“能落地”的改革路線圖

從十七屆五中全會明確提出“重視改革頂層設計和總體規劃”，到“頂層設計”成為“十二五”開局之后中國改革熱詞，決策層和智庫的研究對新時期改革形勢的判斷以及深化改革突破路徑的選擇，高度一致。當前，改革要進一步承擔起為轉變發展方式提供強大體制機制動力的大任重責。

凝聚加快深化改革共識

從改革實踐看，一方面，經濟發展方式轉變對改革提出了更高的要求，深化改革的緊迫性進一步增強；另一方面，以發展方式轉型為主線的改革已進入“深水區”，更多地觸及到深層次的利益結構，在各種利益糾結下，改革向深度推進面臨多方面的現實困境，一些既定的改革攻堅任務久攻不下或久議難決。

2003年的十六屆三中全會對完善市場經濟體制做過全面部署，包括資源要素價格改革、壟斷行業改革等。這些改革今天仍在探索突破的過程中。

十六屆三中全會提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”，而現在相關的體制障礙尚未有效破除，民營經濟和中小企業進入基礎設施、公用事業等領域仍然面對著“玻璃門”和“彈簧門”的現象。

十六屆三中全會、十六屆五中全會都強調了收入分配體制改革的重要性，并提出“提低、擴中、調高”的基本思路和基本要求，而至今收入分配體制改革總體方案仍在深入研究之中。

這些都表明，深化改革之重要，深化改革之艱難。

防止利益格局固化

經過30多年的改革，利益群體在分化，由于既得利益群體在經濟社會生活中的強勢地位和追求自身利益，某些改革在利益掣肘下扭曲變形。

全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，改革確實使一部分人和一部分地區先富起來了。同時，要注意觀察改革中的既得利益者開始形成并有擴大的趨勢，與此相聯系，利益格局也初步形成，并且有進一步固化的特點。既得利益者既不希望繼續深化改革，又不希望退回到計劃經濟，這會使改革處于膠著狀態。在這個背景下，尚需完善的新體制中的問題就可能發酵，新的社會矛盾就可能產生。

地方政府和一些政府部門改革的動力不足，也是利益傾向的一個表現。在現有中央財稅關系下，改革會觸及部門和地方利益，一些地方政府更愿意做大GDP和實現地方財政收入快速增加，而對相關改革的積極性并不很高。遲福林認為，如果“增長主義”與部門利益、行業利益、官員利益緊密結合在一起，就會使一些地方政府對于自身利益形成中所產生的各類體制機制性問題難以遏制。

從近年來的改革實踐看，由于某些改革在實踐中的偏差，導致改革共識的減弱和分歧，也或多或少地增大改革的阻力，削弱了深化改革的動力。例如，貧富差距加大、腐敗等，引發了一些人對堅持市場化改革方向的質疑，挫傷了對深化改革的信心。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧認為，隨著人們收入的提高，人們不再光是追求掙錢，還有人的全面發展的大需求。社會不能失去奮斗目標，改革不能失去追求目標。

啟動“第二次改革”

“十二五”時期，面對日益凸顯的結構性矛盾和利益博弈格局，深化改革需要在堅持根本方向和戰略目標的大前提下，在階段重點、優先順序、工作機制、推進方式等方面進行明確的設計和規劃。

過去30余年，“摸著石頭過河”作為一種探索式、漸進式的改革模式，解放了生產力，增強了綜合國力，提高了人民生活水平，歷史價值巨大。目前改革的時代背景和歷史使命發生了深刻變化，重視和加強改革頂層設計，完善改革戰略規劃，理性推進改革進程，成為推動的客觀需要。

遲福林認為，著眼于服務發展方式轉型這一歷史使命，我國需要盡快啟動適應新的發展階段目標和任務的改革，或可稱為“第二次改革”。這一結論是基于我國正在從生存型社會向發展型社會迅速過渡的判斷。

他所說的啟動“二次改革”，絕非是指改革已然停滯需要重啟，而是需要像科技革命一樣，一次連接一次地推進，而每一次的重點會有不同。

他分析說，從生存型社會向發展型社會過渡，是我國30余年改革發展的必然結果，也是新階段我國改革發展的重要背景。在發展型社會，改革面臨的主要問題是經濟持續快速增長與資源環境的矛盾越來越突出，全社會公共需求全面快速增長與基本公共產品短缺的矛盾凸顯，經濟發展、社會進步與公共治理建設滯后的矛盾逐步顯現，宏觀層面的結構性變遷引發我國改革發展的許多新情況、新問題。例如，經濟體制改革引發社會利益關系的重大調整和重組；多種所有制經濟發展和市場競爭中出現的收入差距擴大和社會分化；二元經濟結構轉型伴隨的大規模人口流動，使千百年來處于停滯狀態的農民生存方式發生革命性變化；經濟增長方式轉變和產業結構變化增加了就業的復雜性；等等。

近年來，我國一直強調推進經濟發展方式轉型，而“十一五”的實踐表明，轉變經濟發展方式受到其他因素制約，比如說社會基礎、行政體制等。

因此，發展方式轉型涉及的是結構性問題，包括經濟發展方式轉型、社會需求轉型、政府轉型，只有推動結構性改革，發展方式轉型才能取得實質性的突破。

遲福林認為，第一次改革，面臨的主要矛盾是生產力落后的問題，是社會產品供給總量嚴重不足的問題；第二次改革，生產力已經得到極大釋放，面臨的是內需嚴重不足的突出矛盾；第一次改革，主要是在經濟領域中尋找解決問題的路徑，在很長時期內把轉變經濟總量增長方式作為改革的主要任務；第二次改革，實現發展方式轉型目標，需要加快推進結構性改革，包括以實現可持續性發展為目標的市場化改革、以基本而有保障的公共服務為重點的社會體制改革、以改善公共治理結構為重點的行政體制改革。

“能落地”的路線圖

新時期重視和加強改革頂層設計，是為了適應轉變經濟發展方式的新形勢，加強改革的統籌力度，把改革真正提升到戰略、體制、機制的建設層面，使改革更具有可操作性。

遲福林認為，改革頂層設計是指最高決策層對改革進行整體設計，包括三個要素：一是由最高決策層設計；二是有改革路線圖的設計；三是有改革具體操作方式的設計。

中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧對此指出，政治是經濟的集中表現，在新的發展階段，面對需要解決的經濟社會矛盾，改革頂層設計也是一種政治設計。

經濟學家高尚全認為，從領導和謀劃改革的要求看，應加強由中央直接領導的中央改革領導協調機構，這有利于從全局上把握改革的進程，強化改革的決策機制，綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗有機結合起來。

對于改革的路線圖，中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任黨國英認為，目前的改革頂層設計需要抓三個方面：一是抓效率問題，我國效率低的問題仍相當突出，低效率原因是市場化程度低；第二，抓平等問題，僅靠第二次分配調整分配問題，解決平等問題的困難比較大。第一次分配沒做好，第二次分配就沒有基礎；第三，抓社會穩定問題，保持社會穩定既是改革順利推進的前提，也是改革預期效果的重要內容。

還有專家認為，改革頂層設計應考慮“消費主導、民富優先、政府轉型”的戰略思路。遲福林對改革的目標、導向和重點進行了闡述。他認為，未來改革的戰略思路可以概括為上述十二個字。他建議把提高消費率作為“十二五”改革發展的一個約束性目標，把民富優先作為改革的基本導向，把政府轉型作為改革的重點。

“從改革具體操作方式來看，應加強改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。”遲福林認為，要用法律形式將改革目標上升為國家意志，明確界定改革主體、改革責任，強化改革目標的約束性。“用法律手段有助于使改革從經驗型改革過渡到理性、規范、有序的階段。”

同時，應建立改革進程的評估機制。高尚全認為，建立完善的改革評估指標體系，應包括經濟體制、社會體制、政治體制、文化體制四位一體的改革進展；還要建立改革的反饋機制，對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評估。

此外，還要營造更加有利于改革的社會環境和輿論環境。高尚全認為，“十二五”改革需要良好的社會氛圍，需要加強改革的輿論宣傳，及時向公眾解答改革進程中的疑惑。要加強對改革的正面引導，讓各項改革涉及的利益相關者了解改革、理解改革，讓多數人在不斷分享改革成果的同時，支持改革，參與改革。