新住房制度路徑

“完善配套、強化落實、建立長效機制將是今后中國‘房改’的關鍵詞。”住房和城鄉建設部政策研究中心主任秦虹日前對《財經國家周刊》說。

此前，住建部部長姜偉新在向全國人大常委會報告時說：“經過幾年的探索和實踐，我國基本形成了市場供給與政府保障相結合、以市場供給為主的城鎮住房政策框架，初步建立了住房保障制度。”

姜偉新表示，今后還將“堅持住房改革的市場化方向，總結和完善住房保障制度，邊實踐、邊研究、邊改進”。他還在部委年度工作會議中強調，2012年要加強住房制度頂層設計的政策和理論研究。

業內觀察人士發現，這是姜偉新自上任以來對住房制度改革的一次較為深入的闡述，從中不難看出決策層對今后“如何落實住房制度頂層設計”的系統思考。

住有所居總目標

2007年，黨的十七大提出將“住有所居”作為住房制度改革的總目標。但之后幾年，社會各界對于這一房改的“頂層設計”的認識并不深刻。

2010年前后，遼寧省退休公務員、民間學者李明曾聯名清華大學教授在內的14位專家學者公開諫言，要求對當前“過度市場化”的城鎮住房供應體系“糾偏”，加快住房保障立法，實施“二次房改”。

對此，住建部政策研究中心主任秦虹認為，不需要再進行“二次房改”。目前我國“并不存在再去搞住房制度頂層設計的問題”，而是需要具體去落實“住有所居”這一既定目標，對已形成的制度框架進一步細化和完善。

從國際經驗看，住房制度目標與住房政策體系的構建高度契合。新加坡是全世界唯一提出“居者有其屋”住房理念的國家，蓋因其作為“城市型國家”的國土面積小、人口又少的特點，需要通過制度設計鼓勵國民持有本國住房資產，從而調動其愛國熱情。

奉行自由市場經濟的美國，其住房制度目標是“讓全體公民有一套體面的住房”，解決的路徑是靠市場，通過政府免稅、貼息等財政金融支持手段，支持公民購房。在此目標框架下，美國的住房保障比例只有2-3%。

中國應該設計什么樣的住房制度目標和政策體系？經過自1998年房改以來近14年的探索和嘗試，社會各界逐步在“住有所居”四個字上達成共識。也恰源于此，中國啟動了堪稱人類歷史上最大規模的保障性住房建設工程，并以強大的政府決心，向“房地產調控全球最難”的預言勇敢宣戰。

中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮告訴記者：“住有所居”的理念基礎，是聯合國曾提出的“人人享有適當住房”；同時，這四個字又和中國當前工業化、城鎮化加速的現實國情緊密相連。

城市住房需求升級換代，數億農村人口向城鎮集中，貪大求豪過度消費，以及投機過旺、炒房成風，這些伴隨30余年改革開放而來的社會經濟新狀況，無一不對如何構建一個“可以滿足社會各階層多樣化住房需求”的制度提出挑戰。在陳淮看來，要實現“住有所居”目標，核心就在于讓不同層次的住房需求“適得其所”。

在“分類供應”和“適度滿足”的制度觀念下，自2007年十七大以來，中國逐步理順了住房保障的范圍、標準、供應結構和配套政策體系。具體來說，即“堅持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區(危舊房)居民。”在建設標準上規定，保障性住房建設要“戶型小、功能齊、質量可靠”。

在住房保障形式方面，總體上分為實物保障和貨幣補貼兩種。實物保障性住房按照供應方式分為租賃型保障房和購置型保障房，前者包括廉租住房和公共租賃住房；后者則涵蓋經濟適用住房、限價商品住房和各類棚戶區改造住房。

過去14年中，在不同的經濟歷史時期，中國曾先后出現過諸如公房、房改房、安居房、解困房等10余種目標定位各不相同的“保障房”。住房制度脈絡看似紛亂，但萬變不離其宗的是，不同的探索形式無一不是“與時俱進”、順應市場變化的結果。畢竟，中國住房的市場化改革讓人有太多的“始料不及”。

公共租賃住房（簡稱“公租房”）是2010年才正式加盟中國住房保障體系的新成員。專家認為，它代表了近年來房改的“新氣象”。當前中國城鎮人口占比總人口已達51.27%，首次超過農村人口。中國已不再是傳統意義上的“鄉土社會”。如何應對“城市中國”帶來的各種挑戰，已成為當前社會經濟各項改革領域亟待直面的課題。以解決“夾心層”和“城市非戶籍人群”住房問題為主旨的公租房，正是為此而生。在陳淮看來，未來“我國住房矛盾將日益集中在向城鎮遷徙、轉移的進城務工農民（農民工）的住房問題上”。

此前也有專家曾提出，應將農村住房問題也納入國家總體住房制度中一并考慮。近年來，隨著農村人口大量進城，圍繞農村宅基地問題引發的探討和爭議，事實上已經成為一種改革呼聲。

善用調控機遇期

一個國家的住房制度體系大體上包括三個層次，即公共政策、產業政策和調控政策。

近年來，社會輿論過多關注調控政策，每每把住房領域的各種問題、弊病歸罪于“調控不力”，指責調控是“空調”。

專家指出，這其實是一種認識偏差：作為平衡市場短周期波動、預防經濟過冷或過熱的調控政策，并不能替代公共政策和產業政策的缺失，也不能解決房地產的所有問題，“調控不能包治百病”。

具體就中國住房領域而言，公共政策的缺失，主要體現在此前多年住房保障覆蓋面嚴重不足，長期低于8%水平；同時產業政策也一度有所偏差，由于多年強化房地產作為“支柱性產業”的地位，客觀上造成社會經濟資源過多向房地產領域傾斜，從而使房地產“綁架了金融、綁架了地方財政”，高房價的泡沫風險深度向國民經濟各領域擴散。

住房領域公共政策和產業政策缺失所導致的社會經濟問題，顯然不能全都仰仗“治標不治本”的調控政策來解決。自2010年以來，限購式調控不斷被爭議，以及輿論有關“房地產調控常態化”的討論，實際上是暴露了中國住房領域體制機制的短板和漏洞。

目前各界輿論幾成共識，即當前持續已近兩年的房地產緊縮式調控，實際上恰恰是在為房地產長效機制的建立和完善爭取時間：一是為保障房大規模建設即住房公共政策爭取時間，二是為事關長遠的房地產稅制改革如房產稅爭取時間。此外，在調控過程中，“弱化房地產拉動經濟的功能、強化其保障民生的社會功能”政策理念也得到彰顯。

2011年底召開的中央經濟工作會議明確提出，今年將“堅持房地產調控政策不動搖，促進房價合理回歸”。在國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣看來，“這是一個了不起的決定”，意味著政府對房地產調控不再“投鼠忌器”。

盡管過去多年，房地產經常充當拯救經濟增長的“救世主”，但伴隨炒作的盛行和房價泡沫的累積，房地產問題也成了“中國經濟最大的隱患”。一些專家均斷言：如果不能及時拆除這顆“定時炸彈”，則很可能使中國墜入“中等收入國家陷阱”。

有沒有勇氣讓房地產從一個“刺激性產業”回歸為常態產業？也是這一輪“調結構、轉方式”的關鍵性課題。專家表示，能否善用房地產調控爭取來的“戰略機遇期”，對于中國住房制度改革的成敗至關重要。

直面落實難題

根據中央既定的目標，今后5年，我國將建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套(戶)，到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達到20％左右，力爭使城鎮低收入和部分中等偏下收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到改善。

住建部部長姜偉新還表示，“十二五”時期的保障性住房將重點發展公共租賃住房，特別是人口凈流入量大的大中城市，要較大幅度提高公共租賃住房建設的比重；“在安排年度建設任務時，計劃頭一兩年多一些，后幾年少一些”。

如果上述目標能夠按時完成，則落實“住有所居”的政策目標或可初步達成。正如住建部政策研究中心主任秦虹所說，當前我國已進入全面落實住房制度頂層設計的關鍵期。

落實住有所居的路徑何在？改革的大局和重點是什么？

在2011年全國住房和城鄉建設工作會議上，姜偉新在講話中一連列舉了6個當前住房保障制度“不健全、不完善、不規范”的問題，包括保障房規劃布局不合理、工程質量隱患、分配和運營管理爭議、資金和土地壓力、以及政策體系科學性、法規建設滯后，等等。

姜偉新表示：“將認真總結這些年住房保障工作的經驗，借鑒國外經驗教訓，從理論上和政策上深入研究探索我國住房保障的規律性問題，做好政策頂層設計和法規建設。”

而對于輿論普遍關心且已經列入立法規劃的《住房保障法》，姜偉新的表態是：“這兩年我們做了大量調研工作，將有序推進”。

秦虹表示，當前整個住房保障還處在政策、條例的操作層面，缺少法律的保證。下一步要“把一些臨時的政策上升為長期的、固定的制度”。在她看來，要落實這一問題，還需要一些過程。