論一般地方高校組織結(jié)構(gòu)的特殊性及章程建設(shè)

在一定程度上講，大學(xué)章程就是規(guī)范大學(xué)校內(nèi)外管理運(yùn)行體制的“基本法”，具體來說，對(duì)外厘清大學(xué)的舉辦者、管理者、辦學(xué)者及社會(huì)各界之間的關(guān)系，也就是確立政府、社會(huì)、大學(xué)三者的關(guān)系；對(duì)內(nèi)主要是明確黨、政、學(xué)三者之間的關(guān)系，界定政治權(quán)利、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間相互關(guān)系。因此，制訂大學(xué)章程是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和根本。隨著教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的頒布，大學(xué)章程制訂成為全國高校的重要工作之一。雖然《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定了大學(xué)章程的基本內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等，但是全國2101所（截至2011年5月23日，不含獨(dú)立學(xué)院）普通高校雖性質(zhì)和基本特征大致相同，章程卻不能千篇一律，各類學(xué)校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)科學(xué)制定。對(duì)于隸屬于地方政府的非重點(diǎn)大學(xué)———一般地方高校來說，有許多鮮明特征，但與章程建設(shè)最為密切的還是組織結(jié)構(gòu)方面的特點(diǎn)，因此應(yīng)認(rèn)真分析其組織結(jié)構(gòu)等方面的特殊性，制訂既符合教育發(fā)展規(guī)律及國家法律法規(guī)，又適合自身實(shí)際情況的大學(xué)章程，推動(dòng)依法治校和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)進(jìn)程。

一一般地方高校組織結(jié)構(gòu)具有特殊性

第一，就宏觀管理體制而言，一般地方高校隸屬于地方教育行政部門（一般為省市區(qū)教育廳）直接管理而非教育部等部委，“級(jí)別有限”，是“教育部———教育廳———學(xué)校”三級(jí)管理，而非“教育部———學(xué)校”兩級(jí)管理，由此在政府以“項(xiàng)目”、“工程”等形式管理高校越來越普遍的情況下，一般地方高校在國家政策項(xiàng)目（一般都帶有榮譽(yù)稱號(hào)及資金支持、資源配置等）的受益面上處于劣勢(shì)，同時(shí)由于三級(jí)組織管理，學(xué)校經(jīng)費(fèi)狀況要視地方財(cái)政情況和地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，實(shí)際情況也是絕大多數(shù)一般地方高校的經(jīng)費(fèi)總額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于部委屬重點(diǎn)大學(xué)，在許多省市，都存在數(shù)十所高校的經(jīng)費(fèi)總和不如一所部屬大學(xué)的情況。另外，由于隸屬關(guān)系，一般地方高校領(lǐng)導(dǎo)班子的選拔會(huì)受到一定限制，基本僅限于省市內(nèi)部產(chǎn)生，選拔機(jī)制及領(lǐng)導(dǎo)班子水平必然受到影響。而且，在一些省市區(qū)，地方高校領(lǐng)導(dǎo)崗位往往會(huì)成為省市區(qū)黨政機(jī)關(guān)干部及教育廳部分干部解決待遇的重要途徑，因此會(huì)經(jīng)常發(fā)生外行管理學(xué)校的情況，更談不上“專家治校”、“教育家辦學(xué)“。從根本上來說，大學(xué)在辦學(xué)自主權(quán)方面有著相對(duì)性和層次性，存在著實(shí)質(zhì)性自主權(quán)與程序性自主權(quán)的差異，作為一般地方高校，主要擁有的是程序性自主權(quán)，地方政府對(duì)其參與程度較強(qiáng)。[1]

第二，就校內(nèi)管理體制而言，主要是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力平衡機(jī)制的嚴(yán)重缺失，學(xué)術(shù)權(quán)力衰微。

（1）首先在組織結(jié)構(gòu)體制方面，一般地方高校大多是校（院）———系兩級(jí)組織結(jié)構(gòu)，而非重點(diǎn)大學(xué)的校———院———系三級(jí)組織結(jié)構(gòu)，加之學(xué)系的學(xué)科實(shí)力普遍有限，由此帶來的問題是辦學(xué)基層單位的權(quán)力弱化、自主權(quán)有限，責(zé)大權(quán)小，學(xué)校的組織管理重心在學(xué)校層面，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)宏觀、微觀一起抓，資源配置權(quán)等主要掌握在教務(wù)處、科研處、人事處、財(cái)務(wù)處、后勤處、學(xué)生處等職能部門，行政化色彩非常鮮明。

（2）一般地方高校師資隊(duì)伍水平普遍有限。一方面缺乏大師級(jí)人物，高水平人才流失是永恒問題；另一方面，高學(xué)歷、高職稱教師人員數(shù)量有限，教授團(tuán)隊(duì)規(guī)模小，屬于“極少數(shù)”之列，缺乏“集團(tuán)（規(guī)模）效應(yīng)”。目前，許多一般地方高校教師數(shù)量約在千人左右，按照省市區(qū)人事部門編制及崗位設(shè)置規(guī)定，教授職位數(shù)也就在百人左右，而多數(shù)一般地方高校的系部設(shè)置都在10多個(gè)，甚至更多，由此，平均到每個(gè)學(xué)系的教授就很難超過10個(gè)，區(qū)區(qū)個(gè)位數(shù)教授相對(duì)于教師隊(duì)伍、甚至教職工總數(shù)及龐大的行政管理隊(duì)伍來說，其影響力可想而知，學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)地位必然有限。同時(shí)，在許多一般地方高校，將為數(shù)不多的高學(xué)歷、高職稱教師委以行政職務(wù)，即“雙肩挑”，這種做法初衷或許是好的，但也必然帶來教授治校、治學(xué)的假象，且在一定程度上會(huì)助長(zhǎng)官學(xué)合一，學(xué)閥、學(xué)霸等不良現(xiàn)象的滋生。

第三，就學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系而言：一方面，由于一般地方高校的學(xué)科實(shí)力、科研水平及科技創(chuàng)新能力有限，為地方社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力不是十分突出和令人矚目，受地方社會(huì)關(guān)注程度有限，與地方社會(huì)關(guān)系也相對(duì)松散，因此地方各界的支持程度也較低，遠(yuǎn)非重點(diǎn)大學(xué)那樣備受社會(huì)公眾的青睞，在高校體系中屬于弱勢(shì)群體，在與社會(huì)各界交往合作中相對(duì)被動(dòng)。另一方面，對(duì)于地處省會(huì)城市以外的一般地方高校來說，由于與地方政府沒有隸屬關(guān)系，且與地方政府級(jí)別相同，地方政府也很少將其納入自己發(fā)展規(guī)劃中，雙方雖同處一地，“低頭不見抬頭見”，卻各行其是，缺乏廣泛交流與深度合作，校地關(guān)系更為松散。

二一般地方高校制訂大學(xué)章程必須處理好幾種關(guān)系

第一，在確立政府與學(xué)校之間關(guān)系時(shí)，應(yīng)恰當(dāng)處理好地方教育行政部門（教育廳）與學(xué)校的關(guān)系，明確及保證地方高校職權(quán)，保證其辦學(xué)自主權(quán)。隨著我國高等教育管理體制中逐步加大地方教育行政部門責(zé)任與權(quán)力的情況下，應(yīng)嚴(yán)格明確省市區(qū)教育行政部門的權(quán)力和義務(wù)，規(guī)范其管理范圍和方式，注意規(guī)避以“項(xiàng)目”、“工程”等方式或名義強(qiáng)化教育行政部門的權(quán)力，克服“行政化”傾向，強(qiáng)化其指導(dǎo)和服務(wù)職能，充分保障一般地方高校的辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)團(tuán)體對(duì)大學(xué)辦學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)控，將政府原有部分職能轉(zhuǎn)交給政府和學(xué)校以外的第三方———社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。目前，我國在政府、學(xué)校、社會(huì)三者之間關(guān)系中，社會(huì)一方是“短板”，其監(jiān)督評(píng)價(jià)功能亟待加強(qiáng)。

第二，在校內(nèi)要處理好學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系，強(qiáng)化和保證學(xué)術(shù)權(quán)力作用的充分發(fā)揮。一方面，大學(xué)本質(zhì)上屬于學(xué)術(shù)型組織，學(xué)術(shù)性是其固有屬性、根本屬性，學(xué)術(shù)活動(dòng)是大學(xué)存在和發(fā)展的依據(jù)。因此，必須完善學(xué)術(shù)管理體制，通過制度切實(shí)保障學(xué)術(shù)組織的組織、運(yùn)行，提升學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)地位，充分維護(hù)和發(fā)揮學(xué)術(shù)組織在學(xué)校發(fā)展中，尤其是學(xué)術(shù)事務(wù)中的主導(dǎo)地位和決策的權(quán)威性及實(shí)效性，使教授治校落到實(shí)處。同時(shí)，一定要切實(shí)維護(hù)辦學(xué)基層單位的權(quán)利與義務(wù)，調(diào)動(dòng)其辦學(xué)積極性和主動(dòng)性。要弱化學(xué)校職能部門的管理、決策功能，克服“官本位”現(xiàn)象，強(qiáng)化其服務(wù)指導(dǎo)職能。另一方面，正確處理好學(xué)校層面的學(xué)術(shù)權(quán)力與辦學(xué)基層單位的學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，規(guī)范以學(xué)術(shù)委員會(huì)為代表的學(xué)校層面的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與以教授委員會(huì)為代表的系部學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。在建立教授委員會(huì)時(shí)也不能像人才濟(jì)濟(jì)的重點(diǎn)大學(xué)那樣一定要求教授必須是10多人，可根據(jù)一般地方高校師資狀況適當(dāng)允許部分副教授參加，起碼從人數(shù)規(guī)模上保證系部學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的代表性、民主性，促進(jìn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，在學(xué)校與社會(huì)各界之間的關(guān)系處理上，恰當(dāng)處理好促進(jìn)與引領(lǐng)的關(guān)系。既要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要與市場(chǎng)社會(huì)保持適度距離，以引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展（包括批判功能的發(fā)揮）。一方面，在一定程度上講，地方高校就是因地方發(fā)展需要而產(chǎn)生的，離開地方社會(huì)就沒有存在的價(jià)值，也難以生存。因此，地方高校應(yīng)面向地方確立辦學(xué)定位，積極與地方社會(huì)各界緊密結(jié)合，不斷提高應(yīng)用型人才培養(yǎng)質(zhì)量、加強(qiáng)應(yīng)用性研究和科技成果轉(zhuǎn)化、積極參與到地域文化傳承與創(chuàng)新中去，全方位為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步貢獻(xiàn)人才與智力，促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展，在貢獻(xiàn)中求發(fā)展，在服務(wù)中求支持。另一方面，既然是大學(xué)，不管哪一層次、類型的大學(xué)，都必須保持大學(xué)的基本精神品質(zhì)，做社會(huì)的良知、“燈塔”。作為一般地方高校，雖辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張、辦學(xué)條件較差、社會(huì)地位有限，但面對(duì)市場(chǎng)化雙向作用仍要保持清醒的頭腦，不能為了蠅頭小利低三下四、一味的迎合市場(chǎng)化、功利化的誘惑，要敢于、善于批判和引領(lǐng)地方社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系更加廣泛、密切，已進(jìn)入社會(huì)中心，因此，在一般地方高校章程中更要堅(jiān)持開放辦學(xué)的原則，不能固步自封，要明確地方政府及社會(huì)各界有效參與學(xué)校辦學(xué)的途徑方式，明確地方政府在辦學(xué)興校中的責(zé)任與義務(wù)等。[2]

第四，在自主（自治）辦學(xué)與強(qiáng)化自律之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，健全自我約束與自主管理機(jī)制，保持良性健康發(fā)展。對(duì)于一般地方高校來說，自治能力和自律意識(shí)都較弱。強(qiáng)調(diào)大學(xué)自主辦學(xué)、自治，這是大學(xué)作為法人學(xué)術(shù)組織的基本要求，但不是沒有限制，而是要在堅(jiān)持依法治校的基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)監(jiān)督制約制度、機(jī)制，強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)秩序下的學(xué)校自律與“慎獨(dú)”。我們國家在許多領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)常會(huì)發(fā)生“一統(tǒng)就死，一放就亂”，尤其在“山高皇帝遠(yuǎn)”的非中心地區(qū)。一般地方高校無論是辦學(xué)基礎(chǔ)、辦學(xué)條件和辦學(xué)水平，還是學(xué)科實(shí)力、教師水平、干部素養(yǎng)等都相對(duì)有限，教授治教、校長(zhǎng)治校的基礎(chǔ)比較薄弱，應(yīng)在增強(qiáng)自我認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化自律意識(shí)，加強(qiáng)自我調(diào)控、自我約束、自我完善，不斷提高自我發(fā)展能力的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治及自主發(fā)展。因此，有關(guān)問題也必須在章程制定中整體考慮和體現(xiàn)。

當(dāng)然，具體到每一所一般地方高校，由于其所處地理位置、發(fā)展歷史、學(xué)科及專業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都具有自身特征，可以說在我國高校系統(tǒng)都具有唯一性，因此制定學(xué)校章程都應(yīng)區(qū)別于其他學(xué)校，章程更富于個(gè)性，以培育和彰顯其辦學(xué)特色及存在價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1]馬陸亭，范文曜.大學(xué)章程要素的國際比較[M].教育科學(xué)出版社，2010(10)：12-13(第一版).

[2]陳凡.地方大學(xué)章程要素探析[J].大學(xué)（學(xué)術(shù)版），2011：12.