具體落實頂層設計的窗口期

近年來，對于中國住房制度改革的方向及目標設定，理論界爭議不斷。甚至一些學者開始對1998年房改既定的市場化方向表示懷疑，認為應該通過所謂“二次房改”進行糾偏。

而在住房和城鄉建設部政策研究中心主任秦虹看來，中國近14年來的房改探索歷程，始終在邏輯上保持著一貫的連續性，即堅持市場化方向，不斷應對解決市場中出現的新情況、新問題。中國的房改總體上做到了“與時俱進”。在“住有所居”頂層設計之下，中國住房政策正處在細化落實的關鍵期。

《財經國家周刊》：從1998年到2011年，有關住房制度改革的文件出臺了不少，如23號文（1998）、18號文（2003）、24號文（2007）、131號文（2008），以及2011年最新出臺的45號文。這其中既包括產業政策也包括公共政策。請問這些文件在制度原則和方向上是否保持了一致的連貫性？

秦虹：1998年的23號文件，主要是針對住房制度改革提出來的。它承擔的是新舊制度轉換的功能——從過去的單位福利分房到今后在市場上買房，完成這樣一個制度的轉換。但由于當時人們的收入低、積累少，且觀念跟不上，因而就出現一個“怎么能讓大家買得起房的問題”，所以文件提出多建經濟適用房，要培育住房市場。所以到2003年時出臺的18號文件，它實質上還是一個培育市場的文件。

后來，伴隨住房制度改革的深入，中國的房地產市場發展特別快，人們的住房觀念也發生改變，大家都開始在市場上買房子。這時候就出現了兩個新的問題。一個問題是，隨著市場的發展，一部分人無力改善住房。到2006年時，全國商品房竣工面積占全國城鎮住房總竣工面積的69%，通過商品房解決居住問題的家庭達到17%。但還有些人，既沒有通過房改房解決住房問題，又無法靠市場來解決，就成了一個沉淀下來的住房保障的歷史欠賬。全國各地的棚戶區基本都是這種情況。

另一個問題，就是又產生了住房保障的增量需求。即新進入城市的家庭，他們直接面對的不是單位分房，而是商品房市場的房價，他們的積累少，收入和房價存在著時滯，無力承受市場房價，甚至對市場租金都感覺壓力很大，出現了住房消費水平差距的拉大，民眾反映強烈。

這時出現了第三個承接性的制度文件，就是2007年的24號文件，提出了建立以廉租房為主、完善經濟適用房制度的針對低收入家庭的住房保障體系。2008年在大規模地實施保障性安居工程時，又更加規范了這個體系，形成了目前廉租房、公租房、經適房和限價房以及棚戶區改造等多層次組成的住房保障體系。同時又進一步提出“十二五”期間建設3600萬套保障房，覆蓋到城鎮20%家庭這一目標。

上述住房制度的邏輯體系，是隨著住房制度改革的逐步深入，不斷應對新形勢、新問題而逐步探索形成的。因此，可以說，這些年來的住房制度是有連貫性的，而且是在不斷應對新產生的問題過程中逐步完善的。

《財經國家周刊》：2011年出臺的國發辦45號文件，正式將公租房納入保障房體系。這是否可以理解為中國住房制度的新方向或者說新變化？

秦虹：公租房是住房保障體系里面的新成員，過去沒有。這兩年提出建公租房，主要是應對滿足“夾心層”的需求。

廉租房的目標是對低收入且住房又困難的城鎮家庭，實行應保盡保。這一目標在2007年提出，目前已基本實現。

但處在既“住不上廉租房”又“買不起商品房”的“夾心層”，是更大的人群，所以公租房這兩年逐步成為住房保障的重點。公租房政策有很多新意，第一是針對“夾心層”住房問題，第二是提出有條件的城市可以放開戶籍限制，把外地進城的常住人口住房問題解決了。

《財經國家周刊》：對于前兩年一些學者提出的“二次房改”說，你怎么看？

秦虹：“二次房改”的提法，主要是對政府保障應該覆蓋多大范圍及政府與市場關系的一個建議。總之是希望政府能管得多一點，讓60%~80%的人都能通過保障房解決住房，讓少數人到市場上去買房子。

而我覺得這種提法忽略了一個前提，就是房改后，中國接近80%的家庭已擁有產權住房，我們需要應對的是部分住房困難家庭和每年新增住房需求怎么辦的問題，所以不需要再進行“二次房改”。

《財經國家周刊》：這兩年持續調控，房地產的支柱產業地位是否有所削弱？

秦虹：一個產業是不是支柱產業，不是由政策規定的，而是客觀存在。經濟學上對支柱產業有明確的定義，就是該產業的增加值占GDP的比重超過5%，就是支柱產業。支柱產業是從經濟學上來的，不是從政策上來的。中國的建筑業常年都是支柱產業，因為它的增加值一直占GDP的6%左右。

輿論之所以關注政府是不是說房地產是支柱產業，主要是在看政府是不是給予它相應的政策優惠。目前社會的普遍共識是，要削減房地產的經濟功能，強化其社會功能。房地產的社會功能就是解決老百姓的居住問題，解決住有所居和安居樂業，維護社會公平和穩定。房地產的經濟功能肯定有，不管你說不說它是支柱，它拉動經濟的作用就擺在那里。只不過今后要更多去強化它的社會功能。

中國的房地產業最終還是要走向提供“住”這種產品的產業，而不是作為提供投資品的一個產業。

《財經國家周刊》：就當前中國住房制度而言，是否存在頂層設計？

秦虹：住房制度的頂層設計已經有了，就是“十七大”提出的“住有所居”。這一制度理念立意非常高，非常契合中國人多地少、城鎮化發展加速的國情和實際，可以說，是最符合中國國情的制度設計。

現在并不存在再去搞住房制度頂層設計的問題，是需要具體去落實頂層設計，需要建立完善一些相應的規劃和配套制度。

目前來看，我們已經建立了一套初步的制度框架，還需要進一步細化和完善。比如說我們現在建立了住房市場，并且靠這個市場滿足豐富多樣的住房需求；對中等偏下收入人群，目前建立了廉租房、公租房、經濟適用房、限價房和棚戶區改造等多層次的住房保障體系，以解決各階層人群的住房問題。

框架已經有了，下一步要繼續深入研究落實。比如說，在保障房建設方面，資金、土地等配套政策如何設計，長遠的規劃有沒有，“補人頭”還是“補磚頭”，金融、稅收政策如何支持，如何調動社會資源參與等等。在這些方面，還應該把一些臨時的政策上升為長期的、固定的制度。長期化、制度化的配套措施，是目前中國住房制度所欠缺的。特別是在住房保障立法方面，目前整個住房保障還處在政策、條例的操作層面，缺少法律的保證。這些問題都需要落實，需要一個過程，不可能一兩天完成。

《財經國家周刊》：今年住房和城鄉建設部提出，要加強住房制度頂層設計的理論和政策研究。你認為這項研究的大局和重點在哪里？

秦虹：主要是長期制度的建設，比如保障性住房建設，一些相關的政策如土地、金融、財政等支持能否制度化、長期化。

第二個是住房金融方面。中國目前是全世界全款買房比例最高的國家，所以住房金融政策要大力發展，現在還遠遠不夠。

第三個是稅收調節目前運用得還不充分。比如針對盤活存量住房的房產稅，剛剛開始探索，還沒有普遍實施。房產稅實質上就是一個長期制度，抑制投資就要靠這個長期制度。一個人買了那么多房子空置在那里，不征稅，其持有成本很低，就等于變相鼓勵這種行為。只有稅收制度完善，才能使人們公平地分配資源、占有資源。

另外，要調節貧富差距，也要靠房產稅。住房是家庭資產很重要的一個方面，擁有房子多，就是占有財富多。目前在個人收入獲取方面，有個人所得稅調節收入差距。但在占有多套房產方面，還沒有一個合適的稅收手段作為調節，是不正常的。既然要搞市場經濟，既然市場已經把住房的財產價值顯現化了，就要有相應的稅收制度作為調節。

此外還有很多重大課題，比如如何保證未來2~3億新進城人口的住房問題，土地制度要不要完善，等等。這些課題都很重要。