網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的法律規(guī)制思考

摘要：

本文在探討我國目前網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的法律規(guī)制存在問題的基礎上，指出建立網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件法制體系時應該考慮的三個方面：即政府特別授權與公民權利保護問題，網(wǎng)絡輿論監(jiān)督的法律界限平衡問題，信息公開程度問題；并提出了網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的法律規(guī)制舉措。

關鍵詞：

網(wǎng)絡環(huán)境突發(fā)事件法律規(guī)制

對于網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件，一些學者業(yè)已進行了研究。如曲成義提出“網(wǎng)絡突發(fā)事件”的概念，認為網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件有三種類型：電子威脅、物理威脅和內容威脅。無論是“電子威脅”“物理威脅”“內容威脅”所導致的網(wǎng)絡突發(fā)事件與物理世界的突發(fā)事件一樣，都將對國家和社會的穩(wěn)定造成重大損失。考慮到國家利益和社會公共利益的協(xié)調和平衡，需要對網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件采取必要的調控方式和調控手段。網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件的調控手段一般可以分為法律治理、行政管理、技術措施、道德輿論、社會監(jiān)督等。其中，法律治理是通過立法的手段，把法律中有關網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件進行規(guī)范，并通過執(zhí)法來保證其規(guī)定得以有效的實施。網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件法律治理的關鍵在于法律法規(guī)的完善，以美國為例，美國關于突發(fā)事件的網(wǎng)絡規(guī)制的法律法規(guī)相對完善，囊括了行業(yè)進入規(guī)則、數(shù)據(jù)保護規(guī)則、消費者保護規(guī)則、版權保護規(guī)則、反欺詐與誤傳法規(guī)等。

一、網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件法律規(guī)制存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，目前我國制定的涉及自然災害類應急法律法規(guī)18部，涉及事故災難類應急法律法規(guī)39部，涉及公共衛(wèi)生事件類應急法律法規(guī)11部，涉及社會安全事件類應急法律法規(guī)36部，突發(fā)事件法律體系的建立已經(jīng)比較完備。不過，隨著一些重大自然災害如“5·12”汶川大地震、重大暴力事件如“7·5”烏魯木齊嚴重暴力犯罪事件、重大公共安全事件如“7·23”溫州動車事故的發(fā)生，突發(fā)事件尤其是對于網(wǎng)絡環(huán)境下重大突發(fā)事件應對中法制保障不足的問題日益受到關注。具體而言：

1.《突發(fā)事件應對法》存在形式缺陷和規(guī)定泛化缺陷

一為形式缺陷。其他的一般法律如《中華人民共和國著作權法》在總則第一條就明確提出是根據(jù)憲法制定本法。而在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中找不到類似字眼，使人對其法律制定的本源和權威產(chǎn)生了疑惑，從而弱化了本法的效力。二為規(guī)定泛化缺陷。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》總則第11條規(guī)定人民政府在突發(fā)事件發(fā)生時應該選擇能最大限度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。但該條文規(guī)定過于泛化，導致政府在處理突發(fā)事件中擁有相當程度的自由裁量權，也缺少了必要的程序立法，權力機關在沒有程序的指引下有可能會濫用應急權力，對公民權利造成不必要的損害。

2.突發(fā)事件應急專門法的效力不足

在我國，與網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件有關的應急法律法規(guī)有《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國環(huán)境法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等。這些法規(guī)、條例、規(guī)定效力并不強，而且在單行法中存在規(guī)定過于寬泛。例如《中華人民共和國傳染病防治法》中的應急條款，在出現(xiàn)緊急情況時能提供的指導和救濟相對不足。此外，一些突發(fā)事件特別是重大突發(fā)事件的法律規(guī)制，目前在立法方面還屬于空白。如大面積停電、大范圍中毒、重大爆炸、重大計算機系統(tǒng)故障等方面突發(fā)事件的應急制度還亟待建立。

3.政府應對的法制保障機制欠缺

目前，網(wǎng)絡環(huán)境下政府應對的法制保障機制不足。其表現(xiàn)為：一方面，由于對網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的認識不足，導致法律上規(guī)定的應對機構的成立往往流于表面。往往是一個網(wǎng)絡突發(fā)事件發(fā)生后，各級政府才匆忙地成立一個由相關領導為主的機構來應對，其專業(yè)化的能力尤其會受到相關當事人及網(wǎng)民的質疑；而且在突發(fā)事件發(fā)生后，政府對突發(fā)事件的處理也缺乏全局觀念，在處理上存在一定的滯后性和不連貫性，導致政府經(jīng)常處于網(wǎng)絡批評的風口浪尖。另一方面，由于缺乏對網(wǎng)絡突發(fā)事件的法律依據(jù)，從而使得政府在處理網(wǎng)絡突發(fā)事件時不能有效地調動人力、物力和財力來應對網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的發(fā)生。

4.網(wǎng)絡輿論監(jiān)督的法律規(guī)制問題凸顯

網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的輿論監(jiān)督存在干預司法、利用輿論監(jiān)督牟利，以及網(wǎng)絡監(jiān)督侵權等一系列的問題。如2008年12月9日深圳機場清掃工梁麗“撿”到價值300萬元的黃金案件、2009年5月10日湖北省巴東縣的“鄧玉嬌故意傷害案件”等，就存在網(wǎng)絡輿論明顯干涉法律的情形。具體來看：

(1)網(wǎng)絡輿論監(jiān)管體制多頭管理。目前我國網(wǎng)絡輿論的監(jiān)管實行的是由文化部、宣傳部、新聞出版總署、廣播電影電視部、工業(yè)和信息化部、公安部等部門各管一段、多頭管理的機制，但這種監(jiān)督管理體制很難與現(xiàn)實網(wǎng)絡監(jiān)管的狀況相匹配。從各地發(fā)生的網(wǎng)絡突發(fā)事件可以看出，政府在應對網(wǎng)絡輿論特別是網(wǎng)絡謠言時經(jīng)常處于被動應對狀態(tài)，不能在網(wǎng)絡突發(fā)事件的第一時間內有效引導輿論向良性發(fā)展。

(2)需要法律規(guī)范網(wǎng)絡媒體的地位和責任。作為傳播媒介或信息平臺的網(wǎng)絡媒體，在網(wǎng)絡輿論的生成和傳播過程中已處于一個核心位置。但我國目前對網(wǎng)絡媒體的法律規(guī)范還不明確，只有準入監(jiān)管和年檢制度，而缺少有效的事件管理規(guī)范。為此，網(wǎng)絡媒體就以技術和媒介中立的理由對網(wǎng)絡輿論不作為進行辯解，最后結果往往是刪除帖子了事，但對已造成的嚴重后果則沒有任何法律意義上的責任。

(3)對網(wǎng)絡輿論主體合法利益的保護程度不夠。狹義上的網(wǎng)絡輿論主體指網(wǎng)絡信息發(fā)布、信息參與及信息傳播主體，其中包括政府和其他網(wǎng)絡主體。目前對網(wǎng)絡輿論主體的合法利益保護通常是重政府管制而輕其他網(wǎng)絡主體。2000年12月28日全國人大常委會頒布《全國人大常委會關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，規(guī)定網(wǎng)絡立法一方面要維護國家安全和社會公共利益，另一方面要促進互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展，保護個人、法人和其他組織的合法權益。然而從目前網(wǎng)絡輿論主體合法利益的角度看，“管”的色彩很濃，各項法律規(guī)章不僅極少規(guī)定政府的義務和法律責任，更普遍限制司法權，尤其是限制司法權對政府管制行為的司法審查。

(4)網(wǎng)絡輿論監(jiān)督法制化管理欠缺。網(wǎng)絡輿論監(jiān)督在對許多社會問題解決的同時，也出現(xiàn)了一些片面甚至惡意干涉司法的現(xiàn)象，如“躲貓貓”事件引出的網(wǎng)民調查團的合法性受到社會的廣泛質疑，“許霆案”“劉涌案”“鄧玉嬌案”等說明網(wǎng)絡輿論監(jiān)督與司法獨立性問題亟需立法規(guī)范。

二、網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件法制體系建立應該考慮的問題

1.網(wǎng)絡突發(fā)事件中政府特別授權與公民權利保護問題

一方面，政府為了國家安全和社會公眾的利益，有權采取各種必要的措施，甚至必要時對公民有一定的合法權利限制，以確保網(wǎng)絡突發(fā)事件的有效處理。但另一方面，任何限制均有個最低限度。公民權利最低限度是指在網(wǎng)絡突發(fā)事件發(fā)生過程中，政府對公民權利的限制要以網(wǎng)絡突發(fā)事件本身的需要為限度，不能以網(wǎng)絡突發(fā)事件為由而剝奪公民其他正常行使的權利，即在網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件緊急權力的行使過程中，公民的有些基本權利也不能被限制。我國憲法對處理網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件時，對公民的基本權利最低限度如何保障方面沒有做出規(guī)定，但可以參照我國加入的一些國際公約的相關規(guī)定。如聯(lián)合國1976年的《公民權利和政治權利國際公約》所規(guī)定的在緊急狀態(tài)下不受限制的基本權利，包括生命權、免受酷刑權、免于奴役和被強迫役使權等。

2.網(wǎng)絡突發(fā)事件中網(wǎng)絡輿論監(jiān)督的法律界限平衡問題

在網(wǎng)絡突發(fā)事件中，網(wǎng)絡輿論監(jiān)督必須注意幾個法律界限之間的平衡：法律監(jiān)督權與名譽權的沖突與平衡，法律監(jiān)督權與公民隱私權的沖突與平衡，法律監(jiān)督權與司法權的沖突與平衡，法律監(jiān)督與保守國家秘密的沖突與平衡等。這里以法律監(jiān)督權與名譽權的平衡為例：網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件法律監(jiān)督常常表現(xiàn)為對他人過錯或錯誤行為的揭露性地批評報道，盡管在多數(shù)情況下是在陳述客觀事實，但批評報道本身就暗含了一種評價的味道在里面，這種批評味道的評價會對網(wǎng)絡輿論的監(jiān)督對象本身產(chǎn)生或多或少的影響，一旦網(wǎng)絡輿論監(jiān)督權行使不當，就很有可能導致對他人名譽權的侵犯。作為公民的名譽權，受法律保護，而輿論監(jiān)督權也是受法律保護的一項重要的政治權利。在我國目前的法律實施過程中，對網(wǎng)絡輿論監(jiān)督權的保護明顯低于對名譽權的保護，從而導致網(wǎng)絡輿論監(jiān)督權不能更為有效地施行。要使網(wǎng)絡輿論監(jiān)督權真正有效地施行，就需要在法律上對網(wǎng)絡輿論監(jiān)督權進行一系列的規(guī)范，明確其免責條件。如這些免責條件可包括監(jiān)督內容真實可信，評論公開、公正，對公務人員的報道無惡意等。

3.網(wǎng)絡突發(fā)事件中信息公開程度問題

目前發(fā)生的網(wǎng)絡突發(fā)事件中，許多是由于信息沒有及時公開，公眾的知情權得不到保障而引起的。公眾由于不了解情況，就容易受到虛假信息的誤導。加上一些網(wǎng)絡出于某些考慮，進行推波助瀾的炒作，從而導致網(wǎng)絡突發(fā)事件呈爆炸性的發(fā)展態(tài)勢。如貴州甕安事件、甘肅蘭州“路橋費”事件即是由于政府沒有及時公開信息，最終導致網(wǎng)絡事態(tài)升級的事件。于2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第一章第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例”。一些地方政府如《上海市政府信息公開規(guī)定》就明確使用了公民知情權的概念。但任何信息的公開是有一定限度的，公開什么，何時公開，如何公開仍舊需要立法加以規(guī)定。因此建立網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件法制體系時，需要從國家立法的角度考慮信息公開程度的界限問題。

三、網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的法律規(guī)制舉措

1.完善《突發(fā)事件應對法》的相關條款

根據(jù)《突發(fā)事件應對法》中存在的形式缺陷和規(guī)定泛化缺陷的問題，在完善《突發(fā)事件應對法》時，一是以憲法為出發(fā)點和根本準則來修訂《突發(fā)事件應對法》中法律權威性有所削弱的問題；二是要對《突發(fā)事件應對法》的相關規(guī)定進行具體化，使之具備執(zhí)行層面的可操作性，這可通過制定《突發(fā)事件應對法》的具體實施細則來進行完善。

2.整合現(xiàn)有的應急法律法規(guī)體系

根據(jù)法律規(guī)范效力的等級差異和一般的法理精神，對現(xiàn)有突發(fā)事件的應急法律法規(guī)體系進行全面和系統(tǒng)的整合，以實現(xiàn)應急法律法規(guī)體系內部的協(xié)調統(tǒng)一。在對現(xiàn)有應急法律法規(guī)進行整合的過程中，可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，針對網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件中的一些發(fā)展階段、發(fā)展關鍵點來進行“一階段一法”的嘗試，改進我國目前所采取的“一事一法”的做法。如采用“一事一法”時，關于《防洪法》和《地震應急法》就都有相關預防條款，并可能同時建立兩套預警系統(tǒng)，而如采用“一階段一法”時，這兩部法律中的預防部分就可以整合為一部統(tǒng)一的《災害預防法》。

3.規(guī)范政府應對的法制保障機制

關于政府應對的法制保障機制，可以通過網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的不同階段來進行處理，具體來說：

(1)網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件預警及準備階段的政府應對法制保障。網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件的預警階段，政府應當依法通過建立預警機制，開展網(wǎng)絡突發(fā)事件應對知識和應急法制的宣傳教育、培訓和演練，來提高公民危機意識和有效防范和應對網(wǎng)絡突發(fā)事件的能力。

在網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件的準備階段，政府則應依照法律規(guī)定，建立網(wǎng)絡突發(fā)事件處理機構，完善對網(wǎng)絡突發(fā)事件應急預案的制定，全面應對網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件。同時發(fā)揮政府主導作用，有效調配資源，組織社會團體和廣大民眾的力量，使得網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件的應對工作在法制軌道上運行。

(2)網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件處置階段的政府應對法制保障。在網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件的處置階段，政府應首先考慮采取有效措施控制和消除危機因素，恢復正常的社會秩序。其次按照網(wǎng)絡突發(fā)事件中政府特別授權的法律規(guī)定，及時、真實地進行信息公開，制定并嚴格執(zhí)行相關的處置法律制度；再次當公民的合法權益由于突發(fā)事件的發(fā)生受到侵害，能依照法律依法得到救濟。

(3)網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件評估恢復階段的政府應對法制保障。在網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件逐步平息之后，就要進行評估和恢復正常的社會秩序，處理在突發(fā)事件中所遺留的一系列亟待解決的問題。首先是對政府特別授權的總結。在網(wǎng)絡突發(fā)事件結束以后，對突發(fā)事件處理全過程中政府特別授權運用妥當與否進行總結，以保證政府特別授權的有效實施，使政府順利完成突發(fā)事件評估恢復階段的各項工作；其次是對私人合法利益的救濟。在突發(fā)事件政府特別授權過程中，雖有行政征用、補償?shù)认嚓P規(guī)定，但仍有可能對公民的合法權益造成侵害。2008年《中華人民共和國國家賠償法》的修改完善，使得許多賠償領域有了確定的衡量標準，公民獲得國家賠償有了法律依據(jù)。與此同時，對公民的救濟行為也不得影響政府特別授權的行使和行政強制措施的實施。

4.加強網(wǎng)絡輿論引導的法制建設

(1)改革網(wǎng)絡輿論引導體制。突發(fā)事件中網(wǎng)絡輿論引導效果不佳主要是由于網(wǎng)絡輿論引導難度大、引導經(jīng)驗不足及引導制度不健全造成的，要解決網(wǎng)絡環(huán)境下輿論引導的問題，首先，要改革輿論引導的管理機制，即著力解決相關網(wǎng)絡輿論引導機構的多頭管理問題，在大部制等政府體制改革的大背景下建立科學合理的引導體制，促進網(wǎng)絡輿論引導中的政府職能轉變和管理機制創(chuàng)新；其次，建立政府網(wǎng)絡信息引導和輿情研究中心，引導網(wǎng)絡輿論和化解社會矛盾；第三，充分發(fā)揮行業(yè)組織如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會和非政府組織如中國民間網(wǎng)絡安全協(xié)會的作用，建立網(wǎng)絡環(huán)境下實行自主管理的規(guī)范的網(wǎng)絡虛擬社區(qū)。

(2)政府網(wǎng)絡問責制度。網(wǎng)絡環(huán)境下突發(fā)事件中，要充分保障公民對政府進行批評和問責的權利，推行政府網(wǎng)絡問責制度，并提供一個寬松的網(wǎng)絡輿論引導環(huán)境。在司法訴訟過程中需要政府等原告舉證來證明這種批評和問責是出于惡意，同時對網(wǎng)絡媒體的地位和責任進行相關的法律規(guī)定。首先，網(wǎng)絡媒體要正確選擇對待網(wǎng)絡上的各種信息，并對信息源做科學合理的區(qū)分，將有限的力量放到較為權威的門戶網(wǎng)站信息上；其次，綜合各種信息源所提供的信息，進行全面比對，核實其真實情況；再次，利用法律中的證據(jù)規(guī)則對網(wǎng)絡輿論所提供的信息進行調查和取舍，盡可能借鑒法律流程建構起完善的網(wǎng)絡輿論引導的相關法律制度。

(3)加強傳播主體的法治規(guī)范。突發(fā)事件特別是在網(wǎng)絡環(huán)境下的突發(fā)事件中，更需要加強傳播主題的法治規(guī)范。首先，規(guī)范網(wǎng)絡接入服務商引導網(wǎng)絡輿論的責任。必須從法律法規(guī)上明確網(wǎng)絡接入服務商在網(wǎng)絡輿論引導工作中的責任，促使其把經(jīng)濟效益和社會責任有機統(tǒng)一起來；其次，規(guī)范網(wǎng)絡內容服務商引導網(wǎng)絡輿論的責任。當前，一些網(wǎng)絡內容服務商在內在利益的驅動下，以網(wǎng)絡海量信息和自由傳播為借口，放棄監(jiān)管職責和網(wǎng)絡輿論引導的責任，任由小眾話題變成網(wǎng)絡群體性事件。因此，必須規(guī)范網(wǎng)絡內容服務商引導網(wǎng)絡輿論的責任，才能確保網(wǎng)絡群體性事件在初始階段被及時發(fā)現(xiàn)和有效引導；再次，規(guī)范網(wǎng)民引導網(wǎng)絡輿論的責任。網(wǎng)絡已經(jīng)成為公眾重要的民主表達渠道，必須依法保護公眾的上網(wǎng)權利和傳播權利，防止類似河南王帥事件、內蒙古吳保全事件和山東曹縣段磊事件再次發(fā)生。但是，網(wǎng)民發(fā)帖、引導輿論必須在法律范圍內實施，如違反法律制度，就必須承擔相應的法律責任。目前需要從法律層面嚴格規(guī)范網(wǎng)民特別是一些網(wǎng)絡推手引導輿論的責任，防止一些個別或局部事件發(fā)展成網(wǎng)絡群體性事件，進而影響社會穩(wěn)定。