和發展歷史的第三階段，也是黨委政法委撤銷時間最長的階段。

在中央，中央政法工作領導小組（1966.5～“文革”初期），這一機構僅存一至二年，即被撤銷。在地方，據《中國共產黨組織史資料》記載，省一級黨委政法小組，除內蒙古自治區黨委政法委員會存在的時間最長，其他省份，如黑龍江、浙江、安徽、河南、廣東、陜西、甘肅省的政法委以及北京市中共政法小組僅存一兩年即被撤銷外，其他省份的中共政法小組在“文革”初期即被撤銷。有的省份取而代之的是革命委員會政法組，執行黨委和政府兩種職能。

（4）“文化大革命”結束至改革開放前，即1976～1980年，各地方中共政法小組紛紛恢復，這是各級黨委政法委員會演變和發展歷史的第四個階段。

1978年6月，中共中央決定成立政法小組（1978.6～1980.1）。在地方，北京、河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、湖南、廣東、廣西、貴州、云南、陜西、甘肅、青海等省、市、自治區，均在“文革”結束后重新恢復中共政法小組；已在“文革”后期恢復的省、市政法小組亦在此內。這里需要注意的是，雖然有些地方沒有恢復中共政法小組，但恢復了黨委“政法口”，由其扮演領導政法工作的角色，只是沒有辦事機構而已。例如，《中共組織史資料》記載了山西省的情況：1978年，將省直機關分為辦公廳、黨群、工交、財貿、農業、計劃、宣傳文教、統戰、科委、外事、政法共11個口，除辦公廳和外事口外的其余9個口，分別有省委黨務委員會、省革委會副主任和有關部門負責人組成領導組。領導組作為處理日常工作的議事機構，不行文，不設專職辦公人員。

（5）1980年初至1989年前，中共主要通過中共政法委員會統一領導政法機關的工作，這是各級黨委政法委員會演變和發展歷史的第五個階段，其問，政法委經歷了短暫撤銷的命運。

在中央，1980年1月24日，中共中央發出《關于成立中央政法委員會的通知》，中央成立政法委員會；在地方，文革后期已恢復的省、市、縣級中共政法小組、政法口，在此時紛紛改名、建制為“中共政法委員會”。1982年9月1日至11日，中共十二大提出解決權力過分集中和黨政不分的弊端，并提出黨政分工的設想。在此背景下，各地雖然恢復了黨委政法小組（政法委），雖然與改革開放之前建立的中共政法小組都是黨委分口管理政法工作的制度，然而政法委的工作內容全面退縮，政法委員會的地位被重新認識，領導方式由直接變為間接，由微觀轉向宏觀，即集中于管方針、政策，管干部、管思想政治工作，監督所屬政法機關模范地依照國家的憲法、法律和法令辦事，而不是事事包辦。中共十三大第一次提出進行政治體制改革，要求“黨政職能分開”，提出“各級黨委不再設立不在政府任職的但又在分管政府工作的專職書記、常委”，“政府各部門的黨組……要逐步撤銷”。中共各級黨委開始逐步撤銷與同級政府部門“對口”重疊的政法委員會，進行了黨政職能分開的初步探索。1988年5月19日，中央下文決定撤銷中央政法委員會，成立中央政法領導小組，其職能是指導和協調政法方面的工作。部分省、市黨委政法委員會隨之撤銷，但多數省級以下黨委政法委并未撤銷，例如，《北京宣武改革開放30年專題文集》提到：“1988年5月，中央政法委員會被撤銷。宣武區委政法委員會雖未被正式撤銷，但辦事機構和人員大幅減少，只留1名干部負責指導和協調政法方面的工作?！笔聦嵣?，政法委員會的撤銷只是短暫的。1988年至1989年，全國各地發生了一些政治風波。經過反思，中共提出未來政治體制改革必須加強黨的領導，而不能脫離黨的領導。在此背景下，中共重新提升黨領導政法工作的重要性。在這種政治氛圍下，全面撤銷各級黨委政法委的決定被擱淺。

（6）1990年至今，中共通過政法委員會領導政法工作，這是各級黨委政法委員會演變和發展歷史的第六個階段。

1990年代至今，企業改制與破產、環境污染、拆遷等問題引發的矛盾十分突出，群體性事件不斷出現。各級政法委普遍加強了工作力度，牽頭的分量日重，制度化趨勢日益明顯。在中央，1990年3月，中共中央決定恢復設立“中央政法委員會”；在地方，據《中國共產黨新時期歷史大事記》記載：“1990年，4月2日，中共中央發出《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》：各地黨委政法領導機構的名稱統一為政法委員會，并加強必要的建設?！敝泄仓醒脒€規定，“各地黨委政法委員會的職責任務，可以參照中央政法委員會的職責任務，由各省、自治區、直轄市黨委確定。政法委員會是否協助同級黨委組織部門考察管理政法領導干部，也由各省、自治區、直轄市黨委確定”。中央的精神得到各地的響應，各地政法委紛紛于1990年左右恢復。從1990年3月至今，各級黨委政法委員會無論在自身建設，還是在各項工作、職能作用上，都普遍得到全面加強，名稱、職責、人員編制、內部機構設置等逐漸有了較為規范的要求。但與前幾個階段相比，政法委出現了重要變化。一是為了避免重蹈黨政不分的老路，各級黨委政法委書記，由同級黨委常委擔任，一般不兼任其他政法部門的領導職務；二是為了改進黨對政法工作的領導，契合中共對黨政關系認識新理念，中共重新定義政法委的工作內容與運作邏輯，政法委的工作是政策性的工作，不代替政法部門依法行使職權；它是宏觀的組織領導和協調，是總體性的、綜合性的，不代替各部門的具體工作，但有很強的指導促進作用。

三、政法委與法治的關系

憲政是歷史發展的潮流，憲政即依憲治國，通過樹立司法機關的最高權威，合理配置立法、司法、行政的權力，達到約束權力、監督權力，保障公民權利的目標。西方發達國家立法、行政、司法相互制約與制衡之憲政體制較為完善，使借助外力——如政黨權力，以矯正立法、行政、司法權力運行的不良變得不必要，而司法強大的力量也使政黨權力直接干預國家政權機關的權力運行變為不可能。目前，我國體制建設不夠成熟，立法、司法、執法機關權力之間實際制衡效能有限，這是黨委政法委員會存續的制度緣由之一。

（1）在人民代表大會功能弱化，對政法機關監督不力的情形下，由中共政法委加以支持與補強。長期以來人民代表大會的功能并未真正發揮出來，對執法、司法機關監督制約的能力仍然有限。這樣，黨委政法委或單獨，或與人大、人大常委會共同對政法機關進行執法檢查與監督，以增強政法機關外部監督之效力。據記載，濟南市政法委在市和（縣）區兩級建立由黨委政法委牽頭，人大內務司法部門等部門參加的執法監督聯席會議制度，定期通報了解掌握的涉及政法部門的執法情況，分析工作中存在的問題，研究提出加強執法監督工作的意見和措施。有些地方的政法委還內設人大工作聯系組，將聯系制度化，例如，湖北咸寧市政法委，下設辦公室、干部科、秘書科、綜合治理科、調研科、政法戰線人大工作聯系組等。

（2）在行政權強大，司法機關難以有效制約行政權的情形下，由中共政法委加以支持與補強。一種情形是當行政權干預司法權運行，司法機關無力招架時，請示報告制度——司法機關與黨委政法委的聯系制度，為司法機關擺脫困境提供了契機。如天津市政法委要求：“對于涉及社會穩定、各方面關注的重大行政案件，人民法院要主動向當地黨委和政法委匯報，黨委要加強協調，給予支持?！秉h委政法委正是通過這種對司法權的“補強”，提供了自上而下的政治和法治雙重性質的動力，保證了法院審判工作的順利進行。另一種情形是當行政權強大到使司法機關陷入執行難的境地之時，由黨委政法委憑借執政黨的權力優勢督辦人民法院“老大難”執行案件，目前這已成為當代中國法院特色的執行制度。以廣東省為例，2003年2月12日，廣東省委政法委下發《關于黨委政法委掛牌督辦人民法院“老大難”執行案件的通知》。從實際效果來看，此項制度的執行效果因案件和地域不同而不同，總的看來制度具有可行性，有積極的作用。

（3）在公、檢、法等政法機關難以落實憲法規定的相互制約與配合的情形下，由中共政法委加以支持與補強。1980年代，鄧小平指出“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定……絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題……遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮”。鄧小平批評的現象在政法部門依然存在，“現在有一些政法部門特別是基層政法部門往往強調自己的特殊性、權威性，強調自身部門的垂直性，在工作中僅僅考慮部門工作性質和利益，圍繞案件的一些細枝末節各執一詞、爭論不休，具體表現是，或在偵查環節反復移送，或在檢察批捕起訴環節反復補充偵查，再或是在審判環節反復抗訴，幾個部門之間互設障礙、互相抵觸甚至是互相對立、相互掣肘、制造摩擦”。因此，在各政法機關自身難以解決這一問題時，不得不向黨委政法委“求援”。政法委一般采取二類措施：一是下發公文。例如中央政法委員會《關于政法部門嚴肅紀律嚴格執法的通知》，第六條規定：“不準有案互相推諉不辦?！倍怯烧ㄎ癄款^組織政法機關集中處理積案。據記載，2006年，河南省政法委員會針對個別單位和個人推諉扯皮、消極執行，省委政法委建立了嚴格的責任追究制度，先后6次派出92個工作組，檢查各地清理執行積案工作，對43個單位進行了通報批評，對執結進度緩慢的6個中級法院和22個基層法院實行重點管理。

在特殊時期時，國家制度運轉不靈便時，政法委的彌補作用較為明顯。例如當法院的權威遇到執行難的挑戰時，政法委充當了維護司法權威的推動者，一份份黨委的紅頭文件如雪片般落下，一系列的協助解決法院執行難的外部支持制度在推行；當政法機關無法有效解決車匪路霸、盜搶機動車輛、惡勢力、吸販毒品等刑事犯罪之時，各地黨委政法委牽頭政法機關，總體戰、陣地戰雙管齊下。簡言之，在中國，理論上司法權與生俱來的軟弱，并沒有在后天實踐中得到很好的增強，加上相關“制度的缺位”，或政治制度實踐中的“非正義”，使中共政法委與國家政權制度的耦合具有現實的必然性；憑借外力——中共政法委來達到制約、規范國家權力運行之目的，亦是現實使然。

在社會治安形勢依然嚴峻、群體性事件多發的當下，政法委承擔了整合解紛資源、維護社會穩定的重要職責，這既為社會所亟需，也為執政者所倚重。按照相關規定，政法委的主要工作是政策性的工作，“不代替政法部門依法行使職權；它是宏觀的組織領導和協調，是總體性的、綜合性的，不代替各部門的具體工作?！碧热粽ㄎ搅撕暧^性、政策性、綜合性的工作，未能嚴守其職能邊界，正如學界許多論者指出的那樣，政法委將對國家政權制度的配置造成一定的弱化效果。例如：政法委與維護憲法權威存在一定的緊張。因為民意可以借助政法委重大疑難案件協調會議、涉法涉訴信訪工作，向法院施加壓力，要求貫徹其意志。這時候，如果政法委不能正確鑒別所謂的民意，遷就不符合案件實際情況的民意，或者把“社會效果”等同于“群眾滿意”，其結果，勢必對法院的公正審判造成消極影響?！胺ㄔ簩讣膱绦刑嵴堻h委推動，并寄希望于法外權力干預執行，這種尋求外援的非司法手段，會使原本邊緣化的司法權更加走向相對化，使原本有待強化的司法權威更加孱弱，反而會在全社會昭示法律問題最終靠行政解決的非法治價值取向?！辈粌H如此，政法委與憲法規定的國家權力分立制衡制度存在一定的沖突，形成了公、檢、法三家聯合辦案的流水線式方式，對公、檢、法相互獨立和相互制衡造成一定影響。另外，對照1982年《憲法》第126條“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”的規定，可以看出，法院就疑難案件向黨委（政法委）的請示制度與憲法規定的法院獨立審判權的精神，亦有著內在的緊張關系。

以上觀之，政法委是把“雙刃劍”，當政法委制度未能發揮對國家政權權力制度的補充功效時，難免造成兩者問發生零和博弈。需要注意的是，政法委對國家權力配置與運行的彌補作用是有限的。其一，政法委的彌補作用更多是從被動的意義上而言，即只有當現有的執法、司法體制難以有效發揮解決糾紛的功能作用時，政法委方可一顯身手。在現有解紛制度能夠正常發揮作用之時，政法委不能越俎代庖而僭越成為“主力”，否則難免落入“以黨代政”的窠臼。其二，依托政法委牽頭的運動式解決問題之道，并不能解決長期存在的一些問題，例如超期羈押犯罪嫌疑人的問題及“嚴打”問題，往往這些問題治理完之后不久，又死灰復燃，非完善國家權力自身配置不足以整治之。其三，由于政黨權力的介入，又將帶來如何防止政黨權力被濫用、政黨權力自身如何被監督的新問題。例如從政法委監督的實際運作及其具體的個案看，以監督為名的干預已經與其他各種形式的干預無法區別，且作用力更大。誰也無法保證通過外部監督（政法委）啟動司法程序成為錢權交易或權力交換的內容。誰來監督那些監督者（政法委）？仍然是一個重要的問題。歷史實踐早已證明，不受限制的權力是濫用權力的根源。政法委協調案件查處的權力，如果缺乏相應的制約機制，就容易異化為一種權力的濫用。

四、政法委如何改革

學界這些年對政法委制度存在的問題和弊病進行了“問診切脈”，并開出了“藥方”。一類意見是通過人大立法，解決政法委的尷尬地位，明確中共對司法工作的領導形式和領導機構，確保政法委的活動有法可依、名正言順；另一類意見是保留中央政法委作為黨中央在政法方面的智囊機構，取消地方政法委員會；第三類意見是完全廢除之。

不論是從現階段的還是中長期的考慮，我們都只能朝強化國家立法、行政、司法權力結構的配置與建設或改革的方向展開，而不是從加強國家權力結構之外的力量——黨委政法委自身著手。所以，以上建議之一，通過人大立法將政法委法制化，這一提法的合理性就值得懷疑，實質上是要求改變現行憲法確定的各級各類國家機關間的內在職權配置格局，因此，將這種主張付諸實踐的過程，不僅是重走以黨代政的老路，而且必然同時是一個削弱或損害公權力配置的格局。當然，撤銷政法委的意見，也忽視了政法委賴以存在的現實根源。政法委制度與政治體制改革密切相關。在制度的缺位、制度的非正義消失之前，在公權力建設或改革（憲政改革）取得顯著成效之前，在短期內廢除政法委制度的想法似乎不具有現實的可能性。

基于此，一方面，要治標，使政法委能更好地接受人們對政法工作的建議和投訴的作用，使它成為公民接近司法的一條消防通道，當立法權、行政權、司法權憲政結構不完善時，政法委的合理性介入，必須以正視自始存在于由執政權、立法權、行政權和司法權等元素構成的公權力格局中的內在張力為前提。“黨委政法委也要支持政法機關獨立負責地開展工作，不插手、干預司法機關正常的執法活動，不代替政法機關對案件定性處理，不指派政法機關處理法定職責以外的事務”。如若無視此種“張力”以及形成于其上的相互博弈，勢必會有損于既有公權力結構的憲政地位；觸動這一底線，無疑違背中共“依法執政”的理念。另一方面，也要治本，通過政治體制改革提升立法、司法、執法機關的正義推進效能，積極推動司法改革，理順司法體制確保司法獨立，完善訴訟程序，合理設計審級結構，有條件的實行三審終審，樹立公民關于司法終局的觀念，最大限度地實現司法公正和效率，從而使黨委政法委本身不再被“問題化”。政治體制日益推進完善時，政法委對國家權力格局的影響應當日益減?。划攪覒椪w制完善之日，中共政法委應當功成身退，按照憲法的精神回歸其只管黨務事務之本位。正如建國之初，董必武對政府政治法律委員會未來命運所思考的那樣，“至于政法委員會本身，除了‘指導與聯系’政法各部門外，就沒有什么別的工作，在各部門的工作逐步建立與加強之后，政法委員會本身即將逐漸被否定。”

注釋：詳見本刊網站。

（作者為中共中央編譯局博士后）

（責任編輯 洪振快）