美國制造的中國“新衣”

“我的反對派對我毫不講信義。他們要推翻我的政府。”

1913年的11月份，剛上任的美國駐華公使芮恩施進入中南海居仁堂，拜會當選的民國總統袁世凱，豈料后者開口就痛陳自己面臨的一系列麻煩，這讓芮恩施頗感意外。

“‘中華民國是一個非常幼小的嬰孩。必須加以看護，不叫他吃不易消化的食物，或服那些西醫所開的烈性藥物’。他津津有味地重復說著這個比喻，目光炯炯地在我和其他客人方面搜索著同意或保留的表情。”芮恩施后來回憶說。

袁世凱此話意有所指，民國初年搭建的共和體制，正是從西方搬來的“烈性藥物”。在終結了千年帝制之后，藥物反應相當強烈。

唐紹儀內閣，三個月。陸征祥內閣，兩個月。趙秉鈞內閣，八個月。熊希齡內閣，八個月。

民國初年走馬燈似的內閣輪換，顯示了政權的極不穩定。“一年以內，內閣三易，屢陷于無政府地位，皆誤于議會之有國務員同意權，此必須廢除者”。1913年袁世凱通電各省軍政長官時，將這一切責任都推到了國會頭上。

但是袁大總統的強勢，則是這一問題的另一答案。

從1912年出任民國臨時大總統，到1913年正式當選民國大總統。袁世凱這位國家元首一直陷于麻煩之中。三權分立的模式，對于剛剛從舊體系中轉換過來的政治人物而言，是一套完全陌生的行政試驗。

國民黨開始組閣逼宮的時候發生宋教仁被刺案，孫中山、黃興等人發起的“二次革命”，針對的正是這個當時國家最高領導人。國內政局一團亂麻之際，外交上袁世凱亦面臨嚴峻考驗，辛亥之后的善后大借款正在進行之中，卻又有日本拋出令人無法接受的“二十一條”。

此前屢經風浪，幾起幾落的袁世凱反思陷入困境的原因，得出的結論是——體制。在和同盟會、國民黨人鉤心斗角了一年之后，袁世凱終于決定另起爐灶。他從美國請來了行政學創始者古德諾。

立憲“大斗法”

民國肇始，拷貝的正是美國模式。

54歲的古德諾，則是美國政治學和行政學的絕對權威。此前，他在美國哥倫比亞大學從教30余年，麾下弟子遍及美國政界。其時在袁政府內任英文翻譯、后來成為中國杰出外交家的顧維鈞，正是古德諾的弟子之一。

頗有人認為古德諾只是兩耳不聞窗外事的書呆子，事實上這位美國學者是推動美國市政管理體制改革運動（即美國歷史上著名的“進步運動”）的倡議者之一。他不僅參與起草紐約市市政法案，更率先將效率、等級官僚制以及紀律引進公共管理的實踐之中，對美國公共行政體制的改革發揮了積極作用。

袁世凱為古德諾開出了每年1.2萬美金的高薪，與其簽訂了3年的政府合約。不過，因后來收到霍普金斯校長的聘書，古德諾實際履行其顧問職責的時間僅有一年半。但就在這短短的18個月時間內，古德諾在民國體制變革中卻留下毀譽參半的印記。

“古德諾給袁世凱寫了兩個憲法，第一個讓袁世凱當一輩子的總統，第二個讓他當皇帝。這是哈佛大學對中國民主的‘貢獻’。”哈佛大學東亞研究中心教授柯偉林曾相當幽默地評析古德諾的中國之行。雖是戲言，卻也接近歷史真實。

1913年5月3日，古德諾抵達北京，接受的第一個任務就是擬出一部憲法草案。

據民國憲法史研究者劉鄂統計，在這一年的立憲風潮中，至少出現了15份個人草擬的憲法草案。提出法案者皆是一時之俊杰：32歲的民國首任司法總長王宏惠是美國耶魯大學的博士生；35歲的汪榮寶則畢業于日本早稻田大學，彼時是民國四大黨之一進步黨的法制主任；33歲的江南四公子之一何震彝則是英日皆學。其他如立憲派大師梁啟超提出了“進步黨擬中華民國憲法草案”，他的老師康有為亦提出了堅持自己保守觀念的憲法草案。

劉鄂梳理十余位私擬憲草者的學術背景與政治背景，發現其中至少有一半曾有在國外學習法律乃至從事法律實務的經歷，其中有日、美留學背景者占了大半。而陣營則革命黨、立憲派、北洋派三分天下。

民國首屆國會仿照的是美國模式，分上下兩院，參議員六年一任，兩年一選。1912年共選出參眾兩院議員841人，當時媒體戲稱之為“八百羅漢”。既是羅漢，就得各顯神通，不僅代表自己，還要代表自己身后的勢力發言。

天下底定，國以憲立，當時的政法名流們幾乎都參與了這場歷時一年的爭論。

頂層設計激辯之時，仍想“以理服人”的袁世凱搬來的救兵，除了美國學者古德諾，還有英國學者畢葛德，法國學者巴魯都，日本學者有賀長雄。

有人戲稱，這是老師與學生的對決。在起草憲章的國會議員、社會名流中，不乏這些西方精英們的學生。

從美國空降而來的古德諾自然不會預料到這一切，他欣然前往中國。不料所遇到的，“不是象牙塔里內的政治學，而是白刀子進紅刀子出的實際政治斗爭”。（唐德剛語）

據時任袁世凱英文秘書的顧維鈞回憶古德諾與袁世凱多次會面討論的內容稱：“第一次談話主要涉及的是行政：如何組織一個能夠在國內保障和平、秩序與安全的有效的政府。總統很欣賞他的意見……第二次見面，他們終于談到正題。總統要他寫出一份或兩份關于這個問題的備忘錄。我記得這次會見他終于說出了他的意見。他說他研究了中國的國情，中國有帝制的傳統，民族主義的觀念不像西方那樣強烈，所以中國需要一個強有力的中央政府鞏固國家政權，以取代當時存在的那種各省軍閥割據的松散局面。當然，強有力的中央政府也正是袁世凱的意思。”

顯然，這是一個對袁世凱胃口的美國學者。此前顧維鈞從哥倫比亞大學博士畢業答辯時，作為考評官之一的古德諾曾向他提問道：“從中國的利益和中華民族的需要來看，你認為美國憲法有哪些特點適用于中國。”顧答以“權力分散”。

難以效仿的美國道路

但此刻來到中國的古德諾，則得出了與自己學生完全不同的答案。

1913年6月，到達北京一個月后，古德諾即交出了他的第一份顧問作業。嚴格來說，他提交的這份憲法草案，基本上是將其大學講義略作修改，使之與中國形勢相匹配的論文提綱。其重點闡釋的是“如何處理立法權與行政權之間的關系”，而這當然也是袁世凱最想要的東西。在接受《憲法新聞》雜志訪問時，古德諾認為：“民國憲法在形式上應當是一些原則性的綱要，具有彈性以便日后修正；在內容上宜采用美國式總統制以強化總統的地位，理由是中國一向無議院傳統，而習慣于君主行政，一切行政之權歸于中央政府。”

但此刻袁世凱火燒眉毛，忙于彈壓南方發生的二次革命，顧不上聽取古德諾的憲政大論。只要古德諾是支持自己的，袁世凱事實上也不關心這個顧問寫的是什么內容。

在其后兩個月內，古德諾得閑遍游北京城，與其時在華的“中國通”們交往甚密，他與袁世凱的另一名顧問莫里循，英國駐華公使朱爾典，美國駐華公使芮恩施等人的交流中，獲知了不少中國的政情人事。他注意到中國的年輕人太急于求成。“他們忙于照搬國外的各種制度，對設計在紙面上的方案抱過高的希望，而很少注重研究中國的現狀。”10年之后他回顧這一時刻，曾相當真誠地說道：“中國人要依靠自身的力量解救自己的國家，需要的是促進經濟的進步，而不是像現在這樣把希望寄托于對哲學領域來一場激進的革命。”

古德諾事實上窺見了中國變革的命門所在，但要到幾十年后中國人才能擺脫政治斗爭的陰影，重新步入經濟變革的軌道上來。

有統計顯示，那些試圖把西方最先進的制度復制到中國來的民國精英們，平均年齡在30到45歲之間，有三分之一的人曾在海外受過現代教育，但是唯獨對于現實政治的操作，缺乏足夠的耐心和智慧。宋教仁遇刺大大打擊了國民黨的士氣，但也激起了國會精英們的同仇敵愾。是以這一年的十月，他們頂住袁世凱的壓力，擬訂出了“天壇憲草”。

在中國立憲史上，這部憲草至今爭議不絕。與《臨時約法》大為不同的是，這部憲草極大地擴大了國會的權力。為了限制總統獨裁，轉而尋求國會獨裁，無論如何不是一個明智的選擇，特別當現實中的權力場截然相反之時。

袁世凱能接受嗎？

作為總統的顧問，古德諾顯然也覺得行政權與立法權的限制并不平衡，在10月31日即天壇憲草通過之日，古德諾寫了一篇評論刊登在《北京時報》上。古氏認為這一草案所提供的立法權侵犯行政權的建制，在民主政治中史無前例。之后他又寫了一篇長文《中華民國憲法案之評議》，進一步闡述他對天壇憲草的批判意見。在古德諾看來，“今日中國所最要者在有一強固之政府，政府之政策必使之見諸施行，國會僅可為普遍之監督，不宜嚴重干涉，使政府不能為遠大之計劃”。

連國際憲法專家都這樣說了，國會的精英們卻仍然不為所動。

忍無可忍，袁世凱決定不再忍了。玩法律術語不是他的長項，但是玩陰謀詭計，國會那般人絕非他的對手，況且他背后有軍隊和各省大員們的支持。

不是不讓我解散國會嗎？那我就解散國會里的政黨。1913年11月4日，袁大總統下令解散國民黨，結果國民黨438名議員被追繳了證章。釜底抽薪完畢，構不成法定人數的國會此后形同解散，盡管參眾兩院的議員們接二連三地上書指責袁世凱，但都無濟于事。

民初的首次議會政治試驗就此慘淡收場。

古德諾對袁世凱這一舉動大出意外，這位顧問曾上書勸袁不必完全取消國會。但袁世凱對這一意見卻置之不理，只是令古德諾為其新的約法提供意見，后者在6月初提交的那份憲法草案最終又被翻了出來，成為后來“袁氏約法”的藍本。

1914年，袁世凱下令重修約法。

此前一年曾以個人名義提出過憲法草案的汪榮寶，這一年2月出任駐比利時大使。這位北洋舊部臨行前與袁世凱談話時肯勸道：“請勿行總統制，而行總統內閣制，以該制實令總統當沖。今日辦事難滿人意，若行此制，殊多不利。”

但袁世凱顯然已無法忍受現行體制的束縛，他對汪說：“不然！往者本行內閣制，而只聞有討袁，不聞有討陸討段！”

隨后出臺的《中華民國約法》，最終賦予了袁世凱以獨裁者所需的一切權力。

“我在憲草中引薦的觀點，大部分均被采納。雖然他們賦予總統不受立法機構約束的自由大大超過我所擬議的，但無論如何，就總體而言我贊同他們的做法。”在寫給卡耐基基金會的報告中，盡管對袁世凱擴大總統權力略有擔憂，但古德諾顯然為自己的主張得以實施感到高興。所以在第二年出席紐約政治學會年會時，他即以此為底本，大講中國的憲政改革。

脫胎于專制時代的袁世凱，在其權力受到限制后，習慣性地回到自己熟悉的政治操作之路上去了。而那些熟諳現代政治理念的民國精英，受此挫折后再次轉而尋找革命之路。傳統顯示了極其巨大的慣性，而袁世凱則證明了他本人缺乏開創新時代的智慧。費正清曾不無惋惜地說：“他不去迅速恢復自由主義共和政體的民眾參政的局面，而試圖從帝國政治中挑選出某種挽回辦法去補救。其結果，對他和他的政策來說，都是災難性的。”

1915年，民國第四年，袁世凱升任終身大總統，在共和的體制內他已經達到了所能上升的頂點。

為皇帝定制的“新衣”

在給袁世凱提供了一份憲法草案后，古德諾接到美國霍普金斯大學的聘請書，他隨即提出了辭呈。

但是袁大總統極力挽留，給出的條件是古德諾可以做兼職憲法顧問，他可以留在美國，其顧問之職可以通過信函或電報以向中國政府提供意見的方式履行。此外合同特別說明：“如政府需該顧問來京而于該顧問無窒礙時，該顧問應于1915年6月到京居住兩月以備顧問。”

不用來上班，只寫文章，只用兩個月的假期，就可以拿到每月500美金的高薪。古德諾何樂而不為，他揣著新合同悠然返美。

在古德諾離開中國的那段時間里，民國史上最荒唐的政治游戲才剛拉開帷幕。

1915年7月，霍普金斯大學放暑假，作為中華民國政府的兼職顧問，古德諾再次來到中國，這一次他停留了一個半月。袁世凱派農商總長周自齊會見古氏，要求他為總統準備一份備忘錄，就共和與君主兩種國體之優劣以及何者更適于中國，作一比較與評價，以供政府作參考之用。

古德諾在北京的寓所里奮筆疾書，盡管手頭無參考資料，但依據對各國憲政歷程的精準把握，他還是寫出了一篇萬言長文，對當時全球共和與君主制國家作了精當的對比。古德諾詳細介紹了英、美、法共和體制的歷史與差異，并比較了南美墨西哥、巴西之共和亂象。在文章的最后，古德諾顯見在回答“君主制與共和制”哪個更適應中國國情的問題。

這篇文章隨即被總統府法制局參事林步隨翻譯為中文，并題名為《共和與君主論》，刊發在8月3日的北京《亞細亞日報》上，引發了民國史上最為熱鬧的共和制與君主制之爭。

十天之后楊度等“六君子”發起籌安會，即打出了古德諾這張美國牌。楊度在成立啟事中宣稱：“美國者，世界共和之先達也，美人之大政治學者古德諾博士，即言世界國體，君主實較民主優先，而中國則尤不能不用君主國體。”

古德諾的這翻論調，成為袁氏黃袍加身的“最佳外套”。

此前袁世凱復辟帝制的計劃一直在暗中進行。盡管群議紛紛，反對者不斷，但袁世凱顯然是心意已決。

這一點，就連一向維護他的英國顧問莫理循都感到非常氣憤，之前莫里循一直認為“袁世凱政府的目的在于建立這樣一個共和國，它融合了美、法兩國制度的精華，瑞士的部分憲法，以及大不列顛諸多制度產生的自由”。

但此刻，當他窺見袁世凱稱帝的真面目后，不無痛苦地寫道：“他這么做違背了他的所有警言，將他的所有理念都拋到九霄云外。袁世凱自己原先并不想當皇帝，但在其子和被他冷落的原配夫人的影響下，他正為登上皇帝的寶座而調兵遣將。這與日本人和孫逸仙的預言一致。他使自己、他的國家和他的顧問成為笑柄。”

古德諾一定深深地感受到了這一點。

在那篇引發無數爭議的文章中，他事實上客觀分析了從“共和改為君主”所必需的三個前提條件：一是不引起國民及列強反對；二是君主繼承之法律之明確；三是求立憲政治之發達。在回到美國后，他曾數度接受訪問，澄清自己為袁世凱提交的只是一份備忘錄，并非支持君主復辟。但古德諾為袁世凱披上的那件外衣，卻無論如何與他脫不了關系。據唐德剛考證，此事影響了古德諾的仕途，他本有望提名共和黨的總統候選人，受此牽連最終被黜。

一個月后，袁世凱稱帝登基，83天后身敗名裂。

民國初年的頂層設計，從共和，到君主，最終都失敗了。《劍橋中華民國史》如此總結道：自由主義政治和獨裁統治——似乎彼此促成了各自的滅亡。

未竟的“頂層設計”

古德諾頂著一身罵名回到了美國，繼續他的大學校長生涯。

但是他并未忘懷中國，1917年他再度返回北京，參與由芮恩施等人發起并成立的“中國社會政治學會”，再度涉及中國政治制度之改革議題。其時袁世凱已逝，中國陷入了軍閥混戰的亂局之中，無人再關心一年前尚是輿論熱點的這位前總統顧問。

這種混亂的場景刺激著這位憲政學者，十年之后他出版了自己的封筆之作《解析中國》。力圖更深入地探討中國問題。

當古德諾十年之后重新審視中國面臨的困境時，終于從中國的傳統與西方的沖擊中找到了問題的癥結，他分析道：“中國目前所面臨的是一種如此尷尬的局面。一方面，她的經濟發展幾乎還停留在歐洲六百年前的水平，另一方面，她卻被要求立即完成向現代經濟社會的轉變；一方面，她有著數千年和平主義的傳統，另一方面，她卻想辦法阻止軍事強國們的強取豪奪；一方面，她長期沉醉于清靜無為的生活哲學之中，另一方面，她卻不得不邁開腳步走向奮斗的新生活；一方面，她習慣于一切從家庭倫理道德觀念出發考慮問題，另一方面，她又必須要沖破傳統宗法倫理，對社會體系進行徹底的變革；一方面，她有著厚重的人文格調，是一個文化傳統源遠流長，文化成就登峰造極的國家，另一方面，當她走向世界的時候，面對的卻是一個科學技術研究雄視天下，人文學科退居一隅的世界。”

這位政治學者給出的最后的建議是：只有中國的青年都去為新的經濟時代的到來做準備，把經濟的控制權掌握在中國人自己手中，中國才可能從外國人的掌握中掙脫出來。他相信，中國社會的種種變化最終會逐漸產生民主制度，這個國家會成為一個真正的共和制國家。

這一次，他說對了。在1926年，古德諾觀察到的是一個未來中國的頂層設計。