北京去“極化”

大城市發(fā)展過程中，如何促使公共設施及服務從主城區(qū)向新城區(qū)擴散，成為“兩會”代表委員關(guān)注的話題。

以北京為例，發(fā)達的CBD（中央商務區(qū)）、金融街周邊教育、醫(yī)療各類資源配套充沛；而新樓林立的城鄉(xiāng)交界地帶，仍缺乏必要的基礎設施及公共服務。

“這就是城市化過程中的‘極化效應’。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展所產(chǎn)業(yè)室副主任張軍告訴《財經(jīng)國家周刊》，由于主城區(qū)人口集中，在空間結(jié)構(gòu)上處于有利的節(jié)點，擁有交通便利、資源集中等優(yōu)勢，容易獲得政策支持，這些“原始推力”，使得主城市容易成為城市化過程中“先富起來”的地區(qū)。

而按照國際經(jīng)驗，城市人均GDP超過5000美元，城市化率超過50%時，城市發(fā)展便從數(shù)量擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，其中包括區(qū)域平衡發(fā)展問題。這時候，主城區(qū)的“極化效應”開始逐漸惠及相對落后地區(qū)，形成“涓滴效應”。

統(tǒng)計顯示，2011年北京市人均GDP已超1.2萬美元，城市化率在2008年時已超80%，這意味著北京應該已進入從“極化效應”向“涓滴效應”過渡的階段。

要擴散，而非再吸納

《財經(jīng)國家周刊》發(fā)現(xiàn)，目前北京市范圍內(nèi)主城區(qū)與周邊郊區(qū)縣的投資增速相差無幾，投資規(guī)模則不可同日而語。

例如，密云縣2011年完成投資總額為132.1億元；同期海淀區(qū)中央單位完成投資就有150.6億元；朝陽區(qū)累計完成投資1177億元，幾乎為密云縣的9倍。

與此同時是主城區(qū)在人口、建設用地等方面的強勢增長。數(shù)據(jù)顯示，近年北京市常住人口增長總量中近60%集中在主城區(qū)，人口實際規(guī)模超過規(guī)劃控制量近170萬；此外，近年來的新增建設用地中，總面積較小的中心城占全市增長總量的比例達到50%，增長率為13.3%。

除了所享人力、土地等資源差距之外，公共服務投入的差距也很明顯。北京市政協(xié)城建環(huán)保委員會在2011年開展的一次調(diào)研顯示，大型醫(yī)療設施、高等院校、大型文化體育設施等公共資源，繼續(xù)在中心城區(qū)聚集的現(xiàn)象嚴重。

而中心城區(qū)與周邊地區(qū)在公共設施建設的對接上尚缺效率，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育設施向新城實現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，主要采取的都是名院辦分院、名校辦分校方式。

由于各項資源與配套的落差，主城區(qū)與周邊地區(qū)的城市分工也逐漸出現(xiàn)分化，如分工不合理就會讓周邊地區(qū)面臨失去長遠發(fā)展動能的隱憂，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，則易造成“城業(yè)分離”。

以通州新城為例，近年來住宅建設快速增長，吸引了大量在CBD及地鐵沿線地區(qū)就業(yè)的人口，居住功能占絕對主導地位，卻缺乏主導性的第二產(chǎn)業(yè)以及高品質(zhì)的第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后于人口的增長速度。目前，在居住、公共服務設施、工業(yè)倉儲三類現(xiàn)狀用地結(jié)構(gòu)中，通州居住用地的比例達52%。

張軍對記者表示，能否實現(xiàn)從“極化效應”向“涓滴效應”過渡，對國際化大都市而言非常不同。倫敦、東京等城市步入“涓滴效應”階段后，逐漸形成都市圈，不僅帶動周邊地區(qū)的繁榮，也保證了其自身轄區(qū)內(nèi)的社會平穩(wěn)。

而一些拉美大城市，則出現(xiàn)核心區(qū)長期增長后投資收益率不斷下降，生產(chǎn)生活成本不斷上升，導致人口聚集、就業(yè)困難、交通混亂，不僅核心區(qū)經(jīng)濟增長缺乏長期潛力，社會穩(wěn)定也受到影響。

強區(qū)擴張須受約束

先做大、吸收資源，再在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中相機而動；先把蛋糕做大，再考慮如何切分，對于理性的地方政府而言，這幾乎是習慣性的路徑。北京作為一個整體，在蛋糕做大的局面下，對各區(qū)縣的發(fā)展空間、機會進行內(nèi)部騰挪，已成為推進可持續(xù)發(fā)展不可回避的選擇。

這方面，北京是先行者，其未來的政策規(guī)劃將在全國具有示范效應。

“如果政府認為北京已經(jīng)過了‘極化效應’階段，那就需主動調(diào)整城市化戰(zhàn)略，把一些產(chǎn)業(yè)通過功能分區(qū)的辦法，逐漸向區(qū)縣轉(zhuǎn)移。”張軍表示，“這意味著，北京市應重新確定城市化戰(zhàn)略。”

一般而言，核心區(qū)、主城區(qū)、區(qū)縣、縣市、中心鎮(zhèn)、行政村的逐級分布，是一個成熟城市的網(wǎng)絡體系架構(gòu)。政府通過加強區(qū)縣、中心鎮(zhèn)的建設來完善城市功能，并通過區(qū)縣、中心鎮(zhèn)這個承上啟下的環(huán)節(jié)，實現(xiàn)城市對農(nóng)村的反哺。

據(jù)悉，最新規(guī)劃中，北京市遠郊區(qū)縣的發(fā)展設計仍呈散狀分布，如建設區(qū)縣生態(tài)商務區(qū)、旅游文化度假區(qū)等。這說明對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還缺統(tǒng)一設想。

“利用某一地區(qū)獨有的資源、特色，做點狀規(guī)劃雖然必要，但還不全面。”首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市學院教授張強認為，北京市主城區(qū)擁有人才、技術(shù)、資金，周邊地區(qū)擁有土地、勞動力，相關(guān)部門可以更好地將二者資源結(jié)合起來。

“如平谷、密云、門頭溝這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不是單純依靠當?shù)氐统杀镜霓r(nóng)業(yè)旅游就可輕松實現(xiàn)，而是需要真正的投資與實業(yè)支撐。”張強認為，“從這個角度看，雖然全市固定資產(chǎn)投資增速可能會放緩，但這些地區(qū)的大型基建投入仍將保持在較大規(guī)模。”

北京市政協(xié)城建環(huán)保委員會調(diào)研報告認為，對于周邊地區(qū)、新城建設，應加大市級投資規(guī)模和區(qū)縣配套資金的投入，加強新城基礎設施建設，達到有序吸引城市居民和中央、市屬單位向新城轉(zhuǎn)移的預期。

此外，現(xiàn)階段周邊區(qū)縣應結(jié)合各自的土地儲備，加強對供水廠、污水處理廠、變電站等重要基礎設施規(guī)劃建設用地的優(yōu)先保證，為促進規(guī)劃實施和重大基礎設施落地創(chuàng)造有利條件。重要的是，周邊地區(qū)的發(fā)展只有在實現(xiàn)對強勢地區(qū)的合理約束基礎上，才可以獲得增長空間。

上述報告認為，達到疏解主城區(qū)、中心城功能，加快建設新城的目標，基礎在于對主城區(qū)的一系列資源掌控和規(guī)模擴張進行合理控制。例如，未來北京市應嚴格控制中心城區(qū)的建設規(guī)模和人口總量，避免聚集新的人流和交通流量，從而為遠期發(fā)展留下余地和空間。

同時，該報告建議采取凍結(jié)立項和規(guī)劃審批等行政手段，嚴格控制對北京核心功能產(chǎn)生負面影響的相關(guān)項目，例如嚴格控制占用規(guī)劃綠地、市政交通用地來搞商業(yè)性開發(fā)建設。