如何理解土地承包期30年不變

山西昔陽縣讀者王某來信咨詢：我村實行這一輪土地承包已經15年了，期間人口及土地情況都有變動，有些因家庭人口自然消亡，已經銷戶的農戶所承包的耕地，被其子女繼承并轉包給別人，有些農戶全家遷出時承包土地交回集體由村委主任耕種，一些新增人口十多年甚至將來二三十年無地可耕，農戶之間人口與所承包的土地很不平衡，但村里以土地30年不變為由不做調整。請問國家有關的土地政策為什么這樣規定，我很不理解。

國家關于農村集體土地實行家庭承包經營方面的政策法規是明確的，絕大多數農民也清楚。各地之所以有一些農戶對土地承包期30年不變的政策提出疑問，主要是由于這是一個在我國農村帶有普遍性的問題。

土地承包期30年不變政策法律規定及其由來和依據

我國一些地方成規模地實行土地家庭承包經營最早從1978年開始，到15年后的1993年，考慮到這些地方已經開始實行第二輪土地承包，中央及時提出土地承包期30年不變的政策，并提倡實行承包期內“增人不增地。減人不減地”的辦法。就是要防止各地利用土地“大穩定、小調整”的做法繼續調整農民承包地。針對第二輪土地承包過程中一些地方多留機動地和強制推行土地規模經營的做法，中央于1997年發文要求，必須長期穩定土地家庭承包經營制度，個別地方以種種名義收回或部分收回農民承包地，隨意多留機動地，大幅度提高土地承包費，或提前收取承包費的做法，必須糾正。在多年探索和實踐的基礎上，2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定，“土地的承包期為30年”，承包期內，“發包方不得收回承包地”，“不得調整承包地”，使這一政策上升到國家法律層面。

這樣規定有什么好處?我的理解有以下幾點。

一是維護農民在家庭承包經營制度下獲得的土地權益，防止通過經常變動承包權，多留機動地，強制進行土地流轉。

農村實行家庭承包經營制度，不僅是一種土地生產經營方式的變革，而且是農村重大權利利益關系的調整。從農村經濟體制改革以來的歷史進程來看。堅持實行家庭承包和以各種名義變相剝奪農民土地承包權的博弈，從沒有停止過。在國家沒有明確土地家庭承包年限以及沒有取消農村“三提五統”的時期，圍繞多留集體機動地、多收集體提留、加重農民負擔過程中的各種事件，每年都大量出現，中央和地方、部門為此多次下發文件，采取措施，付出了巨大努力。造成這一狀況，雖然有國家財政負擔能力所限，農村公益事業建設和公共事務管理需要花錢，很多支出只好由農民出錢的原因，但也不能排除鄉村管理機構和農民之間在權利、利益方面的爭奪。近年來，很多地方農村出現的強行征用農民土地、強拆農民宅基地的案件，仍然是這種土地權益爭奪的繼續。堅持土地承包期30年不變，是防止無節制地擴大鄉村干部對農村土地使用權及其收益的支配，維護農村集體土地家庭承包經營體制的重大措施。

二是在穩定土地家庭承包經營預期的基礎上保護農業生產力，防止經常變動承包地塊造成土地投入不足和生產能力下降。

土地是農民的基本生產資料，土地的有機質投入、水土保持的基礎建設，需要長期持續的努力。農村人民公社時期，自留地和集體經營土地維護質量上的差別，其原因就在于對于土地長期投入收益方面歸自己和吃大鍋飯的不同。如果農戶土地承包期過短，經常性調整土地經營權，不利于調動農戶長期投入的積極性。況且，農戶在承包地上的基礎設施投入和規劃治理成果，如：水利建設、土壤改良、地塊平整、地塊調換歸整等，雖然法律規定承包經營者這些投入有取得補償的權利，但核定起來困難很多，往往面臨著潛在的損失或者利益糾紛。

三是充分實現土地家庭承包權作為用益物權的市場價值，盡量減少承包地塊經常調整對于土地使用權信用功能的負面影響。

土地是農民最基本的生產資料，在土地集體所有制條件下，法律規定土地不能作為商品進入市場。同時也要看到，實行土地集體所有是農民所有的一種形式。并不是外在于農民的所有權，農村集體經濟組織成員可以無償取得土地承包權及其經營收益這一事實本身，就是這種理論的依據。農村經濟體制改革以來，隨著我國市場經濟體制的發育和逐步確立，如何與市場經濟體制相適應，發揮土地承包權作為用益物權的信用功能，服務農戶的經營活動和農村經濟的發展，是一個值得探討的領域。雖然在最初實行土地承包期30年不變政策時這方面的考慮并不明確，但以土地承包權進行一定程度的市場化流轉并取得收益，實現土地資源和勞動力資源的優化配置，已經得到法律的認可和保護。近年來，一些地方已經開始探索在抵押、信貸、期權交易等方面如何更加充分地發揮土地承包權的作用，特別是在成都市的一些農村，通過集體經濟組織的民主程序，已經向農戶頒發了土地承包權長久不變的證書，可以期待在這方面會邁出新的步伐。此外，從經濟以外的領域來看，由于30年的土地承包期可以使人口增長較快的農戶在相當長一個時期內不能得到更多的土地承包利益，也反映了適應國家控制人口增長政策的利益導向，機制。

這一政策執行過程中遇到的問題及其解決方式

國家實行土地承包期30年不變的政策，是從億萬農民乃至國家的總體和長遠利益出發作出的重大決策。但在這一政策的執行過程申，我們必須面對各種現實的問題。

一是依照集體土地承包權按農戶家庭人口分配的規則，實行這一政策必然在一定時期內限制了新增人口的土地利益，由此產生的資源配置問題可以通過市場機制來解決。

在一個30年不變的土地承包期內，作為集體經濟組織成員的農戶家庭人口，由于婚嫁、遷徙、出生和死亡，會處于不斷變化的過程之中，一些人口減少戶承包的土地并未減少，反之，增加人口戶承包的土地也不能增加，后者的利益訴求受到限制。從農村經濟利益關系上看，這個問題是集體經濟組織成員平等的土地承包權和農戶家庭承包經營土地穩定性要求的矛盾造成的，難以通過土地的經常性調整來解決，不少地方也曾嘗試通過多留機動地、大穩定小調整等措施來解決這個問題，但經過實踐檢驗并權衡利弊，總體上都沒有堅持下來。從農村土地與勞動力資源的合理配置上看。農戶之間人均土地的占用差距在拉大，現行的做法是鼓勵富余農業勞動力向非農領域轉移并取得收入，對于那些務農為優先選擇而受到自身承包土地資源限制的農戶，則通過有償流轉他人承包的土地擴大經營面積，或者通過集約經營提高土地收益率來增加收入。目前，農村收入結構的變化和收入來源的多元化，給予了農村勞動人口更多的就業選擇性，同時，隨著農村社會保障制度的逐步完善，土地社會保障功能的相對弱化，為緩解土地承包利益分配差別造成的經濟社會矛盾創造了有利條件。

二是承包期內出現重大自然災害等情況對農戶土地承包狀況發生重大影響的，經過法定民主程序可以進行農戶承包地的調整，但這只是在特殊情況下才能出現的事情。

《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“土地承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定?！贝送猓恍┑胤接捎趪艺鞯兀炯w經濟組織農戶間的土地承包結構發生重大變化，經過上述民主程序，也有的在承包期內進行了承包地的調整，但相應的土地征收補償費的分配，也不再按慣例向被征收承包地的農戶傾斜，而是在整個接受調整范圍內即為國家征地付出了土地權益的集體經濟組織成員中進行分配。同時，由于國家重大農田水利基本建設、生態建設項目造成農戶土地承包結構發生重大變化的，是否可以參照上述處理辦法亦可探討。以上措施，在保護農業生產力發展的基礎上，一定程度上照顧到了農戶土地承包權益的公平分配。

三是承包期內農戶全家遷出或者已經銷戶者的土地承包權。法律都作出了明確規定，但由子集體可支配土地資源的有效性，承包期內新增人口取得土地承包權的機率是不高的。

《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉?！薄俺邪趦龋邪饺疫w入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地?！薄俺邪藨玫某邪找?。依照繼承法的規定繼承。”這些規定，為全家人口遷出戶、因人口自然消亡銷戶者土地承包權的處理提供了依據。該法同時規定，“集體經濟組織依法預留的機動地”，“通過依法開墾等方式增加的”土地?！皯斢糜谡{整承包土地或者承包給新增人口”。但是，出于對維護農民土地承包權的考慮，國家對于預留機動地比例進行了嚴格限制，農村集體經濟組織獲得新增耕地的條件有限，在承包期內新增人口取得土地承包權的機會不多。一般情況下，本集體經濟組織如果能夠通過農戶承包地的調整，對矛盾特別突出、維持生計特別需要的戶給予力所能及的關照，就已經不錯了。