如何理解土地承包期30年不變

山西昔陽縣讀者王某來信咨詢：我村實行這一輪土地承包已經(jīng)15年了，期間人口及土地情況都有變動，有些因家庭人口自然消亡，已經(jīng)銷戶的農(nóng)戶所承包的耕地，被其子女繼承并轉(zhuǎn)包給別人，有些農(nóng)戶全家遷出時承包土地交回集體由村委主任耕種，一些新增人口十多年甚至將來二三十年無地可耕，農(nóng)戶之間人口與所承包的土地很不平衡，但村里以土地30年不變?yōu)橛刹蛔稣{(diào)整。請問國家有關(guān)的土地政策為什么這樣規(guī)定，我很不理解。

國家關(guān)于農(nóng)村集體土地實行家庭承包經(jīng)營方面的政策法規(guī)是明確的，絕大多數(shù)農(nóng)民也清楚。各地之所以有一些農(nóng)戶對土地承包期30年不變的政策提出疑問，主要是由于這是一個在我國農(nóng)村帶有普遍性的問題。

土地承包期30年不變政策法律規(guī)定及其由來和依據(jù)

我國一些地方成規(guī)模地實行土地家庭承包經(jīng)營最早從1978年開始，到15年后的1993年，考慮到這些地方已經(jīng)開始實行第二輪土地承包，中央及時提出土地承包期30年不變的政策，并提倡實行承包期內(nèi)“增人不增地。減人不減地”的辦法。就是要防止各地利用土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的做法繼續(xù)調(diào)整農(nóng)民承包地。針對第二輪土地承包過程中一些地方多留機動地和強制推行土地規(guī)模經(jīng)營的做法，中央于1997年發(fā)文要求，必須長期穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營制度，個別地方以種種名義收回或部分收回農(nóng)民承包地，隨意多留機動地，大幅度提高土地承包費，或提前收取承包費的做法，必須糾正。在多年探索和實踐的基礎(chǔ)上，2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“土地的承包期為30年”，承包期內(nèi)，“發(fā)包方不得收回承包地”，“不得調(diào)整承包地”，使這一政策上升到國家法律層面。

這樣規(guī)定有什么好處?我的理解有以下幾點。

一是維護農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營制度下獲得的土地權(quán)益，防止通過經(jīng)常變動承包權(quán)，多留機動地，強制進行土地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制度，不僅是一種土地生產(chǎn)經(jīng)營方式的變革，而且是農(nóng)村重大權(quán)利利益關(guān)系的調(diào)整。從農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來的歷史進程來看。堅持實行家庭承包和以各種名義變相剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)的博弈，從沒有停止過。在國家沒有明確土地家庭承包年限以及沒有取消農(nóng)村“三提五統(tǒng)”的時期，圍繞多留集體機動地、多收集體提留、加重農(nóng)民負擔(dān)過程中的各種事件，每年都大量出現(xiàn)，中央和地方、部門為此多次下發(fā)文件，采取措施，付出了巨大努力。造成這一狀況，雖然有國家財政負擔(dān)能力所限，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)和公共事務(wù)管理需要花錢，很多支出只好由農(nóng)民出錢的原因，但也不能排除鄉(xiāng)村管理機構(gòu)和農(nóng)民之間在權(quán)利、利益方面的爭奪。近年來，很多地方農(nóng)村出現(xiàn)的強行征用農(nóng)民土地、強拆農(nóng)民宅基地的案件，仍然是這種土地權(quán)益爭奪的繼續(xù)。堅持土地承包期30年不變，是防止無節(jié)制地擴大鄉(xiāng)村干部對農(nóng)村土地使用權(quán)及其收益的支配，維護農(nóng)村集體土地家庭承包經(jīng)營體制的重大措施。

二是在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營預(yù)期的基礎(chǔ)上保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，防止經(jīng)常變動承包地塊造成土地投入不足和生產(chǎn)能力下降。

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，土地的有機質(zhì)投入、水土保持的基礎(chǔ)建設(shè)，需要長期持續(xù)的努力。農(nóng)村人民公社時期，自留地和集體經(jīng)營土地維護質(zhì)量上的差別，其原因就在于對于土地長期投入收益方面歸自己和吃大鍋飯的不同。如果農(nóng)戶土地承包期過短，經(jīng)常性調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)，不利于調(diào)動農(nóng)戶長期投入的積極性。況且，農(nóng)戶在承包地上的基礎(chǔ)設(shè)施投入和規(guī)劃治理成果，如：水利建設(shè)、土壤改良、地塊平整、地塊調(diào)換歸整等，雖然法律規(guī)定承包經(jīng)營者這些投入有取得補償?shù)臋?quán)利，但核定起來困難很多，往往面臨著潛在的損失或者利益糾紛。

三是充分實現(xiàn)土地家庭承包權(quán)作為用益物權(quán)的市場價值，盡量減少承包地塊經(jīng)常調(diào)整對于土地使用權(quán)信用功能的負面影響。

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，在土地集體所有制條件下，法律規(guī)定土地不能作為商品進入市場。同時也要看到，實行土地集體所有是農(nóng)民所有的一種形式。并不是外在于農(nóng)民的所有權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以無償取得土地承包權(quán)及其經(jīng)營收益這一事實本身，就是這種理論的依據(jù)。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的發(fā)育和逐步確立，如何與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，發(fā)揮土地承包權(quán)作為用益物權(quán)的信用功能，服務(wù)農(nóng)戶的經(jīng)營活動和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，是一個值得探討的領(lǐng)域。雖然在最初實行土地承包期30年不變政策時這方面的考慮并不明確，但以土地承包權(quán)進行一定程度的市場化流轉(zhuǎn)并取得收益，實現(xiàn)土地資源和勞動力資源的優(yōu)化配置，已經(jīng)得到法律的認(rèn)可和保護。近年來，一些地方已經(jīng)開始探索在抵押、信貸、期權(quán)交易等方面如何更加充分地發(fā)揮土地承包權(quán)的作用，特別是在成都市的一些農(nóng)村，通過集體經(jīng)濟組織的民主程序，已經(jīng)向農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包權(quán)長久不變的證書，可以期待在這方面會邁出新的步伐。此外，從經(jīng)濟以外的領(lǐng)域來看，由于30年的土地承包期可以使人口增長較快的農(nóng)戶在相當(dāng)長一個時期內(nèi)不能得到更多的土地承包利益，也反映了適應(yīng)國家控制人口增長政策的利益導(dǎo)向，機制。

這一政策執(zhí)行過程中遇到的問題及其解決方式

國家實行土地承包期30年不變的政策，是從億萬農(nóng)民乃至國家的總體和長遠利益出發(fā)作出的重大決策。但在這一政策的執(zhí)行過程申，我們必須面對各種現(xiàn)實的問題。

一是依照集體土地承包權(quán)按農(nóng)戶家庭人口分配的規(guī)則，實行這一政策必然在一定時期內(nèi)限制了新增人口的土地利益，由此產(chǎn)生的資源配置問題可以通過市場機制來解決。

在一個30年不變的土地承包期內(nèi)，作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶家庭人口，由于婚嫁、遷徙、出生和死亡，會處于不斷變化的過程之中，一些人口減少戶承包的土地并未減少，反之，增加人口戶承包的土地也不能增加，后者的利益訴求受到限制。從農(nóng)村經(jīng)濟利益關(guān)系上看，這個問題是集體經(jīng)濟組織成員平等的土地承包權(quán)和農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營土地穩(wěn)定性要求的矛盾造成的，難以通過土地的經(jīng)常性調(diào)整來解決，不少地方也曾嘗試通過多留機動地、大穩(wěn)定小調(diào)整等措施來解決這個問題，但經(jīng)過實踐檢驗并權(quán)衡利弊，總體上都沒有堅持下來。從農(nóng)村土地與勞動力資源的合理配置上看。農(nóng)戶之間人均土地的占用差距在拉大，現(xiàn)行的做法是鼓勵富余農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移并取得收入，對于那些務(wù)農(nóng)為優(yōu)先選擇而受到自身承包土地資源限制的農(nóng)戶，則通過有償流轉(zhuǎn)他人承包的土地擴大經(jīng)營面積，或者通過集約經(jīng)營提高土地收益率來增加收入。目前，農(nóng)村收入結(jié)構(gòu)的變化和收入來源的多元化，給予了農(nóng)村勞動人口更多的就業(yè)選擇性，同時，隨著農(nóng)村社會保障制度的逐步完善，土地社會保障功能的相對弱化，為緩解土地承包利益分配差別造成的經(jīng)濟社會矛盾創(chuàng)造了有利條件。

二是承包期內(nèi)出現(xiàn)重大自然災(zāi)害等情況對農(nóng)戶土地承包狀況發(fā)生重大影響的，經(jīng)過法定民主程序可以進行農(nóng)戶承包地的調(diào)整，但這只是在特殊情況下才能出現(xiàn)的事情。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”此外，一些地方由于國家征地，本集體經(jīng)濟組織農(nóng)戶間的土地承包結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，經(jīng)過上述民主程序，也有的在承包期內(nèi)進行了承包地的調(diào)整，但相應(yīng)的土地征收補償費的分配，也不再按慣例向被征收承包地的農(nóng)戶傾斜，而是在整個接受調(diào)整范圍內(nèi)即為國家征地付出了土地權(quán)益的集體經(jīng)濟組織成員中進行分配。同時，由于國家重大農(nóng)田水利基本建設(shè)、生態(tài)建設(shè)項目造成農(nóng)戶土地承包結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的，是否可以參照上述處理辦法亦可探討。以上措施，在保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的基礎(chǔ)上，一定程度上照顧到了農(nóng)戶土地承包權(quán)益的公平分配。

三是承包期內(nèi)農(nóng)戶全家遷出或者已經(jīng)銷戶者的土地承包權(quán)。法律都作出了明確規(guī)定，但由子集體可支配土地資源的有效性，承包期內(nèi)新增人口取得土地承包權(quán)的機率是不高的。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”“承包人應(yīng)得的承包收益。依照繼承法的規(guī)定繼承。”這些規(guī)定，為全家人口遷出戶、因人口自然消亡銷戶者土地承包權(quán)的處理提供了依據(jù)。該法同時規(guī)定，“集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地”，“通過依法開墾等方式增加的”土地。“應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口”。但是，出于對維護農(nóng)民土地承包權(quán)的考慮，國家對于預(yù)留機動地比例進行了嚴(yán)格限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得新增耕地的條件有限，在承包期內(nèi)新增人口取得土地承包權(quán)的機會不多。一般情況下，本集體經(jīng)濟組織如果能夠通過農(nóng)戶承包地的調(diào)整，對矛盾特別突出、維持生計特別需要的戶給予力所能及的關(guān)照，就已經(jīng)不錯了。