農村公共服務體系建設的新趨向及路徑選擇

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摘要：完善的農村公共服務體系是農村公共服務有效供給的重要條件。在新的經濟社會條件下，農村公共服務體系建設呈現出供給主體多元化、需求主體享受基本公共服務的均等化、供給內容的全面與多層次化、供給方式的多主體互動化，以及決策監督的民主化等新趨向。成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在農村公共服務體系建設中把握住了這一趨向性，對推進我國其他地區農村公共服務體系建設的路徑選擇具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：農村公共服務體系；供給主體；供給內容；供給方式

中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）05008406

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長期存在的城鄉二元結構造成了嚴重的城鄉分割，其重要表征之一即為城鄉基本公共服務供給的嚴重失衡。為改變城鄉基本公共服務供給的巨大差異，黨的十七屆三中全會把推進城鄉基本公共服務均等化作為現階段我國農村改革發展的重要任務和基本目標。實現城鄉基本公共服務均等化的重要前提條件，在于構建完善的農村公共服務體系。近年來，全國各地堅持把農村公共服務體系建設作為改善農民民生、促進農村經濟社會健康發展、實現城鄉一體化的重要平臺，有效地提高了農村公共服務供給水平。經濟社會發展的新形勢對農村公共服務體系建設提出了新的要求，必須在厘清農村公共服務體系概念的基礎上，把握農村公共服務體系建設的新趨向，不斷創新農村公共服務體系的建設路徑，加快構建適應農村經濟社會發展的公共服務體系。2003年以來，成都把農村公共服務體系建設作為統籌城鄉、“四位一體”科學發展的重要內容，使農村公共服務事業得到了較快發展。2007年，國務院批準成都成為統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，賦予成都 “先行先試”的改革權力。在試驗區建設過程中，成都積極抓住這一歷史機遇，把完善農村公共服務體系作為統籌城鄉發展的重要推手，積極構建適應農村經濟社會發展要求的公共服務體系，體現了農村公共服務體系建設的新趨向，對其他地區農村公共服務體系建設的路徑選擇具有一定借鑒意義。本文力求在已有研究的基礎上，進一步探析農村公共服務體系的內涵，對成都試驗區農村公共服務體系建設進行實證研究，探討進一步推進農村公共服務體系建設的有效路徑。

一、農村公共服務體系建設的趨向性分析

農村公共服務體系建設是近年來農村問題研究的熱點和重點內容，眾多專家學者和實際工作者圍繞這一內容進行了較為深入的研究。但是，相關研究并沒有對農村公共服務體系的概念作出較為深入的探討。黑格爾曾經指出，思想和科學的洞見，只有通過對概念所作的勞動才能獲得。探討農村公共服務體系的相關問題，有必要對概念等原問題進行清晰的界定。

關于農村公共服務體系的概念，已有的研究主要有三種基本觀點：第一種觀點認為，農村公共服務體系是以農村居民和農業從業者為主要服務對象的政府在農村的服務系統，其目標是提高服務對象的生產力和生活質量；[1]第二種觀點認為，公共服務體系等同于公共服務供給的內容；第三種觀點認為，農村公共服務體系是包括農村公共服務的供給主體、決策方式、需求表達機制和融資機制，以及公共產品生產方式等生產和供給農村公共服務的制度系統[2]。這些觀點均存在一定不足。綜合以上觀點，筆者認為，農村公共服務體系，是指由農村公共服務的供給主體、需求主體、供給內容、供給方式以及供給決策與監督機制等一系列相互聯系、相互制約的因素所構成的有機體系。在新的經濟社會發展條件下，農村公共服務體系建設呈現出以下新趨向：

第一，公共服務供給主體日趨多元化。公共服務的供給主體，即公共服務的提供者。隨著時代的發展，公共服務的供給主體已從政府這一單一主體演變為政府、市場、社會組織和公民個人等多個主體。政府是農村公共服務最主要的供給主體，承擔著最重要的供給責任。為破解政府失靈帶來的公共服務供給難題，市場和社會組織在農村公共服務供給過程中發揮著日益重要的作用。

第二，公共服務供給內容的全面與多層次化。農村公共服務是指為保障農民生存，促進農民發展，以及實現農業與農村可持續發展所必須提供的具有非競爭性和非排他性的社會服務。農村公共服務的內容必須服務于農民的生存與發展，以及農業和農村的持續發展，主要包括生活性公共服務、生產性公共服務及混合性公共服務三個方面。生活性公共服務主要包括社會治安、公共文化、基礎教育、基本醫療、衛生防疫、社會保障及計劃生育等內容；生產性公共服務主要包括農業基礎設施建設、農業科技服務、耕地保護、農業自然災害防治等內容；混合性公共服務主要包括法律制度建設、生態環境保護、道路建設、信息服務、市場基礎設施建設等內容。

第三，公共服務需求主體享受基本公共服務的均等化。公共服務是全體公民都能公平、普遍享有的服務，而不論其經濟地位的差異。農村公共服務的需求主體是每一位農民。長期以來，農民享有的基本公共服務遠遠低于城市居民享受的公共服務水平[3]。在新的歷史條件下，每一位農民在理論上應該無差別地享受農村基本公共服務。

第四，公共服務供給的多主體互動化。農村公共服務的供給方式，是指農村公共服務以何種方式提供。從理論上來說，公共服務可能的供給方式主要有：以政府供給為主；以市場供給為主；以社會供給為主；或者政府、市場與社會的合作供給。從實際情況來看，政府主導性的公共服務是當前公共服務供給的主要方式。但是，政府主導性的公共服務所導致的官僚主義、低效率、高成本問題，使人們越來越認識到引入市場機制對改善公共服務的績效的重要性。但由于信息不對稱、交易成本高昂、契約的不完備性、腐敗和利益游說行為等因素，市場也會出現失靈的現象[4]。針對以上問題，需要發揮政府在公共服務供給過程中的主導作用，加強政府與其他供給主體的合作，使政府的單中心治理模式轉變為政府、社會、市場的多中心互動治理模式[5]。

第五，公共服務決策與監督的民主化。公共服務的決策機制是指通過什么樣的決策方式實現公共服務的供給。現階段，公共服務決策機制的創新，主要強調的是公共服務決策的民主化與科學化的問題，而監督機制則指對公共服務供給的全過程實行有效的監督的途徑與方式，其目的在于避免公共服務供給過程中的腐敗行為，提高公共服務供給績效。

二、成都農村公共服務體系建設的合趨向性

成都作為我國西部特大城市，經濟社會的長期持續發展，為推進城鄉基本公共服務均等化奠定了較為堅實的經濟和社會基礎。2003年，成都啟動統籌城鄉發展試點改革，農村公共服務體系建設試點改革的帷幕也隨之拉開。2007年6月，國務院批準成都成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這為成都農村公共服務體系建設提供了寶貴的歷史機遇。在試驗區建設過程中，成都把農村公共服務體系建設作為村鎮綜合配套改革的重要內容，進一步加快了農村公共服務體系建設的步伐，已初步構建起較為完整的農村公共服務體系。

（一）成都農村公共服務體系建設目標的合趨向性

當前，農村公共服務體系建設的主要目標是實現城鄉基本公共服務均等化。成都為實現這一目標，在農村公共服務體系建設的現有基礎上，制訂了農村公共服務體系建設“兩步走”的戰略目標：第一步，到2012年，城鄉統一的公共服務制度建設取得重大進展，農村公共服務體系進一步完善，村級公共服務水平明顯提高，城鄉基本公共服務差距顯著縮小。村級公共服務達到“四個有”：即有一套適應農民生產生活居住方式轉變要求、城鄉統籌的基本公共服務標準體系；有一個保障有力、滿足運轉需要的公共財政投入保障機制；有一個民主評議、民主決策、民主監督公共服務的管理機制；有一支協同配合、管理有序、服務有力的村級公共服務人才隊伍。“第二步”，到2020年，建立城鄉統一的公共服務體系，基本實現城鄉基本公共服務均等化（如表1所示）。

（二）成都農村公共服務體系建設內容的合趨向性

第一，公共服務供給主體建設符合多元化趨向。為了打破公共服務的壟斷性和高成本供給，增加公共服務的投入和有效供給，成都在農村公共服務體系建設過程中，十分重視政府以外的公共服務供給主體的培育。經過6年的建設，目前在成都市，政府、市場、社會組織以及村（社區）自治組織四大供給主體的雛形已基本形成。政府是農村公共服務最重要的供給主體，承擔著制定公共服務建設目標、制度建設、政策保障、經費投入、人員聘用，以及監管評價等多方面的職責。根據成都市《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》等文件的相關規劃，目前政府主要供給教育、醫療衛生、就業社會保障、農村基礎設施建設和農業生產服務等基本公共服務；市場主要供給農村文藝演出、學前教育、客運、農產品流通、生產資料供應、信息化、金融服務，以及水、電、氣、通訊、互聯網等基礎設施建設和維護等公共服務；社會組織和村（社區）自治組織主要供給農村文化活動、農民體育健身和農村園林綠化等公共服務。

第二，公共服務供給內容符合全面、多層次化的趨向。根據經濟社會發展水平，結合農村公共服務現狀，成都把農村公共服務供給的主要內容確定為文化體育、教育、醫療衛生、就業和社會保障、基礎設施建設、環境保護，以及農業生產服務等七大類，每一大類又涵蓋若干小類，共計47項。（1）這些內容較為完整地涵蓋了當前農民生產生活，以及農業農村可持續發展所必需的基本公共服務。

第三，公共服務供給方式符合多主體互動化的趨向。成都通過事業單位分類改革，將大量原來由事業單位提供的公共服務，轉移給市場組織和社會組織，實現政府“養人”與“養事”適度分離、公共服務生產與供給適度分離的格局。經過長期的實踐探索，成都已初步形成政府主導、市場、社會組織和村（社區）自治組織廣泛參與的公共服務供給機制。據統計，目前成都建設的農村公共服務項目以政府供給為主的達68.1 %，以市場供給為主的達25.5%，以村（社區）自治組織供給為主的為6.4%。（2）與此同時，近年來，成都農村出現了大量的農業專業協會以及文化娛樂協會等社會中介組織，在農村公共服務供給中發揮了一定的作用（如圖1所示）。如成都市河流研究會在郫縣安德鎮組織實施文化、環保項目，為當地農村文化和環保事業發展做出了積極貢獻。

第四，公共服務的決策與監督機制建設符合民主化的趨向。成都在農村公共服務體系建設過程中，已初步建立了公共服務分類供給機制、經費保障機制、統籌建設機制、民主管理機制、社會評價機制以及人才隊伍建設機制，這些機制在農村公共服務體系建設中發揮了重要作用。

三、基于成都經驗的當前我國農村公共服務體系建設的路徑選擇

目前，成都農村公共服務體系建設的成效正日益凸顯出來，并受到廣泛關注，其中一些做法正成為一種經驗和模式被其他地方所借鑒和采納。合趨向性是成都農村公共服務體系建設經驗的核心要素。成都農村公共服務體系建設的實踐證明，把握農村公共服務體系建設的新趨向，不僅需要對農村公共服務體系本身的制度安排進行調整和完善，還需要站在統籌城鄉發展的戰略高度，致力于相關政治經濟制度的改革和轉型。應以更寬廣的視野，通過對成都農村公共服務體系建設的政治、經濟和社會生態的深入考察，來更好地理解相關經驗，探討當前我國農村公共服務體系建設的路徑選擇。

（一）以良好的鄉村治理機制為農村公共服務體系建設奠定堅實的政治、社會基礎

在后發和外生性現代化發展背景下，我國農村公共服務體系建設是強制性和誘致性相結合的農村治理機制變遷。這一變遷的順利推進需要堅實的政治、社會基礎。成都正是通過規范化鄉鎮服務型政府建設、事業單位分類改革和戶籍制度改革等一系列配套改革，逐步創造了農村公共服務體系建設順利推進的政治、社會條件，為其他地區農村公共服務體系建設提供了以下啟示：

第一，加強農村公共服務體系建設，應高度重視服務型鄉鎮政府建設。農村公共服務體系建設涉及到政府理念、政府服務流程與組織結構等多方面的變革，其關鍵在于把政府工作的重心，轉移到為農村供給有效的公共服務這一核心職能上來。成都市在鄉鎮服務型政府建設過程中，按照“三個強化、三個弱化”的改革思路，不斷強化鄉鎮政府的公共服務職能，弱化生產經營管理職能；強化城鄉統籌發展職能，弱化單一農業管理職能；強化公益事業發展職能，弱化事務性和技術性管理職能，取得了明顯的成效。推進農村公共服務體系建設，可以借鑒成都的做法，進一步加快鄉鎮政府職能的轉變，把政府公共服務職能放在更加突出的位置。

第二，推進鄉鎮事業單位分類改革。鄉鎮事業單位是計劃經濟體制下的產物，承擔著為農村提供必要的公共服務的職能，其產生和存在具有必要性和合理性。但傳統的鄉鎮事業單位實際上履行了大量的行政職能，在一定程度上形成了政事不分、公共服務管辦不分的局面。這一方面不利于政府職能的轉變，另一方面不利于新型農村公共服務體系建設和完善。成都各區（市）縣在農村公共服務體系建設過程中，對事業單位按職能重新進行了科學分類，對從事較強經營性服務的事業單位，逐漸進行企業化改制，使之從事業單位管理序列中退出，成為社會化的服務組織；對從事公益性服務的事業單位則加強管理，增加投入，確保公共服務的有效供給。從全國情況來看，各地對事業單位改革的具體辦法各不相同，有的主張在既有體制下，對事業單位進行內部的調整；有的主張對其進行根本性的變革。從現實路徑來看，成都的做法無疑是一種有效的嘗試，具有借鑒和推廣的價值。

第三，改革城鄉“二元”戶籍管理制度。城鄉“二元”的戶籍管理制度曾經在維護社會穩定、加快城市發展等方面發揮了重要作用，但也造成了城鄉分割、城鄉公共服務供給極不均衡等多方面的問題。加快農村公共服務體系建設，必須改變當前的城鄉“二元”戶籍管理制度，建設城鄉一體化的戶籍管理制度，消除附著在戶籍制度上的城鄉公共服務供給的巨大差異。2004年以來，成都先后出臺《市公安局關于推行一元化戶籍管理制度實施意見的通知》和《關于深化戶籍制度改革深入推進城鄉一體化的意見（試行）》等文件，實行了本市農民可到城鎮入戶的戶籍管理制度。鼓勵農民向城鎮集中，推進城市化進程，農民可以通過放棄土地承包經營權、農村住房和宅基地使用權，置換農民集中居住區住房。成都市把戶籍制度改革和推進城市化進程相結合的改革思路，值得其他地方學習和借鑒。

第四，加快農村基層民主政治發展。農村基層民主政治建設與公共服務體系建設呈現出一種交互推進的關系，二者既相互促進，又相互掣肘。成都在農村基層民主政治建設過程中，堅持黨內民主與人民民主的良性互動，通過大力推行村（社區）黨支部書記、鄉鎮黨委書記，以及學校、醫院等企事業單位黨組織書記公推直選等方式不斷擴大黨內民主；通過建立村社民主議事會、民主監事會、民主聯席會和“戶代表”會議等形式不斷完善村民自治制度；同時通過政策引導和激勵機制，積極培育和發展農村專業合作組織等農村社會組織，鼓勵外部社會組織參與農村公共服務建設，使社會組織在農村公共服務事業建設過程中發揮了積極作用。進一步推進農村公共服務體系建設，可以借鑒成都的相關經驗，通過深化農村基層民主政治建設，以維護農民在公共服務體系建設過程中的民主權利，使農民參與農村公共服務體系建設的決策、運行及監督的全過程，從而建立順暢的民意表達渠道和信息反饋機制，化解公共服務體系建設過程中的各種利益矛盾和沖突；逐漸厘清政府、市場及社會的邊界，擴大市場、村（社區）自治組織、社會組織及公民個體的活動空間，為市場、村（社區）自治組織、社會組織及公民個體參與農村公共服務生產和供給提供更多機會，形成公共服務供給多元參與、良性互動的格局；培養和造就一大批具有民主意識和法治觀念的現代農民，為農村公共服務體系建設提供人力資源保障。

（二）以資金投入體系改革為農村公共服務體系建設提供有力的財力保障

在某種程度上，農村公共服務體系建設是一個財政學命題。投入不足是農村公共服務體系建設的瓶頸，必須加強資金投入體系建設，為農村公共服務體系建設提供有力的財力保障。成都具有典型的大城市帶大郊區特征，中心城區經濟較為發達，對城市近郊具有較大的輻射作用，但城市遠郊的經濟發展水平仍然不高，這制約著遠郊地區農村公共服務事業的發展。成都通過中心重點鎮建設、鄉鎮政府財政體制改革等措施，有效地突破了這一瓶頸，對其他地區推進農村公共服務體系建設具有以下啟示：

第一，建立健全政府間事權劃分機制。各級政府之間事權不清是農村公共服務供給體制矛盾的癥結所在。應根據公共服務的層次，按照“財力與事權相匹配”的原則，明確各級政府的供給責任，有效化解鄉鎮政府“財權”與“事權”不對稱的突出矛盾。

第二，加強農村公共服務的中心重點鎮建設。成都先后在各圈層選擇38個中心城鎮，進行重點建設，促進了中心城鎮農村公共服務體系的完善，增強了中心城鎮的輻射功能。其啟示在于：在普遍財力不足的情況下，可以選擇財力較好的鄉鎮，建設公共服務的中心重點鎮，在短期內形成一批具有一定輻射能力的城鎮，從而發揮城鎮在農村公共服務體系建設過程中的帶動功能和示范效應。

第三，積極推進鄉鎮政府財政管理體制改革。鄉鎮財力的大小，直接關系到轄區內公共服務能否有效供給。為了改變一些財力薄弱的鄉鎮公共服務不能有效供給的現狀，必須改革現行的鄉鎮財政管理體制。成都的主要改革措施為：對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，在堅持鄉鎮預算管理權、資金使用權和財務管理權不變的基礎上，實行財政“收支兩條線”、“鄉財縣管”制度，將鄉鎮財政上繳縣級財政，縣級財政根據鄉鎮的需要撥付經費，縣級財政保障鄉鎮必要的支出。為保障鄉鎮公共服務體系建設的整體推進，可借鑒成都的做法，進行以建立和完善“鄉財縣管”制度為核心的鄉鎮政府財政管理體制改革，加大財政轉移支付向困難鄉鎮傾斜力度，不斷優化鄉鎮財政支出結構，逐步縮小鄉鎮間財力差距。

第四，建立多元化資金籌措機制。公共服務體系建設包括相互聯系的多方面內容，資金需求總量巨大，僅靠政府的資金投入，難以滿足公共服務體系建設的內在要求。因此，必須逐步建立多元化的資金籌措機制，以解決資金瓶頸問題。從國際經驗來看，市場組織和社會組織在公共服務的資金投入中扮演著重要的角色。以印度為例，在農村公共服務中心（common service centre，CSC）建設過程中，印度政府的資金投入僅占三分之一左右，市場組織和社會組織的資金投入達到了三分之二[6]。成都的相關做法也具有一定的借鑒意義：首先，明確政府的資金投入責任。成都市規定，各級政府應以2008年為基數，將每年新增的公共事業和公共設施建設的政府性投資主要用于農村公共事業和公共設施建設，直至城鄉公共服務基本達到均等化。為進一步明確政府公共服務投入的責任，成都市出臺了《公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》，規定市縣兩級財政每年劃撥給每個村（社區）的專項資金不得少于20萬元，每年財政投入的專項資金最低將達5億元。其次，積極構建市場化和社會化融資機制。成都建立了農村發展投資銀行，進一步完善了農村金融體系，并出臺了《公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》，規定村級自治組織可以向成都市小城鎮投資有限公司借貸不超過140萬元的資金用于農村公共服務事業建設，預計2年～3年內可融資50億元。成都以政府投入帶動市場組織和社會組織投資的思路，既強調政府責任，又發揮社會力量的作用，具有一定的示范意義。

（三）以更優的績效不斷滿足農民日益增長的公共服務需求

在新的歷史條件下，只有不斷提高農村公共服務供給的績效，才能更好地滿足農民日益增長的公共服務需求，緩解農村發展性壓力，從而促進農村經濟社會的健康發展。成都在農村公共服務體系建設過程中，通過拓展農村公共服務供給內容、優化供給方式和構建農村公共服務社會評價制度等有效提高農村公共服務供給的績效，其主要啟示是：

第一，科學界定農村公共服務供給的內容。在不同歷史時期和發展階段，社會對公共服務的需求水平不同，政府對公共服務的供給能力也不一樣。因此，需要根據經濟社會發展的水平和農民對公共服務需求的輕重緩急，科學界定農村公共服務供給的內容。根據對成都農村的實地調研，當前農民最需要農村基礎教育、農村就業指導和培訓、農村公共醫療衛生、農村社會保障體系及基礎設施建設等基本公共服務。從全國的情況看，這也是當前農村公共服務事業的薄弱環節，必須進一步加強上述農村公共服務事業的建設，以更好地滿足農民的需求。

第二，實現農村公共服務主體的良性互動。政府、市場主體、社會組織在農村公共服務事業建設過程中實現良性互動，有利于提高公共服務質量和效率。政府在有效履行自身職責的同時，要進一步推進政府采購制度，為市場組織參與市場競爭提供均等條件。政府應大膽引入市場競爭機制，積極推行托管制、特許經營權制、政府采購制等新舉措，鼓勵和支持民營服務組織與個人積極參與公共產品的生產和公共服務項目的建設。要重視社會組織在農村公共服務事業建設中的作用，及時研究制定相關政策，培育農村內部公共服務的社會組織，引導外部社會組織積極參與農村公共服務事業建設。但是，政府作為公共服務供給的主導者，必須清醒地認識到“市場失靈”、“私有化失靈”及“志愿失靈”現象，面對市場、社會組織運行中的一系列問題，政府必須妥善運用法律、制度、政策等多種方式對其進行管理、監督和引導，從而不斷提高農村公共服務供給水平。

第三，完善農村公共服務績效評估制度。成都實行了公共服務社會評價制度，提高了公共服務的績效。可以在借鑒社會評價制度的基礎上，構建和完善農村公共服務績效評估制度。在評估主體的選擇上，可以采用政府、農民群眾和第三方獨立機構綜合評估的辦法，以進一步增強評估的客觀性和公正性。同時，需要進一步重視評估結果的反饋，建立更加完善的獎懲激勵機制。

總之，農村公共服務體系建設是當前我國農村改革發展的重要任務，必須從統籌城鄉發展的戰略高度，來構建完善的農村公共服務體系，為實現城鄉基本公共服務均等化提供重要條件。成都農村公共服務體系建設雖然面臨諸多的難題，但它把握了農村公共服務體系建設的新趨向，其相關做法和經驗對我國農村公共服務體系建設具有一定的借鑒和參考價值。

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注釋：

（1）數據根據《中共成都市委成都市人民政府關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》（成委發[2008]37號）整理

（2）數據根據《中共成都市委成都市人民政府關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》（成委發[2008]37號）整理。

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