發展思潮3.0

經濟發展，本質上是一個技術不斷創新，產業結構不斷變化的過程。如何刺激技術創新，又如何去發現并扶持新興產業？現有的研究，還不足以為政策制定者提供足夠的建議。

而與改革開放之初相比，當今中國的稟賦結構和比較優勢也發生了明顯的變化，一方面是勞動力成本持續上升，一方面資本相對也不那么稀缺了。哪些新的產業具有潛在的比較優勢？政府的角色和邊界又在哪里？

發展經濟學目前所處的水平，以及危機和衰退對全球經濟的嚴重影響，都呼喚著新的思考框架。是時候對發展戰略與產業政策，做一個3.0版本的升級了，我將其稱之為“新結構經濟學”。

重燃政策辯論

此前的兩輪發展經濟學思潮，其實際效果都不盡如人意。第一輪思潮在二戰后出現，強調市場失靈，信奉國家主導。由于其主張的政府主導產業升級的政策，在發展中國家遭遇普遍失敗，從上世紀70年代開始，第二輪思潮占據了主流。它吸取了很大程度上屬于“新自由主義”的觀點，關注政府失靈，偏好類似“華盛頓共識”的自由化政策。

時至今日，尤其是在全球金融危機和經濟衰退的背景下，需要重燃對發展思潮和其所開藥方的辯論。我在世界銀行發表了《新結構經濟學》一文，總結了半世紀以來的經驗教訓，希望能對發展思潮進行一次整合的升級：市場一直是實現資源有效配置的根本機制，但在經濟向更高水平的轉變中，政府需要發揮積極的、因勢利導的作用。

習慣性的懷疑

雖然很多經濟學家都承認，“政府有責任確保適宜的激勵并提供基礎設施”，但卻很少提及政府為促進特定行業發展而進行的積極干預。這種懷疑是有道理的，因為過去很多教訓顯示，這類趕超政策很少達成目標。

前世行首席經濟學家安妮#8226;克魯格教授就認為，“只有到發展的后期階段，即產業已經大量吸收了農村剩余勞動力時，產業升級才構成增長的主要來源——而其驅動力是實際工資的上漲和資金成本的下降”。

這就暗示，似乎只有發展的后期才需要考慮產業升級的問題，而其也是由市場價格因素所驅動，并不需要政府主動干預。但我的看法是，非技術類勞動力從農村向勞動密集型產業的遷移，可能并不會自動發生——這需要外力的推進，例如需要政府促成新的勞動密集型產業的形成。

事實上對于發展中國家而言，確定何為“新興產業”，并優化使用政府有限的資源以促進其發展，是其發展戰略獲得成功不可或缺的兩個方面。為什么？經濟理論中抽象的“基礎設施建設”，其實都是針對特定產業而言的。簡單看一下最近非洲國家發展的成功案例：毛里求斯的紡織品、萊索托的服裝、布基納法索的棉花、埃塞俄比亞的插花、馬里的芒果、或者盧旺達的大猩猩旅游業，這些都需要政府有針對性地提供不同種類的基礎設施。

這方面，政府的規劃扶持之所以關鍵還有一個原因：一個新興產業若要在全球化世界中具有競爭力，不僅需要與本國的比較優勢相一致，以使生產要素成本降至可能的最低；同時還需要保證與交易相關的成本盡可能低，而這取決于軟、硬基礎設施建設和產業集群的形成。若沒有政府的界定和扶持，要想依靠不斷試錯摸索形成產業集群，其過程將會變得冗長而且成本高昂。而如果沒有政府對有潛力的產業進行圈定、規劃其可能的位置與所需的配套設施，就會有太多可能的項目作為備選，給政府和市場的決策帶來困難。

作為研究尋租問題的知名學者，克魯格教授同樣擔心，對扶持產業的人為圈定，可能“偏向那些更大的、成熟的企業”；而由于政府保護補貼的范圍、深度及持續時間具有不確定性，其產業政策有被利益集團俘獲或尋租的風險。

她對第一輪發展思潮下干預政策的擔心是合理的，那種趕超上馬的工業項目背離了該國的比較優勢，過于資本密集，只有少數富有并與政治銜接緊密的公司能夠進入。

然而，如果確定的新興產業正好符合該國的比較優勢——無論其是否資本密集——將有許多企業能夠進入，并與大企業爭奪主導地位。成功的例子包括上世紀六十年代日本的汽車工業，七十年代毛里求斯、臺灣與中國大陸的紡織業和電子制造業，以及八十年代孟加拉國的服裝業和智利的鮭魚養殖業等等。

樂觀仍需謹慎

歷史經驗同樣顯示，在所有成功的經濟體中，國家在扶持結構轉型、并幫助企業適應市場的過程中，都扮演著非常重要的作用。在這點上不少經濟學家和我并沒有實質性的分歧，但對于政府的角色和介入的程度，我所強調的方面仍有所不同。

哈佛大學的政治經濟學教授羅德里克就認為，成功的經濟一直都要靠政府的政策來推動結構性調整，“產業政策在正式回歸，或者說它從來沒有過時。”但其所提倡的那些廣泛的干預政策，如壓低實際匯率以扶持貿易部門，在當今國際貿易中越來越難以為繼了，對于涉及具體產業的扶持政策他還是有所保留。

原因之一在于他忽略了政府的產業政策，在幫助市場主體克服“各人自掃門前雪”等問題上的作用。如果某一產業與此國家的比較優勢相符，那么其生產的成本就更低。但這一產業要能在國內和國際市場上具有競爭力，與交易相關的成本也需要降到可能的最低。諸如基礎設施提供、物流、金融、勞動力培訓等等，要降低這些方面的成本，單靠廠商自利的商業決策是無法達成的。

前世行首席經濟學家斯蒂格利茨教授，也看到在傳統的監管之外，政府“在促進創業、提供社會基礎設施、確保教育和金融的可及性、支持技術及創新”等方面類似催化劑的角色。他挑戰了自由放任的市場主義，指出其在效率和穩定性上的問題，并強調了技術進步對于增加國民人均收入的關鍵作用。因此，他支持為建立“學習型社會”的政府干預行為。

但在另一些方面，斯蒂格利茨可能太樂觀了。他認為全球化背景下完全的資本流動，將使國家有能力擺脫要素稟賦的束縛，更隨意地選擇自己的產業發展路徑。他的推理建立于如下假定：有了資本完全自由的流動、農業的外包，自然資源的稟賦條件不再是解釋生產和分工的基礎。但事實上短期的資本流動太易變，以致于無法作為發展中國家長期生產性投資的可靠基礎，上世紀九十年代的東亞金融危機就說明了這一點。

通向未來之路

關鍵在于區分兩類不同的政府干預：一類試圖保護那些要么過分超前，要么已經落后的行業和企業，他們都不符合現有要素結構所決定的比較優勢。而另一類政策，則試圖扶持那些與國家潛在比較優勢相符的新興產業。

只有后一種產業政策有可能成功，無論是發達國家還是發展中國家，成功。的經濟體都有一個特征：他們的政府能夠在產業升級和多樣化的進程中發揮積極的作用，幫助企業把握市場機會。

具體來說，我提出了一個六步的操作方案，用于界定和扶持那些具有潛在比較優勢的產業：首先可以參照那些經濟結構相似但人均收入高出一倍的國家，列出一份其已經發展了約20年的產業清單；并密切關注那些國內民營企業自發地發展并取得成功的行業。對于其中已經有國內企業進入的行業，幫助其分析阻礙質量提升的障礙；而對于其中全新的行業，可以吸引發達國家的產業遷移或制定培育計劃以鼓勵國內投資。作為配合，政府可以投資工業園區和出口加工區，改善對應的基礎設施和商業環境；最后可以對那些先驅企業提供有限制的政策激勵，作為其為行業創造公共知識的獎勵。

“新結構經濟學”的認識升級，可以豐富我們對經濟增長和產業發展的理解，有助于達成可持續和包容性的增長，實現國內與國際間的再平衡。

（作者系世界銀行高級副行長兼首席經濟學家）