城市殘疾居民的福利需要及其滿足

摘要： 福利需要是一個動態的實踐性概念，城市殘疾居民福利需要的滿足是一個連續的過程。城市殘疾居民的福利需要呈現結構性特征。城市殘疾居民福利需要滿足的基礎是適配性，這種適配性表現為可獲得性、相關性和質量三個方面。城市殘疾居民的福利需要滿足過程基于福利需要評估，可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三個不同面向進行分析。

關鍵詞： 福利需要；需要滿足；城市殘疾居民

中圖分類號： C979文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2012）06077506

福利是同人們的幸福生活相聯系的概念。社會福利的目的是滿足每個人的社會、經濟、健康和娛樂的需要。社會福利作為人們感覺到的個人、家庭或社區的良好生活狀態，是隨著一個社會的實際狀況和人們期望的變化而變化的。根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據［1］，2010年度殘疾人全面小康實現程度①為57.4%，與國家統計局公布的2010年全國全面建設小康社會實現程度80.1%相比差距明顯。殘疾人的生活狀況與社會平均水平相比仍存在較大差距，殘疾人享有的基本社會福利服務明顯不足。縮小殘疾人的生活狀況與社會平均水平之間差距，改善殘疾人平等參與社會生活的物質條件和社會環境，形成一個良好的殘疾人福利環境，盡可能滿足殘疾人的福利需要，對于實現我國和諧社會以及全面小康社會的構想是非常重要的。

城市殘疾居民的福利需要及其滿足方面的研究，是一項新的課題，相關研究很少。但是國內關于殘疾人的研究，從研究內容上分析，是豐富生動的。在2005年之前的文獻研究主要集中在殘疾人就業、殘疾人社會保障以及殘疾事業理論基礎研究。2006年進行了第二次全國殘疾人抽樣調查，2006年至今的文獻研究大多是在第二次全國殘疾人抽樣調查數據的基礎上，分析了不同類型殘疾人群體的狀況、不同地區的殘疾人狀況以及殘疾人工作的經驗或機制，同時也探討了當前殘疾人面對的問題或障礙，例如就業、社會保障、康復、教育等。此外，也有一些學者對于不同社會體制下的殘疾人工作機制和保障政策方面進行國際比較研究。筆者近年來一直從事殘疾人福利的研究，根據參與的對南京市殘疾人狀況監測點的殘疾居民福利調查、機構探訪以及訪談資料，結合第二次全國殘疾人抽樣調查資料以及2010年度全國殘疾人狀況監測數據，試圖探討城市殘疾居民的福利需要的特征、福利需要滿足的基礎以及福利需要滿足的過程。

一、城市殘疾居民福利需要的結構性特征

福利需要是個人或群體在社會生活情境下追求幸福利益的過程中，經過客觀比較和主觀感受到的環境中“應該有或必須有”的福利資源的欲求不滿狀態。不同于一般需要，福利需要這種“缺乏的狀態”［2］所產生的危機是無法通過個人能力、家庭以及市場來解決的，要通過社會福利機制來實現滿足。福利需要是一個動態的實踐性概念，福利需要的滿足是一個連續的過程。

1．層次性與非定序性根據馬斯洛的“需要層次論”，人有5種基本需要，依次構成需要的層次——生理需要、安全需要、社交的需要、尊重的需要、自我實現的需要。殘疾人的福利需要也存在這五個層次，然而與婦女、老人、兒童等弱勢群體不同的是，身心障礙因素超越了年齡或性別等因素成為福利需要及其滿足中的首要因素，同時這種因素與年齡、性別、殘疾發生時間、殘疾類型等因素交織在一起，因此殘疾人的福利需要的層次性顯得更加廣泛和豐富。

一般來說，任何一種福利需要的強烈程度取決于它在需要層次中的地位以及它和所有其它更低層次需要的滿足程度。在需要發展的過程中，在低層次需要得到滿足后，高層次需要才會出現。馬斯洛也指出這五個層次的先后順序并不是固定不變的［3］。這種例外情況在殘疾人福利需要發展中表現得非常明顯，由于身心障礙的狀況不同，這些需要層次的發展過程也呈現出復雜的非定序性。在南京市殘疾居民福利調查訪談的過程中，當問及受訪者“最希望政府提供的幫助是什么”，較多的殘疾人提到的是：就業過程中獲得的感受，對教育的特別重視，通過互聯網進行信息和人際交流特別有興趣，等等。這些福利需要盡管屬于高層次需要，例如自我實現、尊重或交往的需要，卻是殘疾居民最緊迫的、急需優先滿足的福利需要。

2．類別化與差異性殘疾人的福利需要首先表現在殘疾人的類別化以及差異性，每個殘疾人福利需要的層次、內容、起點以及對福利需要的期望都是不一樣的。目前我國的殘疾人分為視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾以及多重殘疾，不同類型的殘疾人的福利需要的側重點自然是存在差異的。

城市殘疾居民福利需要的差異性則反映在：殘疾程度、年齡、教育程度、性別、家庭環境、居住社區以及所屬區域的經濟社會發展水平等都影響著殘疾人福利需要的結構。輕度殘疾人希望通過就業擁有自己獨立和發展的機會，重度殘疾人需要經濟上的直接支持和生活上的照顧。教育文化程度高的殘疾人，更期望得到尊重，能為社會作貢獻，實現自己價值。家庭經濟條件和人際環境好，殘疾人的需要就會上升、拓展。經濟社會發展水平較高的地區，殘疾人能夠獲取的福利資源比較豐富，福利需要也會因此上升。

3．個體性與群體性城市殘疾居民的福利需要不僅僅局限于殘疾人個人，殘疾人群體也是很重要的福利需要的主體。殘疾人群體的福利需要與殘疾人個體的福利需要互相關聯、互相影響。首先，殘疾人與健全人之間的群體性差異帶來了殘疾人群體的共同性需要：第一級是物質需要，殘疾人群體對衣食住行用及其他的需要，其中包括生存、享受、發展三種物質需要；第二級是交往需要，殘疾人群體有與他人建立關系的直接交往需要，殘疾人群體還存在通過各種社會設施，例如交通、通訊等工具、公共活動場所以及有關社會組織機構等，與社會發生聯系的間接交往需要；第三級是精神需要，即殘疾人群體在自我心理、社會意識、態度觀念、社會形象等方面的需要。其次，殘疾人群體的福利需要與社區福利環境相關，社區福利環境因素包括地區經濟發展水平、社區福利狀態、殘疾人群體的組織化程度、殘疾人群體在社區的融合度等。

二、城市殘疾居民福利需要滿足的適配性基礎

城市殘疾居民福利需要的結構性特征在福利需要滿足過程中表現為結構性的福利供求矛盾。在當前福利服務輸送過程中，最常見的缺陷是：許多有需求的服務對象對于政府提供的福利服務內容不了解，也不清楚申請的方法，使得服務對象無法根據需要主動尋求救助的服務；相關福利行政部門因為行政的分工和工作職責的分化，在福利輸送的過程中，互相缺乏有效率的配合，使得服務輸送出現福利混亂的現象。目前城市殘疾居民的社會福利傳輸過程往往都是按照殘聯等相關機構部門的計劃進行的，以完成指標（例如康復、輔具、無障礙建設等）為目標，比較關注效率，反而忽略了社會福利傳輸的受益效果。

在國外社會福利政策發展的過程中，“目標定位”模式將稀缺資源有效地分配給最需要的人。如何把有限的福利資源用在最需要的地方？我們認為，城市殘疾居民福利需要滿足的關鍵性基礎是福利資源與福利需要的適配性，主要表現在三個方面，即可獲得性、相關性、質量。

1．可獲得性福利資源與福利需要的適配性，要考慮到殘疾居民不會因為各種障礙而進入不了社會福利服務網絡。這些障礙表現在福利資源的可獲得性、物理上的可獲得性、經濟上的可獲得性、權力資格的可獲得性、信息的可獲得性等方面的不足。

福利資源的可獲得性體現為福利資源的有無或多寡。以南京市某家功能設施齊全并發展較好的社區康復訓練指導中心為例，其中兒童病區設有康復床位20張，老年康復病區設有20張，特護病房2間床4張，老年托養病區設有20張，總計64張，然而這相對于該區將近1 200多人的肢體殘疾居民而言，是很難滿足殘疾居民康復需求的。

王思斌曾指出：社區福利服務設施的非可及性表現在服務設施的短缺、活動空間的非可及性和社會福利設施的展示化三個方面［4］。對于殘疾人而言，物理上的可獲得性是非常重要的，常常會發現城市中的一些殘疾人服務中心地處高樓卻沒有任何無障礙設施，這種物理環境的障礙直接影響了福利需要的物理可獲得性。

經濟上的可獲得性主要是要考慮福利需要滿足的經濟成本。例如前面提及的社區康復訓練指導中心由于采用公辦民營的模式，該中心在運作時僅僅以完成政府的福利指標任務為目標，缺乏動力和動機去開發福利項目，而比較偏重市場性的康復項目，因此常常會出現需要康復的殘疾人由于經濟原因承擔不起康復醫療費用，而耽誤或錯過康復的最好時機的情形。因此，殘疾居民的福利需要遭遇到了經濟上可獲得性的障礙。

在福利資源獲取的條件和權利資格方面，殘疾居民的生活保障是一個非常突出的表現。目前政府操作以低保為主線，對于殘疾居民有一定的政策傾斜。但是在低保實施過程中，有些殘疾人不夠低保線，可實際工作收入又不比低保高多少，屬于低保邊緣人群，這部分人群的工作越來越不能保障自己的生活，陷入了工作貧困的狀態，卻不具備或擁有生活保障或者工作保障等方面福利資源獲取的條件和權力資格。

在信息的可獲得性方面，殘疾居民應該了解自己需要哪些福利資源，同時知道如何獲取和使用這些福利資源，殘疾居民福利資源的認知狀況會影響到殘疾人福利需要的滿足。筆者在南京市一家擁有自閉癥服務的社區中心探訪時發現，整個中心空蕩蕩的，雖然有專人坐班提供服務，卻很少有來這里接受服務的人。另外，根據南京市殘疾居民福利問卷調查，51.9%的殘疾居民不知道其所在的社區是否有康復站，即使在知道有康復站的被調查殘疾居民當中，也只有37.2%提及康復站有康復員對其進行康復指導；而如果遇到困難，殘疾人首先選擇的求助對象會是誰？48%的人表示是家人，接近了一半；29%的表示會找政府尋求幫助；14%的人表示要找親戚和朋友幫助；只有4%的人表示要找工作單位幫助，尋求相關殘疾人服務機構幫助的比例非常少。

2．相關性殘疾居民的福利需要的滿足要考慮與殘疾人相關的實際需求和迫切需求，這種相關性表現在福利需要滿足的對象以及方式策略上。

一是與福利滿足對象的相關性。在福利需要滿足的對象上，不僅要注重針對殘疾人的福利服務，而且要注重殘疾人的家庭支持服務。“家”對于殘障人、殘障人服務以及殘障人福利都有著重要意義。殘疾人的身體障礙不僅會影響個人的功能發揮，同時也會影響到整個家庭的社會功能。因此，殘疾人的福利需要必須把家庭因素涵蓋在內。

根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據［1］，2010年度殘疾人家庭戶平均規模為3.33人，其中，殘疾人家庭戶規模為2人的所占比例最高，達到27.1%，3人戶家庭比例為19.8%，4人戶家庭比例為17.1%，5人戶及以上家庭所占比例合計為24.4%，1人戶殘疾人家庭比例為11.6%。2010年度監測城鎮殘疾人家庭人均可支配收入9 365.8元，而當年全國城鎮居民家庭人均可支配收入水平，城鎮為19 109多元，殘疾人家庭人均收入不足全國人均收入的一半。2007-2010年度城鎮殘疾人家庭支出的前三項依次是食品、醫療保健和居住支出，其中2010年度城鎮殘疾人家庭食品年支出人均3 051.2元。這種狀況表明，多數有殘疾人的家庭處于社會排斥或社會隔離的狀態。

事實上，殘疾居民的生活主要是在家庭內進行的，對殘疾人的照料主要由家庭承擔，以家庭成員的照顧為主，同時由于殘疾家庭成員的存在而產生的經濟社會壓力以及精神壓力都在無形中加重。雖然由于家庭無法為殘疾人提供生活照顧之外的支持，殘疾人也會得到一些社會救助或相關福利政策的幫助，但對于殘疾居民的家庭而言，得到的社會支持與關注相對較小。政府的福利體系以及非政府組織機構的社會福利服務大都針對殘疾居民本身，忽略了對壓力聚集的照顧殘疾居民的家庭成員以及整個家庭的支持。因此，在殘疾居民的福利需要滿足中，需要加強對家庭因素的考慮，在福利傳遞過程中，要注重通過支持殘疾居民家庭來促進殘疾居民自身的發展。

二是與福利提供方式的相關性。在福利需要滿足的方式策略上，在殘疾居民的社會政策安排和社會福利服務中，要注重連續性和綜合性。

目前針對殘疾居民就業的福利需要，政府推行了按比例安排殘疾人就業計劃，但這一計劃在操作中常常是簡單任務化的就業安置，只是提供給殘疾人一個低職位、低工資的就業機會，相比較而言，注重殘疾居民的個體差異的職業重建殘疾人的職業重建要針對殘疾人的個別狀況，由殘疾人社會工作者協助擬定個別的就業服務計劃，對有需要就業服務或職業方面支持的殘疾人提供服務，服務的內容主要面向殘疾人就業信心、就業能力以及適應能力等，例如就業支持、職業準備、防止殘疾人就業歧視。則是一種連續性的服務系統。另外，殘疾居民的教育與職業生涯的連續性也是非常重要的。

在社會福利服務實施過程中，要強調綜合性的體系。針對殘疾人個體而言，應該強調個性化的個案管理，這樣才能即時掌握每一個殘疾居民個案的福利需要的變化并及時提供急需的服務；針對殘疾居民群體而言，應該有一套從殘疾預防-社區康復-社會融合的體系化服務思路，這才能前瞻性地考慮殘疾居民群體的福利需要。

3．質量殘疾居民福利需要滿足要強調殘疾居民福利服務提供方式和過程達到一定標準，這種標準體現為福利服務的增權理念、專業福利服務人員的負責任以及福利服務提供的多元化。

在殘疾人福利服務中，對于殘疾人以及殘疾人工作的理解和態度是非常重要的。社會對殘疾人以及殘疾人障礙的理解上其實隱含了政策上殘疾人的價值理念，不可避免地反映在政策制定、資源分配、提供服務和對他們的定位上。目前國際上殘疾人福利服務發展方向是以“基于全納、無障礙及人權的社會” （inclusive，barrierfree and rights based society）的導向模式，把殘疾人的問題和環境緊密地結合在一起的，強調增權（empowerment）理論在提升殘疾人福利服務質量中的運用。

殘疾人的障礙來自于生理殘疾，卻并不止于身體障礙，可能會因生理殘疾而帶來不同的心理問題［5］和社會問題。基于生理-心理-社會的視角來解決殘疾人的障礙及問題，需要越來越多的專業工作者，例如社會工作者、心理咨詢專家等在專業倫理和知識指導下的介入提供專業性服務，提升殘疾居民的福利狀態。

殘疾居民福利服務的質量與福利需要滿足方式的多元化直接相關，強調政府角色逐漸轉變為福利行為的規范者、福利服務的購買者，福利服務可由公共部門、非營利組織、家庭與社區等多元主體共同來負擔，整合資源，凝聚服務力量，提升殘疾居民福利服務的品質。以南京市螢火蟲助殘社為例，該機構成立于2007年3月，2008年正式注冊，目前機構主要以承接政府在殘疾人居家托養方面的購買服務為基礎，并相應開展對殘疾人家庭的支持服務，有效拓展了福利服務范圍，提高了福利供給的效率，能夠快速及時地滿足福利需求的變化。

三、城市殘疾居民福利需要滿足過程的不同面向

社會政策的制度安排應該首先考慮在資源有限的條件下，幫助最需要幫助的人，解決最需要解決的問題，社會政策的制定者應該及時發現最迫切的人群和評估最迫切的需要，實現福利資源與福利需要的適配性。在城市殘疾居民的福利需要滿足的過程中，需要評估是宏觀社會政策制定的出發點，也是微觀社會工作實踐的專業準則和實踐基礎。城市殘疾居民的福利需要評估應該回答以下問題：殘疾居民的福利需要發生了什么新變化？社會現有的福利供給形式及福利資源是否可以滿足新的福利需要？殘疾居民對福利資源與福利需要的適配性有什么看法？殘疾居民未能得到滿足的福利需要是什么？

布萊德肖聯系社會福利服務實踐把社會需要分為規范性需要（normative need）、感覺到的需要（felt need）、表達性需要（expressed need）和比較性需要（comparative need）四種類型［6］。依據他的理論框架，城市殘疾居民的福利需要滿足過程基于福利需要評估，可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面三個不同面向來進行分析。

1．宏觀層面宏觀層面的福利需要滿足對應于規范性需要，著眼于城市殘疾居民的社會福利政策制定，能夠反映出在綜合社會福利體系中哪些殘疾人的哪些福利需要是最重要的并且應該獲得優先滿足。規范性需要是指由專家或專業人員、行政者或社會學家在某一特定情境時界定的需要。這是根據建立起來的標準與實際存在的狀況進行比較而產生的需要，只要個人或群體的現狀未能達到理想中的期望標準，那么需要就會產生。規范性需要的界定注重目前殘疾居民的發展性、前瞻性的福利需要。

在整個社會結構中，殘疾人是最需要關注的人群，而在殘疾人群中，又有一部分人最值得我們重點關注和關心。印度社會學家A.巴克爾［7］提出了52條優先，呼吁“優先幫助有殘疾的窮人、優先幫助需要養家糊口的殘疾人、優先加強社區網絡建設，防止殘疾人無家可歸”。根據南京市殘疾居民福利調查，目前城市殘疾居民最需要解決的困難依次是：經濟補助（64.4%）、醫療康復（42.5%）、住房保障（36.3%）、生活照顧（25.0%）、就業（25.0%）、子女教育（24.7%）。根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據報告［1］，2010年度城鎮54.3%的殘疾人有醫療救助需求，城鎮48.7%的殘疾人有生活救助需求；而2010年度城鎮殘疾人領取最低生活保障金的比例是24%，得到救濟的比例是26.9%。因此，醫療救助和生活救助始終是城市殘疾居民最迫切的并未能得到完全滿足的“低層次”需求。

2．中觀層面中觀層面的福利需要滿足對應于比較性需要，著眼于城市殘疾居民福利輸送過程中的公平與效力。比較性需要是指與具有相似特點之人或群體比較后確定的需要，以“區域公平”為原則的需要。這種區域公平是相對的，需要考慮到不同區域的經濟社會發展程度不同，殘疾居民的福利需要也呈現不同的態勢發展。以江蘇省為例，蘇南、蘇中和蘇北的經濟社會發展程度不同，蘇南的宜興市對享受“低保”的殘疾人和重度殘疾人分別實施了按“低保”標準提高10%和20%的優惠政策，做到了應保盡保；蘇北的贛榆縣有9 231名“低保”特困殘疾人，城鎮有1 283人，農村有7 948人，且農村殘疾人享受的“低保”標準為每月45元，比健全人每月多10元，全年540元，也做到了應保盡保。而上海市的低保政策從2010年起開始關注除了收入性貧困的人群以外的支出性貧困人群。

比較性需要在城市殘疾居民的福利需要滿足中，集中體現在他們的社區福利方面，也就是哪些殘疾居民的需要應該優先滿足？社區殘疾居民的哪些需要是最重要和迫切的？社區現有的福利服務是否可以滿足福利需要？根據2010年度全國殘疾人狀況監測主要數據［1］，2010年度城鎮殘疾人接受社區服務的比例是31.2%，2010年度殘疾人社區服務覆蓋率為25.3%，接受過社區服務的殘疾人滿意度高達86.7%。而南京市殘疾居民福利調查也同時顯示，有47.8%的人表示從沒有參加過街道或社區的活動，殘疾人平均一年參加街道的活動次數為3.53次。中觀層面的城市殘疾居民的福利需要滿足要立足于殘疾人內生性的自主性和自組織能力（當然這種能力常常需要通過外在推力的協助來得到激發），并以此去展示自我的存在和價值，去爭取屬于自己的權力，積極地影響和改善與他們有關的社會政策。上述數據說明目前城市殘疾居民的福利需要滿足在社區還有很大的發展空間，需要在社區工作中予以關注。

在與從事殘疾人工作的社區工作人員的訪談中，大多數工作者認為，目前作為社區居委會下的社區殘疾人協會的工作也僅局限于人數統計、困難救濟、節日慰問等，對于殘疾人其他迫切需要解決的問題，諸如功能訓練、社區服務、就業安置、學齡教育等，基本無暇顧及，社區殘疾人工作總體滯后。

3．微觀層面微觀層面的福利需要滿足對應于感覺到的需要與表達性需要，著眼于城市殘疾居民的福利需要認知和福利需要表達。感覺到的需要直接反映一個社會成員當前所需要的東西。微觀層面的城市殘疾居民的福利需要滿足是根據個體的感覺與經驗，決定個人期盼或想要的是什么、個人的哪些需求應該優先滿足。在南京市殘疾居民福利的訪談調查中，殘疾人家屬和社區工作者普遍認為，重度殘疾人、老年殘疾人最值得關注，這部分人本來就是“因殘致貧”，養老、托管等問題不解決好，會“貧上加貧”。另外，目前殘疾人家庭中“老養小（子女為殘疾人）”家庭的負擔特別沉重，這些群體的福利需要也顯得特別突出。這種感覺到的需要實際上是個人與環境互動的結果，如果殘疾居民處于封閉的社區或者在獲得福利資源的信息方面處于不利地位，那么許多福利需要是無法被處于這種信息劣勢的殘疾居民感覺到的，這點是值得重視的。

表達性需要是社會成員把自身感覺性需要用行動來展現，它是感覺性需要在行動中的進一步發展。“人們在生理、心理、社會、文化上的差異會影響人們的需要表達和滿足方式”［2］15。在城市殘疾居民福利需要滿足的過程中，殘疾居民應該有能力將自身感覺到的福利需要表達出來，從而讓社會了解自己的需要和困難，繼而通過行動來展現，當這種行動得到社會的重視、認可，那么這種需要有可能變為社會福利政策的一部分，成為一種規范性需要，影響現行的或以后的社會福利政策。

總之，鑒于城市殘疾居民的福利需要，可以發現他們福利需要的靜態表現、動態過程以及發展趨向。從靜態的角度看，城市殘疾居民的福利需要呈現結構性的特征，這種特征體現在廣泛豐富的層次性，以及發展中復雜的非定序性、類別化與差異性、個體性與群體性三個方面，反映出殘疾人不斷發展的多樣性福利需要。從過程的角度看，在福利需要的動態實踐中，這種結構性特征直接反映在尋找最迫切的福利人群和最迫切的福利需要。而目前我國城市殘疾居民的福利需要滿足過程中存在的問題也主要集中在福利需要的多元化與福利供給的相對稀缺之間的矛盾上。對于城市殘疾居民福利需要的滿足，應該注重福利資源的可獲得性、福利滿足的對象以及福利提供方式策略上的相關性、福利提供方式和過程的質量等，才能增強福利資源與福利需要的適配性。從發展的角度看，基于適配性原則，城市殘疾居民福利需要的滿足是一個從政策到服務、從宏觀到微觀的連續過程。宏觀層面的社會政策制度安排注重目前殘疾居民的發展性、前瞻性的福利需要，中觀層面的社會福利輸送要考慮區域公平以及服務效力，微觀層面的社會福利服務著眼于城市殘疾居民的利益表達機制。

參考文獻：

［1］中國殘聯研究室，北京大學人口研究所，國家統計局統計科學研究所.2010年度中國殘疾人狀況及小康進程監測報告［EB/OL］.（2011-07-20）［2012-06-12］.http：∥ www.cdpf.org.cn/2007special/zkjc/.../0026b978bfce0f90d7b007.doc.

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［7］A.巴克爾，新馨.殘疾——挑戰與回應：人人機會平等［J］.國外社會科學，2003，（6）：103-104.

責任編輯：肖建新