環境民事公益訴訟之檢察機關主導模式研究

摘要：環境的公共物品屬性導致了環境公益代表主體在我國民事訴訟制度上的缺位，由檢察機關出任環境公益的代表提起民事訴訟，是我國現階段的必然選擇。其外因在于有關主體擔此重任的能力缺失，具體表現為個體環保法律意識不足、環保團體發展滯后、環保行政監管部門自身缺陷；其內因在于檢察機關自身的法律地位、角色性質、基本職能決定了它主導環境民事公益訴訟的適當性。

關鍵詞：檢察機關；環境公益訴訟；民事訴訟；主導模式

中圖分類號：DF72 文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）06002206

環境資源是典型的公共物品，是人類賴以生存和發展的物質條件，往往具有整體性、公有性、非獨占性、不可量性等特征。因此，從性質上而言，人們所享有的環境利益屬于公共資源的范疇，即環境公益。環境公益融資源環境與公眾利益的公共特性于一體，簡而言之，即是與環境有關的社會公共利益。“公共利益因為涉及不特定多數人的利益，因此常常處于無人管理狀態，同時每個個體都會出于利己的本性而榨取公共資源，所以怠于管理的公共利益最易受到傷害而得不到救濟。”[1]與其他公共資源相似，環境公益的所有主體是作為整體的社會公眾，而其代表主體則往往處于缺位狀態。面對形式各異的環境污染和生態破壞，法律制度應當考慮的問題集中體現為：究竟由誰作為環境公益的代表、通過何種途徑、提出何種主張，以實現對良好生態環境的積極救濟。

近幾年來，許多地區環保法庭的設立與環境案件的審理，大大推動了環境公益訴訟司法實踐與理論研究的發展。從以往的司法案例來看，以原告身份代表環境公益提起環境民事訴訟的主體包括環境行政監管部門、環保團體和地方人民檢察院三類。然而，我國現行民事訴訟法，尚未就公益訴訟的原告資格問題作出相應規定，各地有關法院對上述三類原告主體資格的確認，充其量屬于司法能動性的有益探索。至于其合理性、合法性問題，仍有待于實務界和理論界深入研究。

筆者認為，綜合考慮檢察機關角色性質和環境民事公益訴訟特點，應當確立檢察機關主導的運作模式，此處所言“主導”的涵義有二：其一，是檢察機關的原告身份，這有別于其在訴訟程序中支持起訴、督促起訴的角色；其二，是檢察機關出任原告應當首當其沖，其他類型的原告只能在特定情形下（當且僅當環境公益中的國家利益與公眾利益相沖突時），才能以環境公益代表的身份提起訴訟。本文就此作一分析。

一、檢察機關主導環境公益訴訟的

理論前提 （一）環境公益代表主體的缺失

依據環境利益歸屬主體的差異，可將其分為環境公益與環境私益，前者的主體是不特定的社會公眾，后者的主體是個人或特定公眾。訴訟是環境利益遭受損害或侵犯后的最終救濟途徑。鑒于我國目前公益訴訟制度的匱乏，環境公益的代表主體與訴訟程序問題，仍處于實踐摸索和理論探討階段。不同地方雖然已有相關的司法案例，但因缺乏統一的制度規范，所以不具有普適性。

環境公益訴訟的關鍵在于原告主體資格問題，也即誰來出任環境公共利益的適格代表。理論上而言，存在于環境世界的自然人個人或單位，都是環境利益的關聯主體，只有在確保環境公益不受侵害的前提下，才能實現各主體環境私益的真正享有。反之，對環境私益的維護最終可能使得環境公益得到救濟，但這并非直接的、必然的。因為環境私益主體往往受制于自身利益的局限而忽視對環境公益的關注，在訴訟中，則具體表現為訴訟請求、訴訟目的、訴訟理由、訴訟結果歸屬等方面的差異。為此，有必要在制度上明確公益的代表主體，該主體應嚴格區別于環境私益主體。在環境公益遭受侵犯時，由其作為代表訴諸法律渠道，追究侵害行為者的責任，并將環境公益恢復到受損前的良好狀態。

環境公益依托于客觀的物質環境而存在，與環境因素的功能多樣性、地理聯系性、生態系統性等特征密切相連。從宏觀來看，環境公益歸屬于社會公眾這一整體，無法在社會個體中進行分割；從微觀來看，環境公益關乎每一社會個體，又并非社會個體環境私益的簡單相加。社會公眾只不過是環境公益的抽象主體，是環境利益的最終歸屬者。按著不同標準，環境公益的代表主體有多種類型。“在理論上，環境主體包括個體性主體、社會聚落、社會區域、社會地理系統（主權國家）、人類世界等不同層次的實際類型。具體來說，個體性主體特別是個人，因為其生物性存在，必然占有一定環境，因而與其環境密不可分；社會聚落又分為鄉村與城鎮兩類；社會區域主體的空間尺度伸縮性極大，一般大于單個聚落；社會地理系統也就是主權國家主體，由于其公設（主權政府）全方位的單極公益性質，從而成為人類文明史上極為重要的一類環境綜合主體。最后，所有類型的人類主體與其所占據的地球表層空間環境共同構成‘人類世界’，這是人類環境綜合主體的最大規模與最高整合形式。”[2]然而，在具體制度層面，環境公益的代表主體究竟是誰，由誰來救濟受損的環境公益以避免“公地悲劇”的發生，卻缺少相應規定，這種現象也可以稱為環境公益的代表主體缺位。

在我國既有環境民事公益訴訟案件中，法院的司法實踐已經開始應對環境公益訴訟主體缺位現象，有條件地確認部分主體的環境公益代表資格，賦予其民事公益訴訟原告角色。這其中包括環保行政監管部門、環保團體和人民檢察機關三類主體。

（二）環保行政監管部門環境民事公益訴訟的理論缺陷

在我國，環保行政監管部門是資源環境的管理主體，是國家機關的職能部門，代表國家依法行使國家行政職權，為確保正常有序的環境秩序，有權做出涉及環境的行政決策，發布行政命令和行政決定，采取必要的行政措施。環保行政監管部門擁有國家權力，處于管理者的地位，在性質上屬于公權力的范疇；而其他環境行為人處于被管理者的地位，享有的是環境權利，在性質上屬于私權利范疇。當民眾的環境行為造成環境污染或生態破壞，進而危及到正常的環境管理秩序時，環保行政監管部門往往借助申報項目限批、責令限期治理、責令停業整頓、給予行政處罰等行政手段或曰行政法律責任來維護環境公益。

在環境民事公益訴訟中，原被告雙方的法律地位平等，從環境利益的角度分析，他們是平等的民事主體。當環保行政監管部門提起環境民事公益訴訟時，它以國家環境利益（環境公益的一種表現形式）代言人的身份充當原告，其訴訟目的在于通過停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀、賠償損失等民事法律手段，救濟一定區域范圍內民眾的環境利益。此時，同樣在國家環境利益面前，環保行政監管部門卻扮演著兩種截然不同的角色。一方面，它是環境公益的管理者，借助行政強制措施或行政處罰手段維護環境公益；另一方面，它是環境公益的代言人，借助法院裁判的執行這種司法手段維護環境公益。

如此以來，當國家環境利益遭受侵害時，環保行政監管部門作為原告提起民事公益訴訟的時機，使其陷入尷尬的理論困境。循著環境行政手段采取的時間順序，環境民事公益訴訟大體可在以下三個階段提起，即：第一階段，環境行政手段采取前提起，作為國家環境利益管理者，環保行政監管部門不采取積極的行政行為，而訴諸于法院的司法救濟，難免有消極不作為之嫌；第二階段，環境行政措施實施過程中提起，環境行政行為相對人是否給予積極配合尚無定論，法院受理立案缺乏法定條件（訴訟理由不充分）；第三階段，環境行政手段用盡后提起，也即環保行政監管機關積極行政無果后轉而訴諸法院，如此安排極易使國家環境管理權力的權威性受到質疑，不利于環境管理工作的日后開展。

與此同時，作為政府的職能部門，環保行政監管部門必須與中央或地方政府的發展目標保持一致，由于各級、各地不同政府之間因地理環境、歷史條件、經濟發展定位方面的差異，往往使其在事關環境公益的決策中，無法保持相對中立的地位，致使環境公益受到經濟趨利的傾軋。凡此種種，均說明環保行政監管機關不適宜提起環境民事公益訴訟。所以，我國此類案件的司法實踐應當進行反思和轉型。

（三）我國環保團體發展的滯后性

環保團體又稱為環保非政府組織（ENGO），其以保護環境為宗旨，以實現人與環境的共同可持續發展為目標，不以營利為目的，不具有行政權力，并為社會提供環境公益性服務。它是環境公益的典型代表，是民間環境保護的主力軍。在西方發達國家，法治化程度越高，民眾權利意識就越高漲。然而，在環境污染或生態破壞等公益性損害面前，環境公益卻往往因代表主體的缺失而難以得到有效救濟，進而也使民眾個體環境利益的享有受到影響。為此，許多國家紛紛建立和發展環保民間組織，并通過一系列的實踐活動維護環境公共利益，民事公益訴訟是其活動形式的一種。實踐表明，許多國家的重大環境保護活動和重要環境保護工作，都離不開環保團體的積極參與，如地球之友、綠色和平組織、塞拉俱樂部等知名國外環保團體都曾有過環境公益維權的經典案例。

隨著生態文明的推進和環境保護運動的開展，國外環保團體逐步呈現出健全成熟、形式多樣、影響巨大等特點。與之相比，我國的環保團體則有較大差距，其現狀是起步晚、數量少、作用小、影響微、活動范圍窄。從環境保護的運作模式來看，西方發達國家主要是民眾自下而上推動進行，而我國主要是政府自上而下帶動開展。在走向截然相反的上述兩種運作模式中，環保團體主動性和被動性之間的差異不言自明。如此以來，環保團體發展的滯后性正是我國具體國情的體現，也是我國環保法治化進程的階段性特征。環保團體如若出任環境民事公益訴訟的原告，必須立足于實際現狀，才能具有理論正當性與現實合理性。

在我國，依國務院發布的《社會團體登記管理條例》規定，環保團體必須經由業務主管單位同意和登記管理機關登記兩個環節，才能合法設立。從實際來看，我國依法登記設立的環保團體基本都以中央或地方政府作為主管部門，“由于政府包攬一切公共事務，因而在政府之外的其他社會組織的發展必然受到限制，即使存在一些社會團體（如種類繁多的學會、工會 、共青團、婦聯等），這些社會團體包括環境保護團體也是政府的附屬品，表現在依靠政府撥款、占有國家編制、行使政府職能、擁有行政級別”[3]。以目前影響力較大的中華環保聯合會為例，它雖然本質上是一個民間團體，但其業務主管部門是國務院環境保護部，且該組織中的領導多具官方背景。所以，中華環保聯合會實際上是不同于一般意義上環保民間團體的特殊環保組織，它與政府之間有著千絲萬縷的聯系，這在一定程度上影響到其代表環境公益的中立性。與之不同，我國真正意義上的民間環保團體則被稱為“草根環保組織”，它們中的絕大多數因為業務主管部門的缺失而游離于“合法身份”之外。由于民間組織必須到民政部門登記注冊方可開展活動，因此很多草根環保組織只能以“地下”狀態存在，這是制約其作為環境公益代言人提起民事公益訴訟的主要困境。

因此，在我國當下，環保團體的發展嚴重滯后于環境公益的期待，無論是與官方聯系密切的特殊環保團體，還是不具有合法地位的草根環保團體，都不宜作為環境公益的代言人提起環境民事公益訴訟。為此，我們有必要在實體上和程序上引導、支持、發展真正意義上的環保民間組織，以便將來作為環境公益的最佳代言人，通過民事公益訴訟渠道救濟受損的環境利益。

二、檢察機關主導環境民事公益

訴訟的理性分析 “相對于環境公共利益受益主體的社會整體性，環境民事公益訴訟受益主體是以群體性或者說集體性概念出現的，以‘社群’來表達會更為貼切。因此，環境民事公益訴訟的本質是通過環境作為訴訟的中介，最終達到對某一受到污染的‘社群’救濟。”[4]結合前述分析，作為環境社群公共利益的可能性代表主體，檢察機關是目前較為恰當的選擇，其運作模式類似于“代表國家對犯罪人提起公訴”的刑事公訴職能。檢察機關的法律地位、角色性質和基本職能等決定了其環境民事公益代表的合理性、合法性，也即檢察機關是以國家環境公益（一般與公眾環境利益保持一致）代表的身份提起訴訟，其所提起的訴訟案件本身與之并無直接利害關系。與此同時，“中國公共性社會組織的發展狀況并不能滿足公益訴訟的要求，如果由個人直接提起公益訴訟，較低的訴訟門檻可能會使公益訴訟濫用成為一種潛在的危險。考慮我國的司法資源的有限性，檢察機關提起環境民事公訴可以避免起訴的隨意性，有效控制公益訴訟的數量，提高公益訴訟的質量，真正發揮公益訴訟保護公共利益的作用。”[5]

（一）檢察機關訴訟主張的民事性和公益性

隨著新問題的出現和司法實踐的推行，“檢察機關作為‘最高法律秩序和道德秩序的代表’，在保護公益的口號下，也由原來只承擔刑事訴訟職權，逐步承擔了在民事、經濟等方面作為公益代表人向法院提起訴訟的職責。”（1）在環境公益尤其是一定社群環境公共利益面前，檢察機關和環保行政監管部門雖同屬于國家機關范疇，但它們保護環境公益的運作機制卻截然不同。環保行政監管部門運用的是行政執法機制，在環境行為人危害到環境公共管理秩序時啟動，追究的是其環境行政法律責任；而檢察機關運用的是訴訟機制，在環境行為人造成環境公益損害時啟動，追究的是其環境民事或刑事法律責任。“環境刑事訴訟是檢察機關針對環境犯罪行為以涉嫌犯罪者向法院提起的訴訟。在這類案件中，檢察機關代表國家提出控訴，具有保護公共利益的傾向，檢察機關可以被視為環境公益保護者，因而刑事訴訟屬于一種公益訴訟。”[6]與之同理，檢察機關同樣可以作為某區域范圍內受損環境公益社群的代表，以原告身份提起環境民事公益訴訟，這也是其檢察職能的拓展和體現。

檢察機關主導環境民事公益訴訟，訴諸的是民事法律手段，其訴訟目的不是為因環境污染或生態破壞而造成人身危害、經濟損失的社群中的某個或某些主體尋求司法救濟，而是為預防、減少或消除可能嚴重危害公眾環境利益的環境污染或生態破壞行為。在環境民事公益訴訟中，檢察機關充當的是“程序當事人”，是形式上代表環境公益的民事原告，其訴訟結果的最終歸屬是社群或公眾。與之不同，作為國家代表的環保行政監管機關訴諸行政處罰或行政強制措施等帶有懲罰性，維護的是良好環境秩序，代表的是國家權力，其行為效果最終歸屬于國家（嚴格區別于一般意義上的社群或公眾）。前者屬于民事責任的范疇，后者屬于行政責任的范疇，同一個主體可以依不同的程序，同時承擔上述兩種性質的責任。究其原因，國家和社會是兩個不同的概念，當具體到環境利益時，國家利益和環境利益的救濟渠道也各不相同。

（二）法律制度上的有序銜接

“檢察權實現社會公正的功能預期，從法律制度來講，就是體現在監督和促使能體現社會公正的良善的法律得到普遍遵守，以此制約公共權力、保障公民權利，并且維護社會公益。因此，檢察機關通過行使檢察權保護社會公益是其權力產生和運作的終極目的，環境公益是社會公益的重要組成部分，當環境公益受到侵害而其他救濟途徑失效時，檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟就具有必要性。”[7]在可行性方面，檢察機關與審判機關在級別和地域設置方面是相互對應的，“從我國檢察機關的縱向組織機構來看，實行嚴格與法院相對應的層級組織機構”[8]，這有利于環境公益訴訟管轄權的確立，進而為環境公益訴訟的提起、立案、審理和執行創造了良好有序的條件。

環境污染或生態破壞往往具體表現為某一特定區域、某些特定社群環境公共利益的損害，其實質是某種環境功能的下降或喪失。作為環境公益的代表主體，具體由哪級、哪個檢察機關行使公益訴權、提起環境民事訴訟，則應根據該受損環境功能所影響到的區域范圍來確定。一旦確定了代表環境公益的檢察機關，則應由其向同級人民法院提起環境民事公益訴訟。這就在一定程度上解決了因環境公益的無形性、整體性、不可分割性帶來的無人訴、無法訴的程序難題。

（三）檢察機關提起環境民事公益訴訟的資源優勢

鑒于環境污染或生態破壞影響范圍廣泛、受害主體不特定、損害結果難以測定等特點，環境民事公益訴訟往往體現為“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”的尷尬局面。與之相適應，“檢察機關是一支訴訟能力較強的司法隊伍，在財力和技術保障上可以依托國家的雄厚資源，完成環境公益訴訟具有先天優勢”[9]。作為國家機關之一，檢察機關在人力、物力、智力等方面具有獨特的資源優勢，有利于確保調查取證的高效性和訴訟救濟的及時性。與此同時，它還可以“公函”的形式尋求環保行政監管部門的配合，利用環境管理機關的資源實現對涉案證據的收集和鑒定。“檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟是解決我國現實嚴峻環境問題、保護環境公益、救濟環境權的需要，而我國現有的法律制度體系和檢察機關的性質與職能也為檢察機關作為原告提供了可行性。”[10]相比較而言，環保行政監管部門雖也有資源優勢，但不宜出任環境公益的代表，這是因為它作為政府的職能部門受到地區經濟發展壓力的驅使，往往通過犧牲環境公益來換取當地社會經濟的一時發展。

三、檢察機關主導環境公益訴訟的

啟動程序 “公共環境利益有多重表現，環境公益訴訟的主體是多元的，由于各類潛在的環境公益訴訟主體均有其優勢和不足，法律應該設立相應的程序，讓最合適的主體有機會提起環境公益訴訟，從而使環境公益訴訟有效發揮其功能。”[11]通過前述環境民事公益訴訟多種類型原告之間的比較分析，筆者認為，應當明確檢察機關在提起環境民事公益訴訟方面的主導地位，并輔以行之有效的法律程序，以確保環境公益實體正義的真正實現。

依據檢察制度，檢察機關是國家利益和公共利益的代表，由其提起環境民事公益訴訟需要動員盡可能多的國家力量和社會力量。一般而言，檢察機關訴至法院的環境民事公益訴訟案件主要來源于以下三種渠道：

其一，推動公眾參與環境公益保護，鼓勵相關個人、團體、單位通過信件、電話、網絡、信訪等多種渠道舉報或控告而提起訴訟。環境污染或生態破壞對環境承載力造成突破時，往往導致環境公益的損害。此種損害通常有兩種表現形式：可能只表現為宏觀上整體環境利益的損失，而對組成整體的個體環境利益沒有損害；也可能既表現為整體環境利益的損失，進而對組成整體的個體環境利益也造成損害。由于歷史和現實的原因，我國現階段的個體環境意識和權利意識都不太強，加之環保團體受到現行體制的約束而未獲得成熟性發展，是故，民間或社會力量尚難擔當環境民事公益訴訟的原告角色。在此階段，環境民事公益保護與訴訟機制的推進，通過檢察機關自上而下的主導示范和民間力量自下而上的舉報控告兩種方式配合完成。

其二，通過國家機關之間的協調配合，如環保部門函請、人大及其常委會交辦或指定而提起訴訟。在中國，國家機關分為權利機關、行政機關、檢察機關和審判機關，各國家機關分工不同、職責不同、各司其職、相互配合、協調一致開展工作。為此，人大、環保部門和檢察機關之間應當建立涉及侵害環境民事公益案件的信息互通和共享機制。環保部門是國家行政機關，負有環境公益的行政管理權限和職責，而無權作為環境民事公益訴訟的原告提起訴訟，但它可以“公函”的形式通過國家機關之間的相互監督“函請”檢察機關作為環境民事公益的代表人提起訴訟。各級人民代表大會是國家權力機關，是民意代表機關，而環境公益的歸屬主體則是民眾全體，所以，檢察機關可以根據人大及其常委會的交辦或指定而提起環境民事公益訴訟。

其三，充分發揮檢察機關環境公益代表的積極性，借助網絡、電視、電臺等媒體主動發現并提起訴訟。檢察機關應充分利用現代化的信息技術和通訊手段，主動搜集和發現對環境公益具有較大影響的案件，并以一定標準（如不特定社群的財產或人身遭受環境污染或生態破壞的侵害，不提起訴訟可能會導致環境公益的進一步損害，等等）衡量保護環境民事公益的正當性和可行性，并最終決定提起環境民事公益訴訟。

注釋：

（1）山東省青島市李滄區人民檢察院公益訴訟課題組：《人民檢察院提起公益訴訟的立法研究》，載《法學雜志》2009年第9期。該文認為其理論依據有二：一是程序當事人理論，“德、日、英、法、美等國的法律明確規定，公益訴訟中的檢察官作為職務上和公益上的當事人，為維護國家利益或社會公共利益實現時被賦予當事人的資格，從而將檢察官歸屬于對他人的實體權利義務或者財產不擁有管理權或者處分權的法定訴訟擔當人之列”；二是正當當事人理論，“檢察機關從其性質與法律地位上看，是成為維護國家與社會公共利益的最佳代表者。符合‘訴的利益’要求，因此檢察機關在提起公益訴訟時可以成為正當當事人”。

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