農村人口流動對當前村民自治的影響及對策

摘要：自上個世紀90年代后期以來，尤其是進入新世紀以后，隨著我國城市化進程的加快和農村社會變革的深化，農村人口大量流動對廣大農村村民自治產生了深刻影響，使村民自治的社會條件發生了深刻變化，主要表現為：村民與農村的利益關系淡化，村民政治參與態度發生變化，傳統的鄉村文化逐漸衰落。為此，有必要繼續深化基層民主制度創新，推動村民自治組織的新發展；培育農村民間組織，增強村民的自治能力；通過“以村帶企、以企帶村”，穩住一批積極參與村莊事務的村民；大力宣傳建設新農村的重要性，積極支持農民建好新農村。

關鍵詞：農村人口流動；村民自治；影響；對策

中圖分類號：D42 文獻標識碼：A 文章編號：16738268（2012）01010805

村民自治是我國基層民主政治發展中具有歷史性意義的制度創新，是廣大農民政治參與的主要形式，同時也是農村人民公社解體以后我國民主政治發展的重要途徑。自全國第一個村民委員會出現以來，村民自治已經走過了近30年的發展歷程，這對于推動我國基層民主政治發展，促進廣大農村的經濟發展和社會穩定，起到了巨大的積極作用，也積累了非常豐富的實踐經驗。然而，自上個世紀90年代后期以來，尤其是進入新世紀以來，隨著我國城市化進程的加快和農村社會變革的深化，農村人口大量流動對廣大農村村民自治產生了深刻影響，使許多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至難以為繼。

一、農村人口大量流動使村民自治陷入困境 （一）農村人口大量流動給民主選舉帶來的挑戰 1.農村人口大量流出使村委會選舉難以達到法定人數

上世紀80年代改革以來，伴隨著家庭聯產承包責任制的普遍實施，以及村民自治和政社分開的興起，農村自治組織和自治力量開始形成，村民自治逐漸成為我國農村生活中的主要政治模式。然而近些年來，由于社會的變遷以及經濟的高速發展，這一農村社會的治理模式也隨著這些變遷而遇到一系列新情況、新問題，其中較為突出的一個問題，便是由于大量農民進城務工而導致村民自治的選舉合法性受到嚴重挑戰，選舉人數遠遠達不到法定人數的要求。許多進城務工的村民的戶籍雖在農村，而本人卻長期生活在城市，因而缺乏參與農村政治生活的意愿。由于大量具有法定資格的村民未能參與農村的村委會選舉，從而使村民委員會選舉的合法性難以得到保證。第六次全國人口普查數據顯示：六個中西部省份的常住人口出現了“負增長”。按負增長的幅度排序分別是：重慶（-6.6%）、湖北（-5.0%）、 四川（-3.4%）、貴州（-1.4%）、安徽（-0.6%）和甘肅（-0.2%）。這六個省份，無一例外都在中西部地區，而且相連成片。如此規模的省域人口負增長，是中國人口發展和變化的新現象。可以預期，隨著人口外流、低生育率持續，中西部地區人口將繼續向東部擴散，中部人口“空心化”會日益加劇[1]。從數據分析可以看出，由于中西部地區主要是以農民為主的省份，其人員的大量流出，必然使村委會選舉中出現法定人數不夠以及村民自治難以為繼的問題。以四川省平昌縣為例：平昌有83 萬農民，其中30 萬是學生兒童、31萬為外出務工人員。因而有位長期從事農村工作的基層領導者認為，要靠剩下這部分村民來進行村民自治，顯然是自欺欺人[2]。這些新情況的出現，使目前的村民自治更多成為一種形式化的村民自治，實際上，廣大村民對于村級事務逐漸缺乏興趣，還不如進城務工來得實惠，加之村民返鄉參加選舉又有諸多不便等客觀原因，造成廣大村民難以參與農村政治生活，最終嚴重影響了村民自治的實效性。

2.農村社會精英流出使村委會選舉難以選出合適人選

再進一步分析，即便村民委員會選舉可以正常進行下去，然而，村民的民主選舉也只能選出精英來進行治理，卻不能培養和造就農村精英。由于大量農村人口進城，其中更多的是有文化、有才干的農村精英，這些農村精英來到城市發展，給城市帶來活力并且推動了城市的發展，因而，在一些中西部農村甚至選不出合適的“當家人”。在農村有文化的農民本身就不多，而現在留在農村的主要是一些老人、婦女和孩子，從而造成村委會選舉難以選出合適人選。據調查統計，在外出務工人員中，18～ 45歲的青壯年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高達79.2%。留守在農村的大多是沒有文化或文化程度很低的婦女、年幼的兒童和年長的老人，其文化程度、政治素質相對較低。從而，村委會選舉參選人數較少、村委會成員選擇面較窄，村民選擇合適的人選就越來越困難[3]。

（二）農村人口流動致使民主管理機制難以維持 1.村干部棄職流失現象嚴重，致使民主管理舉步維艱

還須值得注意的是，如今有些村干部雖然當選了，但是由于經濟原因卻還是想出去務工。有人說現在的村官“似官非官，非農實農”，不少中西部地區的村官待遇很低，“說出來都寒磣人”，一年下來收入還不如外出打工一個月的收入。據了解，河南偃師在外打工的村干部占干部總數的70%以上[4]。由于村干部的家庭生活缺乏可靠的經濟保障，無法依靠通過政府補貼和農業收入來維持自身的經濟需求，所以，許多村干部不愿繼續留任參與村務工作，而更情愿去進城務工。不少村干部認為：“樹挪死、人挪活”，“水往低處流、人往高處走”，進城務工至少可以維持自己的經濟需求，甚至還可以讓自己在城市中尋得自己的發展空間，獲得更多的經濟收入。于是在中西部農村，有的地方村干部棄職流失現象嚴重，而村干部后備人選更是難以找尋。如果連村干部都留不住而棄職外出，那么，就很難談得上什么“民主決策、民主管理和民主監督”。

2.村務公開流于形式，致使民主管理難以落實

農村民主管理最主要的形式就是村務公開，村務公開就是讓村民了解村務，參與民主決策，對村干部行為進行監督，保證村民能夠更好地行使當家作主的權利，實現民主管理。因為它直接關系到廣大村民的切身利益是否能夠得到保障。而如今大量農村人口外流導致村民會議難以召開，許多地方甚至連村民代表會也難以召開，從而給村級民主管理帶來嚴重影響，造成村務公開往往流于形式，民主管理很難具體落實。伴隨農村人口大量流出，村民逐漸漠視村莊事務而熱心于城市的發展，致使村民缺乏參與村莊事務的動力，缺乏對村務公開的有效監督，導致村務公開這種民主管理往往流于形式。許多村莊出現“空殼村”現象，村民自治出現生存困境，并且一些村莊還出現惡勢力造成的社會穩定性差等問題，加大了農村治理的難度。

（一）農村人口流動使農民與農村的利益關系淡化 原先農民熱衷于聯產承包責任制的實行和村民自治的推行，因為能使農民獲得看得見、摸得著的利益。于是才會有安徽小崗村那十幾戶按下血印進行的改革，才會有廣西宜州第一個村民委員會的誕生，這都是農民自發的思變過程，來自于農民自己的實踐創造。古語云：“窮則思變”，其易窮則變，變則通，通則久[8]。我國向來是“弱社會、強國家”的政治格局，村莊事務更多是由國家的主導與引導，民主意識被禁錮，民主的土壤未能生成。由于聯產承包責任制的實施，伴隨著人民公社的解體與村民自治的政治模式的興起，農村政治權威的合法性開始發生改變，農村社會政治權力結構的運作方向也開始了由過去的“自上而下”到“自下而上”的轉變。在村民自治實踐中，民主意識逐漸深入到每個村民心中，民主的土壤逐漸形成。如今農民的身份已經發生了變化，由過去的“臣民”、“草民”，逐步成為自己的“當家人”。農民通過村民自治這一合法化的途徑尋求自身的合法利益，并且通過村民自治的途徑獲得政治參與的權利，從而可以表達自身利益的需求，其需求得到滿足和利益得到展現，充分調動和激發了村民政治參與的積極性。隨著改革的深化，農村小農經濟與集體經濟的意識逐漸被現代市場經濟意識所取代，并且隨著經濟利益需求的變化出現了農村人口大量流動，農村人口流動改變了農村原有的生產以及生活方式，許多農民“似農非農”已經不是傳統意義上的農民，農民不再固作于土地從事農業生產活動，而更多的是轉入非農業生產的第二、三產業。農民脫離土地的束縛后，在農村社會中擁有了更多的自主性，進城的農民已經漸漸地不再思考農村事務如何去參與和解決，取而代之的是如何在城市獲得更多的發展機會和更大的發展空間。正是伴隨著農民停留村莊的時間長短與空間距離發生了相應的改變，于是，他們對于村莊事務的社會關聯度逐漸下降，并且利益的相關性也在逐漸淡化，從而造成農民參與村民自治的積極性隨之下降。隨著農村無稅費時代的來臨，農民與農村的利益相關性還會淡化，到時對于村莊事務的參與也就越來越缺乏動力。

（二）農村人口流動使村民政治參與態度發生變化 現如今，許多流動的農民在職業身份上也發生了很多改變，由原先統一的農民轉變為現在的工人、服務人員、管理人員以及民營企業家等。農民在經濟上已經不再依附于土地，而是享有了更多的自由選擇權。農村已經遠遠不能滿足于現代農民的需求，所以，更多農民流向城市尋求自身的發展。進入城市后農民的視野更為開闊，文化水平明顯得到提高，民主素養也跟著得到提升，市場經濟意識與競爭意識也不斷得到增強。這就加劇了農民政治參與的態度的變化。這主要是基于政治參與成本的考量。因為村民需要從這種政治參與中獲得參與的政治利益，從而在經濟上獲得更大的利益。但村莊的政治參與不再給進城農民帶來什么實際利益，而參與的成本反而由于空間距離的加大而大大增加。大量進城農民已經事實上脫離了村莊這個共同體組織，對于農民來說：土地已經不是唯一的選擇，參與也罷，不參與也罷，政治參與的態度歸根到底是因為利益關系的存在而存在，利益關系不存在了，即便參與也就是一種形式而已。這就最終導致他們對于村民自治的參與態度必然從積極轉為冷漠，他們對于村民自治的熱情早已時過境遷。

（三）農村人口流動使傳統的鄉村文化逐漸衰落

傳統農村社會是以親緣關系為基本紐帶和宗法關系聯系為基礎的村落，致使農村是以“人情”為紐帶編織而成的一個熟人社會。隨著人民公社的解體與村民自治的興起，農民自身的自治意識被重新喚醒，農村社會逐漸成為一種自治性的社會共同體。然而，如今農村大量人口流出，傳統的村莊已經不再是農民生產與生活的主戰場。這種人口的大量流動，必將導致農村社會鄉村文化的逐漸衰落。在這一進程中，由于鄉村文化觀念逐漸被淡化，村干部的權威性也逐漸式微，脫離土地的束縛致使農民在農村社會中有了更多的自主性。過去那種以血緣關系和宗法關系為紐帶的傳統文化被打破，原先在農村的家族文化、民風民俗被現代意識逐漸取代，于是，對農村的未來發展產生了深遠的影響。由于農民流動時間的長期化，將會對農村發展產生嚴重的遏制作用：進城務工的農民中有不少人將子女也帶到城市（即所謂的農民工子女），他們從小就在城市接受教育，早已習慣于城市的生活方式，長大后繼續留在城市工作和生活，這樣一代又一代地傳遞下去，最終將導致一些偏遠農村長期得不到發展而出現停滯和衰落的狀態。

三、對策與思考

（一）深化基層民主制度創新，探索基層社會管理新機制 面對村民自治進程中出現的上述各種困難和問題，只有對農村社會現有的治理模式繼續深化改革，才能推動村民自治進一步深入發展。如2008年，成都市在推進農村產權制度改革中矛盾重重，不斷發生糾紛，基層干部調解作用十分乏力，于是，成都市決定鼓勵各縣、區自行探索村級社會管理的新模式，在實踐中逐步探索建立一種新的村級治理模式，即建立“兩委（村黨組織、村民委員會）加一會（村民議事會）”的管理辦法，在所有村和涉農社區由農民直選成立“議事會”，構建了黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織廣泛參與的新型村級社會管理模式。“村民議事會”的出現，有效地解決了以往由于大量村民外出打工而無法召開村民大會和村民代表會議的難題，為村民廣泛參與村務管理、民主決策提供了一個切實有效的平臺。新津縣袁山村二組的議事會成員曾建昌說：“以前村里的事，都是村委會管，村民根本不了解。現在，修不修路、怎么修、誰來修都由村民決定。”[9]村民對村級事務自己說了算，一方面，對村民提供一個說話的平臺；另一方面，對村干部也起到一種監督作用。這種“村民議事會”由“代民做主”到“由民做主”，使村民自治不再僅僅是形式化的民主，而是農民自己真正參與討論切身利益事務的實際化民主，從而有力促進了村民參與村級事務的積極性，推動了村民自治組織的新發展。

（二）培育農村民間組織，增強留守村民的自治能力 同時我們還必須注意到，盡管目前有大量農村人口流動進城，但仍然還有很大部分農民留在農村生產和生活，因而，還應當重視在新農村建設中培育和扶持基于農民共同需要以及共同利益取向的民間組織，增強村民的自治能力。例如，一些留守的農村老人和婦女組成幫扶隊，主動擔負起一些村民事務；一些宗族組織對于村民自治以及村民事務在一定程度上也有著積極的作用[10]。我國農村向來是一種“人情”社會，很多人更看重情感，因而，鄉鎮政府或者村干部不能解決的事情，而這些民間組織出面就有可能得到化解，也就不需要召開村民議事會，從而降低了解決這些村莊事務的成本，更有利于促進村莊的和諧發展。因此，通過積極發展農村民間組織來培養村民自治的能力，可以促進村民自治的進一步發展。

（三）通過“以村帶企、以企帶村”，穩住一批積極參與村莊事務的村民 在有條件的地方，由于企業進村而促進了農村社會發展，同時也遏制了大量人口流動的問題，吸引和留住了一批積極參與村莊事務的村民。許多村民千里迢迢跑到外面就業，是為了在經濟上維持自身的生存與發展，但在家庭生活以及子女教育等方面卻要付出相當大的代價。如果村民在家門口就能夠就業而且能得到不錯的收益，相信許多村民還是情愿留在農村發展。通過這種發展途徑，可以加快村企的產業化集成，建立一個農村與城市共同發展的新模式。在這種發展模式中，村莊與企業共同打造農村版產業園，從而實現“以村帶企、以企帶村”雙向互補性的發展。由于大量農民可以在當地就業，于是，就有動力并且也有條件及時參與村莊公共事務以及村務管理，這對于推進村務公開和民主管理，顯然具有非常重要的促進作用。因此，我們應當大力倡導“以村帶企、以企帶村”這種雙向互補性的發展模式，加快農村社會的現代化，構建城鄉一體化的平衡式發展模式。

（四）大力宣傳建設新農村的重要性，積極支持農民建設好新農村 此外，我們還必須清醒地面對我國是“農業大國、農民大國”這一現實國情，并且這個階段還將持續很長一段時間，而決不能沒有節制地宣傳、動員農民進城，讓農民感到城里遍地流金，從而使農民失去究竟是當市民還是當村民的理性判斷。我們在實現城鎮化的進程中，必須深刻認識到過快和過度的城市化必然會引發大量的社會問題，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世紀六七十年代，正是由于過度城市化從而使廣大農村凋敝，給社會發展造成嚴重影響。為解決過度城市化帶來的問題，國家為此還專門成立了農村發展部，采取買地給農民、將國有土地分給農民等措施，鼓勵農民回到農村，建設農村。這一深刻教訓不應在中國重演。因此，我們應高度重視并正確引導輿論，大力宣傳建設新農村在中國現代化進程中的必要性、重要性，提倡和引導農民返鄉創業，建設自己的美好家園。同時，還要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的總體要求，鼓勵和支持農民創造良好的生產、生活、生態環境即“三生”環境。此外，還要大力發展農村先進生產力，建設現代農業，推進農業產業化經營，千方百計增加農民收入。各級政府應積極倡導和弘揚創業精神，形成大力支持農民就地創業的政策導向，激發農民的創業沖動，充分挖掘本地民間資源，大力發展農村中小企業，形成村村謀發展、家家忙致富、人人思創業的生動局面。通過社會各方面的共同努力，加快農村的基礎設施建設，構建農村流通網絡，推進農村信息化進程，更新農民思想觀念，重構農民的生活方式，逐步建成居住環境社區化、生產方式合作化、生產工具機械化、公共產品公益化、素質知識化、流動市場化、教育醫療制度化、養老保險普及化、城鄉服務一體化、生態環境良性化的社會主義新農村[11]。

總之，隨著城鎮化發展步伐加快，城市吸納大量農村勞動力進入城鎮就業，農村人口大量流出，必然對農村村民自治產生長期而深刻的影響。城鎮化過程是每個國家在現代化進程中不可逾越的歷史階段，從總體上看是有利于整個國家的長遠發展的。然而，任何事物總是具有兩面性，城鎮化在帶給我們發展的同時也會給我們帶來諸多問題，對于農村的影響尤其深遠[12]。正是在這樣的情景之下，便會出現村民自治已經走入“死胡同”這樣的判斷。不過，筆者認為這恰好意味著過去以行政村為單位的村民自治模式已經難以適應農村新形勢的變化，村民自治模式實現轉型的時期已經到來。為此，我們必須適應新形勢的發展需要，從整體上積極穩妥地推進政治體制改革，進一步深化農村的基層民主制度創新，從而為村民自治的健康發展開辟更加廣闊的空間。參考文獻：

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