對殘疾人均等享有公共服務的解讀

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摘要：對殘疾人均等享有公共服務如何解讀，是推進殘疾人事業的基本標志與評判標準。在社會轉型期，殘疾人作為社會的成員同樣享有基本生存權、基本健康權、基本精神權與基本發展權，他們對公共服務的需求日益多樣化與多層次化。但在現實生活中，殘疾人公共服務的缺失日益凸顯。在明確殘疾與殘障、預防與康復、機會均等與公共服務均等化的前提下，了解殘疾人公共服務的需求與缺失，把殘疾人公共服務的發展方向明確定位為均等享有。其中，殘疾人機會均等的條件、標準、規則是發展殘疾人公共服務的關鍵因素。

關鍵詞：殘疾人；公共服務均等化；解讀；機會均等

中圖分類號：D669.69文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）05002309

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社會主義制度在本質上要發展殘疾人事業，包容殘疾的發展，這就要求全體社會成員“滿腔熱情地關心殘疾人，切實尊重殘疾人的公民權利和人格尊嚴，給他們以平等的地位和均等的機會，讓他們共享社會主義物質文化發展的成果”。

殘疾人問題是人類社會古老的問題，是由于健全人與殘疾人之間存在的差別產生的社會問題，而殘疾人事業是國家、地方乃至全社會為改善殘疾人狀況、促進殘疾人“平等、參與、共享”所采取的全部行動，也即“一切社會活動”。換言之，殘疾人事業的本質特征就是減少或消除健全人和殘疾人之間的差別。殘疾人事業作為社會發展的一個不可或缺的環節，其工作領域主要包括殘疾人的康復、教育、勞動就業、扶貧、社會保障、文化體育、環境建設、社區殘疾人工作、組織建設、法制建設、殘疾預防和國際交流與合作等[1]。殘疾人均等地享有公共服務是一個系統的工程。本文就此作一分析。

一、殘疾人均等享有公共服務的相關概念界定

殘疾人是世界上人數最多的特殊群體，也是最需要關心、扶持與幫助的弱勢群體。1990年12月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》在第二章提出：我國殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》規定：“殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾人?！备鶕?006年抽樣調查數據，我國殘疾人的基本情況如表1所示。殘疾人事業已不再只是社會保障與慈善救助，而是以權利保障為核心的系統工程。

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（一）殘疾、障礙與殘障

殘疾在現代社會越來越普遍，這不僅包括肢體傷殘的范疇，而且把人和環境的關系連在一起。殘疾人的判斷標準是指在一定的環境里是否形成障礙，是否能以正常的方式從事某種活動。按照《聯合國殘疾人機會均等標準規則》中的界定，殘疾泛指“世界各國任何人口中出現的許許多多的各種功能上的限制。既可以是生理、智力或感官上的缺陷，也可以是醫學上的狀況或精神疾病。此種缺陷、狀況或疾病有可能是長期的，也可能是過渡性質的”[2，3]。世界衛生組織根據殘疾對人的生理功能、社會功能影響的不同情況，把殘疾人分為三類：一是功能、形態殘疾（意外傷害和疾病的后遺癥使人體結構或功能發生缺陷或異常的狀況）；二是喪失功能殘疾（指人體的結構缺陷和功能障礙使人體喪失應具備的與其性別、年齡、文化程度和職業等相應的能力）；三是社會功能殘疾（由于身體的形態和功能的缺陷或異常而影響殘疾人參加正常社會活動的情況）[4]248。根據我國關于殘疾人的定義，可以從三個角度來解析殘疾：一是心理殘疾；二是生理殘疾；三是人體結構方面的殘疾。

事實上，殘疾人在日常生活、學習、工作和社會交往中都存在某些方面和某種程度的障礙，但許多“障礙”并非只有殘疾人才存在?！罢系K”指機會的喪失或受到限制，無法與其他人在同等條件下參與社會生活，即人與環境的沖突。體現在醫療和診斷方面，就是忽視周圍社會環境的不足和缺陷，“強調環境中和社會上許多有組織活動諸如信息、交流和教育中的欠缺，使殘疾人無法在平等基礎上進行參與”[2，5]。在我國，有些障礙包括殘疾人功能障礙，則被排除在殘疾人之外（如離群索居的麻風病人、嚴重學習障礙者等）。

殘障，指身體某一部分有疾病或不完整。由于殘損或殘疾程度嚴重，身心功能嚴重障礙，不但個人生活不能自理，而且影響參加社會生活和工作，是社會水平上的殘疾。有學者認為，此詞偏重于醫學，偏重于個人，不足以明確表示出社會狀況或社會期望與個人能力之間的相互作用關系。殘障者是中國社會弱勢群體中困難最多、問題最突出的群體，在城鄉貧困人口中比例很大。

1976年，聯合國世界衛生組織定義與疾病有關的損傷、障礙與殘疾。其中，損傷（impairments）原則上代表器官的紊亂；障礙（disabilities）反映病人的功能表現和活動發生損傷的后果，代表人整體的紊亂；而殘疾（handicaps）涉及病人因損傷和障礙造成的限制或阻礙這個人正常生活和工作[6]。1980年，世界衛生組織采用相對論的方法區分缺陷、殘疾和障礙，并廣泛運用于康復、教育、統計、政策、立法、社會學、經濟學和人類學等領域。2001年在世界衛生大會上，中國與其他190個成員國簽署協議，將各種存在身體殘疾和和身心障礙的人群統稱為“殘障者”。顯然，殘障者包括所有存在殘疾和身心障礙的人。

（二）預防與康復

20世紀70年代，現代康復醫學模式實現了預防-治療-保健-康復四位一體，這為推動殘疾人公共服務的發展奠定了基礎。而我國自20世紀90年代以來在各綜合醫院紛紛建立預防與康復醫學科，提供預防與康復診療服務。在殘疾人公共服務這一復雜的系統工程中，康復的基本對策包括針對隱性殘疾和顯性殘疾兩大類。換言之，對于隱性殘疾，應以預防為主；對于顯性殘疾，要采用藥物等措施來恢復患者的功能，或者通過輔助器具調動殘存功能與彌補喪失的功能，亦可通過社會干預來減輕殘疾的影響（如建立無障礙通道、加強立法與宣傳等）。世界衛生組織于1981年發表了“殘疾的預防與康復”，高度重視對殘疾的預防與康復工作。

殘疾預防，是指“在了解致殘原因的基礎上，利用現有的衛生醫療技術，積極采取各種有效措施、途徑，防止、控制或延遲殘疾的發生”[7]。換言之，預防就是通過提供各種公共服務或采取相關行動來避免生理、智力、精神或感官上缺陷的出現（初級預防或基本預防），防止疾病惡化造成永久性功能限制（二級預防）和防止功能受限演變為殘障（三級預防）?！邦A防可包括許多類別的行動，諸如初級保健、產前產后的幼兒保健、營養學教育、傳染病免疫運動、防治地方病的措施、安全條例、在不同環境中防止發生事故的方案，包括改造工作場以防止職業殘疾和疾病，預防由于環境污染或武裝沖突而造成殘疾?！豹5]

殘疾人的康復，是為使殘疾人達致生理、感官、智力、精神與社會功能的最佳水平，并使其借助于某些手段，改變生活與增強自立能力的一個過程。即康復是除初始治療之外的范圍廣泛的措施和活動（從一般性的康復到針對具體目標的活動，如職業方面的恢復）。換言之，康復可包括提供和恢復功能、補償功能缺失或補償功能限制的各種措施。

（三）機會均等與公共服務均等化

機會均等是指使社會各系統和環境（服務、活動、信息和文件）為所有人特別是殘疾人享受利用的過程。而中國《湖北省殘疾人優惠待遇規定》：貧困殘疾人在中高等教育中優先享受助學金和助學貸款；戶籍所在地殘聯給予高等院校的殘疾學生一次性獎勵。

公共服務均等化，是指所有社會成員（包括殘疾人等弱勢群體）不論先天稟賦資源、不分城鄉、地域與年齡等其他任何外在條件均等地享有基本公共服務，其實質是“政府發揮保障全體社會成員的基本權利的職能，通過深化各方面的改革，建立與完善各領域內的制度體系建設，提高政府的制度化程度”，并以“具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服務結果和機會均等來限制社會的不平等，使社會的權利與義務的分配盡可能地達到公正與合理”[8]。其宗旨是要在肯定和確保每一個社會成員尤其是殘疾人的基本權利與義務和機會的自由平等的基礎上，對實際存在著的“社會的與經濟的不平等”進行普遍有利的合理性調節和再分配，以使社會的和經濟的不平等“合乎每個人的利益”，尤其要“適合于最少受惠者的最大利益”[9]179。

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第三，均衡不同類型的殘疾人公共服務。當前殘疾人及其家庭收入普遍較低，但殘疾人的規模卻在不斷擴大。據殘疾人規模預測（2006-2050）的結果，聽力殘疾人、視力殘疾人、肢體殘疾人、精神殘疾人規模都將不斷增長，增長幅度較小的是多重殘疾人和言語殘疾人，只有智力殘疾人呈下降趨勢。而不同類型的殘疾人對公共服務的需求差異較大，尤其是重度殘疾人社會參與狀況受到極大限制（參見表4）。因此，均衡不同類型殘疾人公共服務成為殘疾人均等享有公共服務的第三個階段目標。這種均衡的任務最為艱巨，也是殘疾人均等享有公共服務追求的終極指標。它需要在實現第一、二階段目標的基礎上完善殘疾人公共服務體系，為各種類型的殘疾人提供多元化、多層次的公共服務，尤其是保障殘疾老年人、殘疾婦女、殘疾兒童的權益，為其提供護理等公共服務，其中最為關鍵的是為殘疾人提供參與社會生活的平等機會。

二、殘疾人如何均等地享有公共服務

從人道主義的角度來看，殘疾人和環境、社會經濟發展密不可分?，F代社會不僅重視生理結構，也強調功能障礙和社會適應性。社會學家費孝通認為，“一個殘疾人由于受到歧視而得不到學習和就業的機會，他們就成了需要社會來養活的人，不論這個責任是落在什么人身上，總是社會的負擔”[10]8，而基本公共服務是這種負擔的重要載體。在當前物質文化生活以及信息、科技、教育、醫療衛生等都取得較大發展的基礎上，改革成果要更加惠及于民，殘疾人應該得到相應的平等機會和權益保障，與正常人一樣均等地享有基本公共服務。

（一）殘疾人公共服務

第一，正確定位殘疾人公共服務。作為社會公共服務組成部分的殘疾人公共服務是社會進步與發展的基本標志，也是堅持普世性價值的一種表現。殘疾人屬于社會成員，但又區別于正常人。（1）從先天稟賦來看，殘疾人由于其自身缺乏與正常人一樣的生存、生活與發展的能力，因此公共服務要為殘疾人的生存與生活以及發展提供相應的保障、扶助和支持。（2）從心理層面看，殘疾人公共服務就是消解殘疾人在就業服務、教育服務等方面所處的“被剝奪”和“被排斥”的心理狀態，尤其是防止殘疾人失落的內在心理與其在收入、社會生態環境等方面因缺乏足夠的外在條件而形成疊加。（3）從資源的擁有與利用來看，殘疾人公共服務就是要為殘疾人提供滿足最起碼生活需求的手段與途徑，提高他們達到最低生活水平的能力，幫助他們擺脫總是處于絕對與相對貧困的狀態。（4）從生存環境來看，殘疾人公共服務就是要消除殘疾人在正常生活環境中的不適應和障礙因素，為殘疾人設置無障礙通道。

第二，發展殘疾人服務業。殘疾人公共服務需要在政府的主導和引導下，鼓勵并動員市場和社會力量提供服務，健全政府主導和市場機制配合的服務機制，促進公辦和民辦服務機構的共同發展，采用多元化的服務方式，發展殘疾人服務業。（1）發揮社會資源的優勢。依據殘疾人的多樣化需求，引導廣泛的社會資源提供高質量、人性化的服務，主要包括：興辦殘疾人托養服務機構、就業服務機構，為殘疾人提供康復訓練、技術培訓、文體娛樂、就業等服務。（2）扶持服務機構可持續發展。政府要通過各項優惠的扶持政策措施來發展殘疾人服務機構，主要包括：提供開辦經費，發放殘疾人補助與康復訓練補助，培訓人員，配發安裝康復訓練器材和無障礙設施；給予項目扶持基金補助安排殘疾人就業的基地；對殘疾人進行法律法規、計算機、康復醫療等實用性強的培訓等。（3）拓展殘疾人服務內容。鼓勵殘疾人服務提供者嘗試形式多樣的服務內容，為殘疾人提供實用、實惠、可操作而又具有人性化、個性化的服務。如為殘疾人提供就業機會、康復指導和服務以及親情化居家服務等。（4）促進服務機構規范化、制度化運作。制定殘疾人服務機構的準辦標準（開辦經費、服務人員等），規范其操作程序，提高其管理水平和服務質量；檢查指導殘疾人康復機構與就業扶貧基地建設，落實安置殘疾人就業情況，督促其不斷提高服務意識和服務水平；監督和指導殘疾人托養、就業、康復、教育培訓等機構的服務活動，從制度、經費、人員、技術等方面加強殘疾人服務機構的規范化監督和科學化管理[11]。（5）搭建殘疾人信息無障礙平臺。構建殘疾人信息管理中心，為殘疾人提供信息服務，承擔殘疾人信息化建設工作；制定殘疾人系統信息化發展規劃并組織實施；制定殘疾人系統的網絡建設和應用軟件開發標準和規范；提供殘疾人事業的數據統計，負責殘疾人事業信息資源建設。此外，要發展生產性的殘疾人服務業。

第三，殘疾人公共服務的模式。由于殘疾人公共服務所涉及的內容范圍廣、領域多，在實踐生活中，面對不同類型的殘疾人，應采用不同的公共服務模式、機制與舉措。主要模式有：（1）危機干預模式。例如，針對具有悲觀厭世情緒的殘疾人（如因病致殘，老人喪偶）可以采用此模式。（2）應急管理模式。例如，針對精神分裂癥患者可以采用此模式，要提高患者的自理與社會生活中的適應能力，舒緩患者家人精神、經濟、社會關系等各方面壓力。（3）任務中心模式，如協助工傷致殘人士，提供心理安撫服務，解決索賠問題等可用此模式。（4）活動干預模式。如為輕度智障者提供幫助，提高其融入、參與社會的能力和權利，消除次生性障礙的產生。（5）生態環境改善模式。如對有抑郁情緒的肢體殘疾人，不僅要提供藥物服務，更要改善其心理內外環境。（6）工作模式。如對后天失明的老人進行心理康復適用個案工作模式，對成年中度智力障礙者可以采用小組工作模式和社區工作模式。

第四，為殘疾人選擇提供公共服務的方法。在特殊教育領域與社區工作中，為增強殘疾人的社會適應能力和社會交往技能，要根據教育與工作對象的主體來選擇提供公共服務的方法。主要方法有：（1）行為療法（又叫條件反射療法或學習療法）。該法即是通過發現和改變殘疾人不利的環境條件，采取一定的教育、強化和訓練等治療措施，常用系統脫敏、日常活動計劃、教練技術、小步漸進等技術。如培養成年智障者的社會交往技能可采用此法。（2）認知療法，包括理性情緒療法、自我指導訓練法以及認知治療法，常用認識自動思維、澄清認知歪曲、改變極端的信念或原則、檢驗假設、積極的自我對話以及三欄筆記法等技術。如對離家出走的智障青少年可以采用此法[12]206-210。

（二）殘疾人公共服務的缺失與需求

第一，殘疾人公共服務的缺失。殘疾人的尊嚴關乎所有社會成員的尊嚴，把尊重和保護殘疾人的合法權益作為發展的底線和基點，這是社會發展所要求遵循的人本價值觀的重要體現。換言之，尋求現階段殘疾人公共服務所遭遇的缺失，完善殘疾人公共服務，滿足殘疾人康復、教育、就業、文化體育、維權等公共服務需求，使其享受到真正的尊嚴。就目前我國殘疾人公共服務現狀而言，主要是缺失有效的殘疾人公共服務機制與體制，具體表現在：一是包容殘疾人發展的理念缺失，二是對殘疾人的公民權利進行抽象化與模糊化的界定，三是缺少可操作性的以殘疾人為本的公共服務制度，四是殘疾人公共服務體系的各領域未能實現殘疾人公共服務的個性化、專業化與常態化。

第二，殘疾人公共服務的需求。殘疾人作為社會成員擁有生存與發展的權利，并享受改革與發展的成果。而殘疾人作為社會成員同樣享有四個層次的基本需求：首先是基本生存權，即殘疾人有基本就業、基本養老保障、基本生活保障等的需求；其次是殘疾人衛生醫療即健康的需求；第三層次是精神方面也即尊嚴的基本需求，即殘疾人對教育與文化的基本需求；第四層次是發展權，即提高殘疾人的可行能力[13]。但是，殘疾人由于種種原因而使稟賦、資質與健全人存在差異，尤其是各種不同類型的殘疾人需要借重于截然不同的外力幫助才能得以生存與發展，因而他們對公共服務的需求不僅與健全人迥然不同，而且不同類型的殘疾人對公共服務的需求也有懸殊。具體說來，殘疾人公共服務的需求表現為：一是預防與康復的需求，二是殘疾人表達自身愿望的需求，三是殘疾人參與社會生活的需求，四是殘疾人對無障礙通道的需求。

第三，平衡殘疾人公共服務的缺失與需求。殘疾人公共服務的缺失，是影響殘疾人公共服務需求表達與實現的關鍵要素。通過提供就業機會以及進行就業培訓服務，讓殘疾人獲得參與社會的機會與能力，以保證殘疾人的基本生存需求；通過提升型文化建設服務、滿足型文化建設服務以及支撐型文化建設服務，為殘疾人提供文物博物館、圖書館、展覽館等公共場所的公共服務，以滿足殘疾人的基本文化需求[14]?？蓮囊韵聨讉€方面來平衡殘疾人公共服務的缺失與需求：一是要準確定位殘疾人公共服務的缺失與需求的邊界，其次要規定與完善殘疾人公共服務體系各領域內的公民道德理念，再是要建立健全殘疾人公共服務的社會支持網絡，最后是大力培養社會工作人才隊伍。

（三）殘疾人公共服務的發展方向：均等享有

第一，均衡城鄉間的殘疾人公共服務。目前中國的殘疾人公共服務在城鄉之間差距主要是由于社會經濟問題導致，主要表現為為殘疾人提供的教育、就業、社會保障、社會參與、社區康復等方面的服務在城鄉間不均衡（參見表3）。因而，均衡城鄉間殘疾人公共服務成為當前殘疾人均等享有公共服務問題首先要實現的目標。這種均衡，要在法律與制度的指引下，以需求為導向，既要倡導供給方的主動提供，也要關注需求方的客觀需求。其中最重要的是，為殘疾人均衡提供公共服務要始終堅持平等、參與、多元、共享的理念與原則。

第二，均衡地區間的殘疾人公共服務。當前我國的殘疾人公共服務，尤其是在無障礙設施的建設和提供方面，區域發展極不平衡，在擁有無障礙設施的社區方面，經濟比較發達的北部、東部沿海比西南地區比例高得多，特別是北京、天津、上海所占的比例分別為50.57%、48.86%與64.77%，大大高于其他省、自治區和直轄市。除此之外，從我國社區康復站和社區康復協調員的配置來看，天津、上海、北京社區比例均接近或超過50%，其中天津和上海兩地的社區康復協調員的配置比超過90%，而云南的配置比僅為2%和1.5%，是全國最低的。針對這種現狀，均衡地區間的殘疾人公共服務成為實現殘疾人均等享有公共服務的第二個階段性目標。這種均衡，是在發展地區經濟的基礎上，通過轉移支付制度，優化和調整公共財政支出結構，共同發展全國各地區的殘疾人事業。

數據來源：第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據手冊

總之，殘疾人公共服務的目標是共建、共享與發展，為殘疾人提供有效、方便、綜合、連續的公共服務，使預防、醫療、保健、康復、就業、教育、養老等服務融為一體?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于促進殘疾人事業發展的意見》提出，要“制定和實施國家殘疾預防行動計劃，建立綜合性、社會化預防和控制網絡，形成信息準確、方法科學、管理完善、監控有效的殘疾預防機制。廣泛開展以社區為基礎、以一級預防為重點的三級預防工作”。

三、確立殘疾人機會均等的標準和規則

“殘疾人發展是一個由基本人權拓展到享有發展權和公平機會的過程。國家和社會對殘疾人提供基本保障并進行相應的功能補償，使其獲得平等、參與、共享的實質權利，包括生存權、健康權、生活質量權、平等權、參與權和共享權，達到殘疾人自我意識的發展、自我潛能的發揮、自我全面的進步，從而獲得人權尊嚴、自由和生命價值。”[10]19

（一）殘疾人機會均等的條件

第一，堅持以殘疾人為本和包容殘疾的發展理念。一是要堅持現代文明的殘疾人觀，即恪守“人道、廉潔、服務、奉獻”的原則，帶著感情、熱情與激情，在政府的引導下，非營利組織、殘疾人組織、慈善組織通過合作機制、互動機制、管理機制、服務機制等為殘疾人提供符合“公正、包容、責任、誠信”要求的公共服務，為殘疾人搭建均等享有公共服務的平臺。二是要貫徹執行殘疾人事業“十二五”發展綱要，將任務分解到具體職能部門，做好督促、檢查與績效評估，以推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的加快發展。三是要根據殘疾人的實際需求，聚焦工作盲點，積極推動制定一批惠及殘疾人的政策、規章、制度。四是要抓緊建立、完善相關工作機制，包括逐步建立完善規范化管理機制、社區信息化對接機制、殘保金征繳管理機制等工作機制。五是要以文化大發展、大繁榮為契機，讓殘疾人參與社會生活，通過殘疾人特殊文化藝術來激發廣大殘疾人自尊、自信、自強、自立的精神，以共同弘揚社會主義核心價值觀，在大力弘揚團結、友愛、互助精神的過程中，形成全社會幫殘助殘的良好氛圍。

第二，推進殘疾人無障礙環境的建設。無障礙建設能為殘疾人的生存與發展提供更有利的環境，因而需要做好以下三個方面的工作：一是加強殘疾人的信息化建設，管好用好數據庫，為殘疾人事業決策提供準確的依據。二是確保殘疾人的信息無障礙。即確保在任何情況下殘疾人（如視覺障礙者、聽覺障礙者、肢體障礙者以及老人等）都能平等地、方便地、無障礙地獲取信息、利用信息，包括電子信息技術無障礙與網絡無障礙兩個范疇。三是為殘疾人提供物質無障礙設施，即無障礙通道（路）、電（樓）梯、平臺、房間、洗手間、席位、盲文標識和音響提示以及通訊、信息交流等其他相關生活設施。

第三，加強殘疾人組織服務能力建設。殘疾人均等享有公共服務這個命題的關鍵，是要提高殘疾人公共服務的能力，特別是為殘疾人提供“量體裁衣”式的個性化服務的能力，而提高殘疾人公共服務能力在很大程度上依賴于殘疾人組織（尤其是基層組織）。因此，大力加強鄉鎮（街道）、村（社區）基層殘疾人組織服務能力建設，為上述命題提供組織保障和人力資源保障。一是各級殘聯組織要實施殘疾人工作者培訓計劃。二是完善機構、健全機制、加強力量、提高效能，建立健全社區居民委員會、村民委員會和企事業單位的殘疾人組織，形成完整的殘疾人工作組織體系。三是推進基層殘聯綜合服務設施建設，尤其要落實基層和社區殘疾人工作，組織志愿者助殘活動。四是調查殘疾人狀況，管理和發放殘疾人證，并在掌握殘疾人真實需求的基礎上，充分挖掘殘疾人潛能，落實各項政策，為殘疾人量身定做管用的個性化服務方案。

第四，健全殘疾人維權的途徑。殘疾人法律維權是殘疾人服務業的重要內容之一。中國殘聯主席張海迪說，“完善殘疾人社會保障體系建設，改善殘疾人生活狀況，首先要保障殘疾人的合法權益，使殘疾人也能平等地享有社會公共資源，這是殘疾人社會保障和服務工作的重中之重”。因而要做到：一是完善“法律法規政策體系，加強普法宣傳，提高全社會依法維護殘疾人權益的意識，為殘疾人社會保障體系和服務體系建設提供良好法制環境”。二是“完善殘疾人維權工作機制，暢通聯系殘疾人的渠道，深入開展殘疾人法律救助工作，著力解決殘疾人普遍性、群體性的利益訴求”[15]。具體而言，健全殘疾人維權可以從以下幾個方面入手：一是要尊重和保障殘疾人的知情權、參與權、表達權和監督權，為殘疾人組織和殘疾人提供民主參與、民主管理和民主監督的平臺。二是完善殘疾人信訪工作機制，暢通信訪渠道，健全信訪事項督查督辦與突發群體性事件應急處置機制。三是提供教育培訓服務，培訓為殘疾人維權的工作人員，提供殘疾人法律救助服務，并為殘疾人提供個性化、專業化的服務，依法保護殘疾人切身利益。

（二）制定殘疾人機會均等的標準

第一，關于殘疾人康復。根據經濟社會發展狀況以及殘疾人的具體情況，制定康復計劃與康復資助標準，以提供康復服務，這已成為國際上共同關注的話題。具體而言，我國殘疾人規模巨大，康復服務任務繁重，而提供康復服務是殘疾人均等享有公共服務的首要目標。這就要求盡快出臺《殘疾人康復條例》。該條例要包括：一是加速推進提供康復服務的能力。二是根據城鄉之間、地區之間的差距制定與之相匹配的殘疾人康復的資助依據，包括資助經費管理辦法與實施細則。三是確定康復服務的資助項目。四是根據傷殘情況與級次，確定需要資助的康復對象與無需資助的康復服務對象。五是根據康復對象的實際需求，確定資助標準。六是確立以殘疾人為本的人性化申請程序。

第二，關于無障礙標準。20世紀30年代，國際上就開始研究物質無障礙，當時在丹麥、瑞典等國建有專供殘疾人使用的設施。1961年，美國制定了世界上第一個《無障礙標準》，此后，英國、加拿大、日本等十幾個國家和地區也相繼制定了有關法規。我國目前正在起草無障礙建設條例，確定無障礙標準，為殘疾人均等享有公共服務奠定基礎。在此條例出臺之前，為規范建設無障礙設施，國家建設部下發了《城市道路和建筑物無障礙設計規范》（2001年8月21日起開始執行），其中包括公共廁所、居住區、公共綠地、辦公 科研建筑、盲道等24條為工程建設強制性標準條文。

第三，關于殘疾人教育。20世紀90年代，我國的一系列教育法規都對殘疾人教育做出明確規定，并將殘疾人教育納入國家教育改革和發展的總體規劃。1994年，國務院頒發的《殘疾人教育條例》規定：發展殘疾人教育“實行普及與提高相結合，以普及為重點的方針，著重發展義務教育和職業教育，積極開展學前教育，逐步發展高級中等以上教育”。通過義務教育提高殘疾人的文化素質，通過職業教育和培訓為殘疾人就業創造條件，這些都是殘疾人均等享有公共服務的前提條件。但是隨著經濟與社會的發展，《殘疾人教育條例》需要進行修訂，尤其是為殘疾人提供教育服務的基本標準。

第四，關于殘疾人社會保障。為殘疾人提供社會保障服務是殘疾人民生工程重要內容，需要建立健全長效機制，提供大致均等的社會保障服務，滿足廣大殘疾人的特殊保障和服務需求。在殘疾人社會保障法的背景下，根據城鄉的經濟與社會發展水平以及殘疾人對象的實際需求，制定殘疾人最低生活保障，并適當提高補助標準；確定殘疾人醫療救助標準；確定殘疾人托養服務標準；扶助殘疾人擺脫貧困，制定殘疾人扶貧的標準。目前的主要任務是：扶持1000萬農村貧困殘疾人基本解決溫飽；幫助中西部地區100萬名農村適合參加生產勞動的貧困殘疾人接受實用技術培訓；扶持中西部地區25萬戶農村貧困殘疾人家庭進行危房改造，完成32萬戶農村貧困殘疾人家庭危房改造任務。可以說，殘疾人脫貧是殘疾人均等享有公共服務的重要環節。

（三）確立殘疾人機會均等規則的基本要素

第一，樹立新的殘疾人觀是制定殘疾人機會均等規則的基本前提條件。結合殘疾人事業的發展實踐，新的殘疾人觀可以歸納為如下幾點：一是殘疾屬于歷時性的概念。自古就有殘疾人，殘疾是人類發展（存在諸如遺傳、疾病、自然災害、意外事故、戰爭和環境污染等）進程中不得不付出的社會代價。這個概念強調歷時性和表征性，即殘疾在社會發展的不同階段存在著差異，同時其演化總是以原有概念為基礎，因此又具有一定的連續性。二是殘疾人首先作為人，擁有尊嚴與權利（包括政治、人身、財產、教育、勞動、醫療康復、文化、婚姻家庭以及獲得特別幫助的權利），有參與社會生活的愿望與能力，也是社會財富的創造者。三是造成殘疾人問題的主要原因并非殘疾本身，而是外部環境帶來的諸多障礙[15]6。四是將以殘疾人為本作為解決殘疾人問題的基本理念，人權保障是政府的基本責任。五是樹立包容殘疾發展的基本理念。殘疾是社會風險的產物，也是社會沖突的必然反映，在社會發展中必須平等地對待和發展殘疾人，鼓勵和扶持殘疾人參與社會生活。六是要發展殘疾人事業，要把實現殘疾人的“平等、參與、共享”作為衡量社會進步的基本標志。反之，殘疾人問題受制于經濟條件與社會發展水平。

第二，殘疾人公共服務體系是實現殘疾人機會均等規則的載體。殘疾人公共服務體系的建立與完善需要一個長期而持久的過程。而實現殘疾人機會均等的規則依賴于殘疾人公共服務體系構建，這就要求對政府角色進行準確定位：一是要從尊重殘疾人的角度明確誰是殘疾人公共服務體系的相關方（包括供給方與需求方），保障殘疾人參與社會的合法權利與有效渠道，采用公開透明的方式使殘疾人有表達自身需求的渠道；另一方面要基于準確定位，從殘疾人的公共需求出發，樹立以殘疾人為本的管理理念，明確殘疾人基本公共文化服務均等化的基本內涵，健全和完善殘疾人公共服務機構的管理機制（包括壓力機制、激勵機制、約束機制、保證機制、競爭機制與環境機制），充分利用各類資源的集中優勢[17]，為殘疾人均等地提供基本公共服務。如從2012年3月1日始，北京實行了殘疾人只要手持殘疾人證件即可免費乘公交、地鐵、汽車等交通工具的政策。

第三，殘疾人社會工作是落實殘疾人機會均等規則的關鍵。殘疾人社會工作是一項高度專業化的活動，需要根據殘疾人的需求，基于正?；碚摗⑿枰碚摗⑸鐣W習理論、集體動力學理論、社會網絡理論，采用獨特的工作方法和技巧，包括心理干預方法、活動干預法、家庭系統干預法、團體干預活動法、社會網絡系統方法等，來為殘疾人提供評估、康復、教育、就業、協調等基本公共服務，以保證社會生活中有殘疾人的身影，并在公共服務的供給中落實殘疾人機會均等的規則[12] 1。

第四，完善的殘疾人法律體系是殘疾人機會均等規則的基本保障。一是從立法層面看，殘疾人公共服務體制與機制是制定殘疾人機會均等規則的法律之源。在階層分化、利益主體多元的背景下，不同階層、不同群體（尤其是健全人與殘疾人群體）對公共服務的需求日益復雜且多樣。任何階層、任何群體都必須在法律許可的范圍內獲得相應的公共服務，因此殘疾人的公共服務體制與機制對制定殘疾人機會均等規則相當重要。二是從法律文本的層面來看，殘疾人訴求表達機制為殘疾人機會均等規則實現提供了制度保障。在利益訴求多元化的格局中，殘疾人在分割利益蛋糕中極易成為受損的一方，爭取機會均等的生存與發展空間對于殘疾人群體而言，源自于自身的利益訴求，即殘疾人要在法律框架內通過理性合法有序的方式來表達自身的利益訴求，謀求自身的生存與發展。三是從法律運作層面來看，殘疾人矛盾調處機制能更好地配置殘疾人的各種權利和機會均等規則。換言之，要建立健全一套較為完善的處理涉及殘疾人的權利和機會均等而引發的矛盾糾紛的調處機制，并在為殘疾人提供公共服務的過程中付諸實施。四是從救濟層面來看，殘疾人權益保障機制能護衛殘疾人機會均等規則。殘疾人權益保障法不僅以明文的形式確認了殘疾人的諸多權利，而且保障了殘疾人的權益，而保障殘疾人權益的辦法之一是讓侵害殘疾人權益的行為人承擔相應的民事（包括停止侵害、排除妨害、賠償損失等）、行政與刑事法律責任。

綜上所述，殘疾人均等地享有公共服務是一個復雜的系統工程，我們要從和諧社會的視角，基于收入保障、公共福利、社會安全、社會公平以及基本人權的理念取向，來審視我國殘疾人的生存和發展。具體來說，首先要確定殘疾人均等享有公共服務的范疇，并準確界定相關概念，明確康復是“平等、參與、共享”的重要前提。其次要完善殘疾人的公共服務體系和社會保障體系。再次要確立殘疾人機會均等的標準和規則。最后要有執行和落實殘疾人均等地享有公共服務的支持網絡。

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注釋：

（1）為了維護數據的一致性，本文所涉數據以2006年進行的第二次全國殘疾人抽樣調查為基礎。參見第二次全國抽樣調查辦公室：《第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據手冊》，華夏出版社，2007年版。

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