晚清政治體制演變述論

【摘 要】清政治體制的半殖民地化演變，其標志是陸續出現了一批半殖民地性質的政府機構。從總理衙門的初設到外務部的建立。從“新政”的實施到“預備立憲”，都無一不打上半殖民地的烙印。它不僅是近代中國遭受西方列強蹂躪的重要表現，而且也對近代社會的政治產生了巨大的影響。

【關鍵詞】政治體制 總理衙門 總稅務司 新政

一、政治制度走向半殖民地化

近代中國社會性質的深刻變化，在政治生活中一個重要的反映，就是中國政治制度走向半殖民地化。西方侵略勢力的逐漸滲透，引起了中國社會階級結構和關系的深刻變化，致使清王朝統治機構發生重大改變，其標志就是陸續出現了一批半殖民地性質的政府機構。

清王朝統治機構半殖民地化首先是從對外貿易機構開始的。1844年清政府設置辦理通商事務的官員——五口通商大臣。他除辦理對外通商交涉外，還辦理有關“交涉詞訟”。實際上，五口通商大臣的設置，在清朝政治體制中打開了一個缺口，是清朝政府開始喪失主權的象征。

1861年總理各國事務衙門的設立標志著清統治機構半殖民地化加深。總理衙門創辦之初，是“理藩而已，無所謂外交”的臨時性機構，但實際存在四十年，是以辦理外交為主，職權廣泛的中央機構。在組織結構上，分為大臣和章京兩級，其下設五股，即英國股、俄國股、法國股、美國股、海防股。此外還設有司務廳、清檔房等輔助性機構。主要任務是辦理外交，同時還經營通商、海防、軍務、關稅等事務，后來職權擴大，總攬了外交及與外圍相關的財政、軍事、教育、礦務、交通等各方面的大權。從機構性質來看，總理衙門與軍機處一樣，盡管不能夠獨立行使其職權，但實際上它的意見對清王朝的決策是有影響的。總理衙門的設立，在嚴密的、封閉的清政權中打開了一個缺口，它秉承皇帝的意旨主辦洋務，而且隨著清朝加強與外國侵略者勾結，其地位也日趨重要，“權比樞庭”。

清政府于1870年、1873年分別設立“北洋通商事務大臣”和“南洋通商事務大臣”。北洋大臣除統辦直隸、山東、奉天等省交涉事務外，還“掌北洋事務、海防之政令，凡津海、東海、山海各關政悉統治焉”。南洋大臣“掌中外交涉之總務，專轄上海入長江以上各口，其閩、浙、粵三省，則兼理焉”。這兩個大臣的設立，由于得到西方侵略者的支持，加上操縱地方軍政大權，從而左右朝政，把持對內外政策的制訂及實行，逐漸成為清政府的主要支柱和西方殖民者在中國政府內部的代理人。

清政府中央政權機構半殖民地化的又一重要標志是總稅務司的設立。

鴉片戰爭后廢除行商制度，根據《南京條約》和《五口通商章程》規定，英國取得了關稅的協定權，中國海關失去了獨立征收稅餉、查驗貨物的權利，而由英國領事主要負責。《黃埔條約》和《望廈條約》又使中國海關喪失為確保稅餉、防止漏稅而進行緝私的權利。中國行政管理權開始喪失。

第二次鴉片戰爭時期，清政府批準在上海設立總稅務司署，后遷往北京。總稅務司主管全國海關行政、關稅征收和人事管理等工作，各地稅務司署分管各海關關稅和行政事務。英國人赫德擔任總稅務司45年之久，其他各地稅務司也多由外籍人掌握。正如時人所指出：“世界各國聘用客卿以備咨詢者有之，但未有如海關之喧賓奪主之如此者”。 總稅務司署自成為行政體系，并插手中國的內政、外交，其實權甚至凌駕于總理衙門之上。“幾有一國元首之權威”，“為他國行政官無比之獨裁之行政官”。海關完全落入外國侵略者之手，實際上成了外國侵略者侵略中國的工具。

二、變革封建官制的主張的影響

清王朝統治機構向半殖民地化的演變，引起了中國社會各階層的普遍不滿。自十九世紀七、八十年代以來，新興的民族資產階級首先提出了變革封建官制的主張。

中國近代資產階級維新思想的早期代表如馬建忠、薛福成、鄭觀應等人，他們不滿中國政治體制的腐敗，提出了變法改革的要求，即經濟上的“商戰”和政治上的君主立憲，但沒有對現實產生根本性的影響。甲午中日戰爭后，以康、梁為代表的戊戌維新派，不僅繼承了早期維新思想家的變法改革的主張，其君主立憲的主張也更明確、更具體。關于“變官制”問題，梁啟超提出：“變法之本，在育人才。人才之興，在開學校。學校之立，在變科舉。而一切要其大成在變官制”。

康有為、梁啟超等人以西方資產階級的“三權分立”為指導思想，并兼采了中國古代的“官差并用”的思想。康有為在《應詔統籌全局折》中提出了“變官制”的具體主張。康、梁等人也深知，變官制實質上是“權”的問題，它最終必然要剝奪舊大臣的權力，勢必會遭到守舊勢力的反對。康、梁等人為避免因變官制而樹起強大的對立面，以“尊位重祿”的辦法來安置守舊大臣。變官制的主張雖然是要想在中國實現資產階級君主立憲制，但從他們的具體主張中也反映出其局限性，即對封建守舊勢力的妥協。

1898年6月11日光緒帝“詔定國是”，宣布變法，百日維新開始。百日維新期間，清政府在官制上的改革主要有：①啟用維新派人士以助新政。特別是以候補侍讀楊銳、刑部候補主事劉光弟、內閣候補中書林旭、江蘇候補知府譚嗣同四人為“軍機章機上行走，參與新政事宜”，授四品卿銜。②開辦學校造就人才，光緒多次下詔廢除各省鄉試、會試的舊八股取士制度，一律改試策論，并開設經濟特科，以選人才。③中央設立農工商總局，各省設農工商分局。④裁撤閑散衙門，淘汰冗員。光緒帝下令裁撤的中央衙門主要有詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等衙門；地方則裁撤湖北、廣東、云南三省巡撫、東河總督，及不辦運務的糧道公管疏銷的鹽道等。

百日維新盡管以失敗告終，但是卻極大地沖擊著清王朝的封建統治，戊戌維新的“變官制”畢竟反映了中國政治制度近代化的方向，是值得肯定的。

《辛丑條約》使中國完全淪為半殖民地半封建社會，清朝統治集團內部也再次分化。出現了一批以地方實力派人物張之洞、劉坤一、袁世凱等人為主要代表，主張變革政體以應付內憂外患的官僚，他們企圖通過改革政治而求自強之道，以期能繼續維持清朝統治。同時，對于中國統治機構的半殖民地進程，西方侵略者也不滿意，他們指責清政府“體制不崇”，要求清廷在政治制度更能適應列強的需要。這樣，清政府被迫再次改定官制。從1901年6月慈禧發布“新政”到1912年2月清朝滅亡，清政府采取了一系列的改革官制措施。清政府的改革官制可分為兩個階段：

第一階段，從1901年開始到1906年設立稅務處為止。這是所謂“新政”時期，在這一階段清政府首先設立督辦政務處，開始以慶親王、大學士李鴻章、榮祿等六人為督辦政務大臣。其主要新政措施有：①1901年7月，改總理衙門為外務部，“班列六部之首”。外務部是近代中國第一個正式的外交機構。其職權極為廣泛，凡帶有“洋”關系的事務，均被列入。②裁并機構。裁撤詹事府、通政司、將太常、光祿、鴻臚三寺并入禮部，太仆寺并入陸軍部。③增設新的政府機構。一是商部，兼辦農工及鐵路事務。二是巡警部，“所有京城內外工巡事務，均歸管理”。并兼管各省巡警。三是設立學部。四是設立稅務處，該處是外務部、戶部合設的機構，管轄所有各海關所用華、洋人員。

第二階段，從1906年9月清政府宣布“仿行憲政”開始，到清王朝滅亡。清政府所推行的新政措施并未緩和國內日益尖銳的階級矛盾，反而越來越暴露了政治腐敗，更加引起社會各階層的不滿意。在此情況下，清政府在實施憲政問題上走出他不愿意走的一步——預備立憲。

1906年9月，清廷宣布“仿行憲政”，以九年為期，籌備立憲機構，開始了預備立憲。同時進行全面的改定官制，以作為預備立憲的基礎。

清政府在“改革”的進程中，有些措施為中國社會的發展也起過一定的作用。特別是它在改變傳統的封建官制機構臃腫、職權重疊、官吏多重兼職等積弊方面，有一定的積極性；在各個部的名稱和職權方面，都更為明確、具體。雖然它打上了近代的烙印，但其封建性、半殖民地性是非常明顯的。到1907年后，各地要求立憲的呼聲愈來愈高。1908年8月，最終由憲政編查館制訂并經清政府頒布的《欽定憲法大綱》出籠。

三、清政府 “新政”、立憲是一場政治騙局

《欽定憲法大綱》共二十三條，內容包括“君上大權”和“臣民權利義務”兩部分。前者屬“正文”，共十四條。后者屬“附錄”，共九條。規定皇帝擁有統治國家的大權，總攬行政、立法、司法、軍事等大權。它的根本目的顯然是確保封建專制制度，維護封建統治秩序。不過，大綱的頒布，也表明了統治階級內部開始關注到中外政治制度的不同，認識到資產階級的“三權分立”畢竟比中國的專制獨裁先進。一些封建士大夫也開始打破了祖宗之法不可改的傳統觀念，要求三權分立，建立責任內閣，以適應世界潮流發展。

至于國會問題，清政府并未打算立即實行，只是在全國要求立憲呼聲高漲的情況下，才以設立咨詢性質的機構——咨議局、資政院作為“預立議會的基礎”。

咨議局、資政院都不是清政府的立法機構，但它們與專供皇帝咨詢顧問的封建機構也是有區別。咨議局、資政院本身不能夠制訂法律，決定官員的任免，但議員們畢竟被允許參與中央及地方法律的制訂，討論國家財政稅法。對于軍機大臣、各部大臣或地方督撫違法越權行為，咨議局、資政院分別都可議決奏陳，也就能對中央大臣或地方督撫產生影響。同時，咨議局、資政院的一部分議員由選舉產生，政治上享有特別保障，并可以參劾政府官員，議定地方自治章程。這些規定，多少使機構帶上了資產階級民主的色彩，這在幾千年封建專制主義統治的中國，尚屬首見。他們的成立拉開了近代中國憲政的序幕，在中國近代政治制度史上占有一定地位。

《欽定憲法大綱》頒布，咨議局、資政院的先后召開，使全國立憲運動更加向前發展。1911年5月8日，清廷終于發布內閣官制和任命總理、協理大臣及各部大臣的“上諭”。同時，清廷宣布舊設之內閣、軍機處、會議政務處、憲政編查館、吏部、稽查欽奉上諭事件處、批本處等衙門一律裁撤。新的內閣設總理大臣1人、協理大臣2人，其下設十個部。在新的內閣成員中，漢族占4人，滿族9人，其中皇族占了7名，因此它雖然是近代中國第一個內閣，但卻是地地道道的“皇族內閣”或“親貴內閣”。

“皇族內閣”的建立，表明清政府所謂的“新政”、立憲不過是一場政治騙局。至此，清王朝的“立憲”鬧劇接近尾聲，滅亡的喪鐘已經敲響。辛亥革命埋葬了清王朝，1912年2月12日，清帝退位，統治中國二百六十多年的清王朝壽終正寢。

綜上所述，晚清政治制度的變革是在西方侵略勢力影響下進行的，從總理衙門的初設到外務部的建立。從“新政”的實施到“預備立憲”，都無一不打上半殖民地的烙印。期間雖然出現資產階級的改革運動，但這場政治改革并未取得成功，也未能阻止中國政治制度半殖民地化的進程。晚清政治體制的半殖民地化演變，不僅是近代中國遭受西方列強蹂躪的重要表現，而且它對近代社會政治的影響也很大。

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