我國公眾參與預(yù)算的困境與出路

摘要：“公眾參與”已經(jīng)成為我國人民民主生活的一個鮮明符號。隨著政府支出的擴大和公民納稅人意識的增強，“公眾參與”也進入了預(yù)算領(lǐng)域。近年來，我國各地方政府也進行了各種各樣的實踐探索。然而，在興致勃勃的表面掩蓋下，公眾參與預(yù)算卻面臨著可持續(xù)性難題：預(yù)算聽證形式化、公眾參與意識冷漠等問題日漸突出。其原因主要載于公眾參與預(yù)算制度的不健全。為促使公眾參與預(yù)算在我國的長足發(fā)展，必須建立一套成熟的制度體系，包含基本的公眾參與預(yù)算基本法和相關(guān)的配套制度。在此基礎(chǔ)上，增強公眾參與熱情和參與信心，逐漸形成與公眾參與預(yù)算相適應(yīng)的政治文化環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公眾參與預(yù)算；困境；路徑選擇

隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)變，我國由“自產(chǎn)國家”走向“稅收國家”，國家財政收入的主要來源由計劃經(jīng)濟體制時期的國家所有權(quán)收入變?yōu)槿缃竦亩愂帐杖耄鐣鹘鐚︻A(yù)算的稱謂也經(jīng)歷了“國家預(yù)算”、“政府預(yù)算”到“公共預(yù)算”的改變。這一轉(zhuǎn)變表明：當(dāng)今社會，預(yù)算不再是一個簡單的技術(shù)問題，而是一個飽含民主、決策、公共福利等政治意義的詞匯。公共預(yù)算的實質(zhì)是以民主的方式管理國家的“錢袋子”。實現(xiàn)民主的方式有直接民主和間接民主兩種。直接民主是指人民不通過中介或者代表直接管理自己的事務(wù)；間接民主是人民由自己選舉出來的代表管理公共事務(wù)。也稱為參與式民主和選舉式民主（代議制民主），他們是民主在不同發(fā)展階段的不同形式，可以同時存在，相互補充。在一國政治體制仍為代議制民主的同時，在某些具體問題上也可以采用參與式民主作為補充。隨著我國由自產(chǎn)國家向稅收國家的轉(zhuǎn)變，包括稅收和財政支出在內(nèi)的關(guān)涉大部分人利益的政治決策應(yīng)當(dāng)普遍適用于政治生活中的所有階層和團體。預(yù)算是一項事關(guān)每一位公民切身利益的重大基礎(chǔ)性決策，所以，公民的直接參與可以給予預(yù)算決策更加有效的合法性依據(jù)。另外，公民的視野不斷開闊，已經(jīng)不滿足于被動接收預(yù)算決策，強烈主張確定其在預(yù)算每個環(huán)節(jié)中的話語權(quán)，公眾參與預(yù)算已經(jīng)成為新時代公民要求民主政治生活的普遍需求。

一、 公眾參與預(yù)算的“覺醒”與“冷漠”

公眾參與在復(fù)雜的政治邏輯下在中國興起，早期主要應(yīng)用于環(huán)境保護、城市規(guī)劃領(lǐng)域。近些年，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，政府預(yù)算支出龐大，但預(yù)算失誤頻頻發(fā)生，恰逢我國正致力于打造透明、高效政府，公眾參與的范圍開始擴大至預(yù)算制度。政府、學(xué)者、公眾在不同的動因促使下開始接納公眾參與預(yù)算概念。公眾的參與意識空前高漲，參與實踐也如雨后春筍般出現(xiàn)：浙江溫嶺的“民主懇談”、河南焦作的部門預(yù)算聽證會、江蘇無錫的“參與式預(yù)算”試驗、上海南匯“實事工程”改革等。各地還紛紛制定了規(guī)范性文件：2003年，重慶市財政局制定了《預(yù)算追加聽證會暫行制度》，建立了從聽證準(zhǔn)備、聽證審議、追加預(yù)算等一整套追加預(yù)算的決策程序；2006年，廣東省佛山市財政局制定《佛山市財政支出績效評價評審專家?guī)旃芾磙k法（試行）》；2007年，上海市惠南鎮(zhèn)人大通過了《惠南鎮(zhèn)實事工程實施辦法（試行）》草案；2008年，上海市閔行區(qū)人大常委會通過了《閔行區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查監(jiān)督辦法》，公眾參與制度開始以制度的形式固定下來。

然而，無論是從制度構(gòu)架，還是實踐范圍的角度分析，公眾參與預(yù)算在我國的嘗試都在經(jīng)受著搖搖欲墜的危險。2003年~2009年，中國公眾確實表現(xiàn)出了高漲的預(yù)算參與熱情，但是最近幾年來，公眾的參與熱情似乎被一些若隱若現(xiàn)的阻力澆滅。許多居民認(rèn)為公眾參與的作用不是很大，政府在各個環(huán)節(jié)上的控制太多。公眾的落寞在其他公共決策領(lǐng)域也有體現(xiàn)，媒體頻頻曝光“閉門聽證”、“神秘聽證”、“聽話代表”等。在蔡定劍教授對各地的公眾參與預(yù)算實踐的調(diào)查研究中可以看出，參與實踐中存在的參與者代表性差，參與透明度低和人民參與積極性低的情況。公眾參與預(yù)算存在形式化的詬病，公眾的參與熱情也慢慢的冷淡下來。2010年3月，人民網(wǎng)關(guān)于“你如何看待預(yù)算公開”的調(diào)查顯示：有43.8%的網(wǎng)民認(rèn)為預(yù)算公開是政治民主的體現(xiàn)，期待預(yù)算的公開；9.8%的網(wǎng)民的對預(yù)算公開持無所謂的態(tài)度；還有46.4%的網(wǎng)民認(rèn)為預(yù)算公開是只是走過場而已。2004年廣州市社情民意研究中心一次民意調(diào)查中顯示：有62.5%的市民認(rèn)為聽證會對公眾參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“形式主義”，其中15.5%的人認(rèn)為是“形式主義”和“聽話的擺設(shè)”。我國的公眾參與預(yù)算制度在興致勃勃的覺醒、振奮之后陷入了一個巨大的困境。

二、 公眾參與預(yù)算陷入困境的原因分析

1. 代議制民主之不健全。我國公眾參與預(yù)算的嘗試陷入困境，說到底是一個可持續(xù)性問題。公眾參與預(yù)算在我國之所以不能有效的持續(xù)下去，其原因是綜合而復(fù)雜的。有學(xué)者認(rèn)為一個非常重要的原因在于民選政府的缺位。“沒有自由選舉為基礎(chǔ)的代議制民主，中國能搞公眾參與嗎？”這是蔡定劍教授在對國外的公眾參與考察結(jié)束后提出的疑問。他認(rèn)為“公眾參與確實要有以選舉為基礎(chǔ)的代議制民主制度基礎(chǔ)，這種制度由于建立了官員對人民負(fù)責(zé)的政治上的聯(lián)系，官員必須隨時傾聽民眾的意見，并要證明自己政策的合法性，因而促使官員有動力進行公眾參與，并保證公眾的意見能得到應(yīng)有尊重”。在代議制民主缺位的環(huán)境下，公眾參與很容易流于形式。中國的民主制度還很不健全，人民在社會主義市場經(jīng)濟條件下當(dāng)家作主管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利在某些方面還沒有得到充分實現(xiàn)，官僚主義作風(fēng)、腐敗現(xiàn)象在一些部門和地方滋生和蔓延。由于我國地大人多的特點，人民的自由選舉權(quán)有時候也被懸空。從事實來看，政府官員與人民群眾之間確實尚還未建立起一種制約的政治聯(lián)系。筆者認(rèn)為，武斷的說我國沒有代議制民主或者民選政府完全缺位是缺乏理智的，但我國代議制民主的不健全卻也是不爭的事實。這必將導(dǎo)致我國在推動公眾參與預(yù)算的道路上需要經(jīng)受更多的磨練。但是，也如蔡定劍教授所言：“公眾參與要以代議制民主為基礎(chǔ)和條件，但并不是沒有選舉民主就完全不能做參與式民主。即使在威權(quán)政府下，參與式民主對改善決策和治理起到很好的作用”。不管是民選政府還是威權(quán)政府，都需要用法律的形式將公眾參與制度化。沒有制度規(guī)范，民選政府也可能走向?qū)娒牡睦Ь场Ｓ辛酥贫燃s束，威權(quán)政府也會將公眾參與從應(yīng)付走向認(rèn)真。所以，影響公眾參與預(yù)算在我國扎根的更重要的因素是制度的健全與否。

2. 公眾參與預(yù)算制度之缺失。我國已經(jīng)開始嘗試將公眾參與預(yù)算制度化，但是從效力上來看，都表現(xiàn)為地方政府制定的規(guī)范性文件或者黨的政策性文件。公眾參與預(yù)算實踐也都呈現(xiàn)一種碎片化的斷續(xù)狀態(tài)，其發(fā)起大多是基于地方政府的創(chuàng)新試點或者學(xué)者推動的試點，是否發(fā)起公眾參與預(yù)算甚至與政府領(lǐng)導(dǎo)人的個人喜好有很大關(guān)系，并沒有一套成熟的規(guī)則可循。公眾參與預(yù)算制度在憲法、法律法規(guī)體系中的體現(xiàn)可謂寥寥。《預(yù)算法》及其實施條例中沒有關(guān)于公眾參與的條文規(guī)定。唯一勉強可循的便是《憲法》第二條：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”的原則性規(guī)定。所以，公眾參與預(yù)算制度在我國更多的體現(xiàn)為一種自上而下的政策傳達(dá)，沒有根深蒂固的制度根源。另外，和公眾參與預(yù)算相關(guān)的配套制度也并不健全。公眾參與預(yù)算的一個基本前提是預(yù)算信息的公開和便于知曉。2008年《政府信息公開條例》實施以來，各地方政府紛紛在門戶網(wǎng)站開通財政預(yù)算信息專欄，這表明我國在信息公開方面邁出了一大步。但是，作為配套制度，《政府信息公開條例》對公眾參與的支持仍然不夠堅決。政府信息公開和國家秘密保護的沖突使得現(xiàn)實中地方政府有理由將信息公開限定在形式化的表面。

3. 民間組織之缺位。“以個體參與的效果遠(yuǎn)不及以社團方式的參與，因為個體的聲音太小，影響力有限；而具有某種共同利益的人一旦組成社團，其說話的聲音就比較宏大，比較容易引起人們重視。特別是在行政決策參與中，個人沒有社團做后盾，要對決策施加影響是很難的”。民間組織是現(xiàn)代公共管理的重要力量，能夠有效地反應(yīng)社會訴求、解決公共問題、表達(dá)公眾聲音。公眾參與預(yù)算理論與實踐在美國發(fā)展的相當(dāng)完善，其中有一個很重要的原因就是美國公民有切實的自由言論權(quán)和結(jié)社權(quán)，美國公民不但可以自由地表達(dá)對某項行政決策的意見，也可以通過結(jié)社，用集體的聲音與政府對話。而在我國，雖然憲法賦予了人民言論自由和結(jié)社自由權(quán)利，但在現(xiàn)實中，人民的發(fā)聲途徑遭到種種堵塞，公眾也越來越習(xí)慣無奈的接受。此外，申請成立民間社團組織要經(jīng)歷十分復(fù)雜的過程。“審批難”擋住了社會民間組織的發(fā)展道路，公眾對于通過結(jié)社表達(dá)聲音的愿望也越來越暗淡。

4. 文化環(huán)境之不適應(yīng)。建立有效的公眾參與預(yù)算制度還應(yīng)當(dāng)具備一個環(huán)境條件，即公民社會的存在。所謂公民社會，包括經(jīng)濟上獨立、自治的公民；有獨立理念的公共知識分子；有不完全被政府所控制的媒體；有草根非政府組織的存在。我國目前的環(huán)境初步具備了上述特征卻很不完整。我國大部分公民經(jīng)濟獨立，但政治上卻很難達(dá)到完全自治水平；有大量的公共知識分子，擁有獨立理念的卻為數(shù)不多；媒體是相對獨立的主體，還在一定程度上受制于政府；存在很多非政府組織，其中許多又有空設(shè)之嫌。公眾參與制度發(fā)端于美國，經(jīng)過在具備公民社會條件的西方國家的不斷發(fā)展，形成了一套完整的理論。這套理論自20世紀(jì)90年代進入我國，必然會水土不服，不斷引發(fā)磨合期的痛苦。除此以外，深厚的封建禮教教育對我國人民的性格影響深遠(yuǎn)，在注重禮儀的同時也習(xí)慣了在政治上的逆來順受。民主作為一件舶來品尚未在人民的意識中生根，而公眾參與預(yù)算卻是以民主為基礎(chǔ)的。在我國不完全民主的環(huán)境下，公眾參與預(yù)算很大程度上是政府主導(dǎo)的，在各個地方政府的公共參與預(yù)算實踐中也存在明顯的痕跡，比如河南省焦作市的預(yù)算聽證，聽證代表中政府官員占了絕大部分。即使有公眾的參與，其參與方式、參與程序和參與程度也會受到政府不同程度的干涉。在我國民主欠缺、公民社會不成熟的環(huán)境下，公眾參與預(yù)算必然要經(jīng)歷磨合。公眾參與預(yù)算制度是在西方民主國家相對成熟的公民社會環(huán)境下發(fā)展起來的，但這并不表明中國目前的國情不能發(fā)展公眾參與預(yù)算，只是我國需要在實踐中探索出一條符合我國國情的公眾參與預(yù)算之路。

三、 實現(xiàn)公眾參與預(yù)算的路徑選擇

1. 完善公眾參與預(yù)算的法律制度。首先，制定專門的《公眾參與法》。《公眾參與法》可以分為總則部分和分則部分。其中，總則部分可以為公眾參與構(gòu)建一個有層次的制度體系，如基礎(chǔ)制度、程序制度以及責(zé)任制度等。在基礎(chǔ)制度中確立鼓勵公眾參與的法律原則，并規(guī)定豐富的參與方式。比如，可以根據(jù)國情借鑒國外先進的參與方式，市民調(diào)查群、公民論壇、公共辯論等。更為重要的是程序制度：從議題的公布、參與者的選擇，到參與的途徑，再到參與的程序步驟，設(shè)計一套科學(xué)有效的程序規(guī)則，從而解決目前的參與議題不透明、代表遴選不透明、公眾參與意見落實不透明等問題。2005年，溫嶺“民主懇談會”從12萬民眾中隨機抽選民意代表的方式值得肯定，可以在程序制度模塊中賦予類似此種透明性較高的選擇方式以法律效力。最后，公眾參與責(zé)任制度則主要體現(xiàn)在行政官員違反公眾參與程序法后的責(zé)任界定和承擔(dān)方式。不符合程序規(guī)定的公眾參與，追究有關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任，并會最終導(dǎo)致參與結(jié)果無效，這必將為政府官員造成強大的反向動力，自覺嚴(yán)格遵循公眾參與程序規(guī)定。

其次，完善相關(guān)的配套制度。公眾參與不是一個獨立、單一的概念，而是一個體系化的工程。有效實施《公眾參與法》，需要各種配套制度的支撐保障。預(yù)算信息透明是公眾參與預(yù)算的一個基礎(chǔ)性前提條件。我國《政府信息公開條例》必須進行必要的修改或者做出具體的法律解釋，對其中模糊不清的國家秘密的范圍進行界定，使得《政府信息公開條例》得以從“主義”走向?qū)嵺`。此外，“無救濟則無權(quán)利”，這句古老的法律諺語告訴我們：法律對公民權(quán)利、自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，公民無法獲得有效的法律救濟的話，那么，這些法律上的權(quán)利和自由都將成為一紙空文。所以，除了《公眾參與法》中的責(zé)任制度以外，還應(yīng)當(dāng)充分利用行政救濟的辦法。盡快解決《行政訴訟法》中受案范圍過窄、具體行政行為概念模糊等問題，健全公益代表訴訟、司法審查制度，使得公眾在參與權(quán)利遭到侵害時，不至于束手無策而空留無奈和絕望。

最后，加強執(zhí)法力度。無論是《公共參與法》，還是配套法律法規(guī)，如果停留在一紙空文而拒絕實施，那么一切努力都是白費的。我國目前的《政府信息公開條例》之所以收效甚微，除了其中條文釋義模糊之外，還有一個很重要的原因是地方政府的執(zhí)行不力。加強對地方執(zhí)法人員的執(zhí)法教育，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法力度以保障公共參與預(yù)算制度的順利執(zhí)行也是一項不可忽視的工作。

2. 積極培育社會中間組織。近年來，我國出現(xiàn)了大批的社會中間組織，但基本上限于行業(yè)協(xié)會和基金會組織。這樣的組織有雄厚的資金支持并且由于和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有密切關(guān)系，政府往往會給予保護和支持。促進公眾參與預(yù)算的有效進行，需要的是更多草根組織的產(chǎn)生和繁榮。公眾可以通過成立草根組織將個別的、分散的力量積聚起來，以一個整體的面貌去觀察、思考和參與政府的預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行。不同于行業(yè)協(xié)會和基金會組織的是，草根組織一般都是由基層民眾為了社會公共事業(yè)發(fā)起的，沒有企業(yè)背景和政治依附力量。基于此，我國應(yīng)當(dāng)積極鼓勵草根組織的發(fā)展，一方面向民眾組織提供經(jīng)費、人員、政策等支持，使其能夠正常、合法、有效的運轉(zhuǎn)；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)保持民間組織的獨立性，逐漸消除某些組織的過分政治化、行政化、等計劃和依附性傾向，促使其功能回歸。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)降低民間草根組織的準(zhǔn)入門檻，針對不同種類、不同職能的草根組織制定不同的準(zhǔn)入和管理制度。另外，此類草根組織的成員大部分是基層民眾，公眾素質(zhì)和文化層次參差不齊，所以應(yīng)當(dāng)對準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、審批期限、審批程序以及相關(guān)的行政復(fù)議、行政訴訟等救濟辦法做出明確的規(guī)定并以顯著的方式進行公示以使公眾方便得知。

3. 加強預(yù)算意識宣傳。我國人民在傳統(tǒng)的“官本位”教育影響下，加上經(jīng)濟人的搭便車心理，一直沒有形成公眾積極參與的政治文化。盡管近些年來有了不小的改善，但是由于我國的公眾參與理論和實踐本身在一定程度上存在著形式化的詬病，大部分公眾還是選擇了消極的服從態(tài)度。然而，公眾的積極態(tài)度對于公眾參與預(yù)算來說卻是至關(guān)重要的。我國應(yīng)當(dāng)在積極完善公眾參與預(yù)算制度的同時，營造有利于公眾參與的政治氛圍，向公眾宣傳預(yù)算基本知識和參與預(yù)算的意義。美國哈姆林大學(xué)副教授喬納森·卡恩在其著作《預(yù)算民主——美國的國家建設(shè)和公民權(quán)（1890-1928）》中說過：公民要在預(yù)算中獲得與政府對話的權(quán)利，首先必須接受預(yù)算的教育，或者說必須接受以預(yù)算為形式、以預(yù)算信息為內(nèi)容的教育。美國市政研究為了使公眾接受預(yù)算教育曾做出巨大努力，他們通過新聞報道、郵件、公眾聽證會和預(yù)算展覽宣傳預(yù)算。預(yù)算改革者還為不同公眾量身制作了各種類型的宣傳。有些是針對商業(yè)精英和政治家的，而其他的則針對紐約市民中的大眾。 我國香港特別行政區(qū)在每年的財政預(yù)算案中配有大量的插圖、表格和漫畫等使公眾了解起來方便、輕松。我國可以借鑒國內(nèi)外行之有效的方法，運用各種媒體方式加強對公眾的預(yù)算宣傳教育，使公眾認(rèn)識到預(yù)算關(guān)切每個人的切身利益，公共預(yù)算的民主參與需要每個公民的切實努力，從而激發(fā)公眾的主人翁意識，克服消極參與慣性和“搭便車”的心理。

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基金項目：上海財經(jīng)大學(xué)2010年度研究生創(chuàng)新基金資助（項目號：CXJJ-2010-306）。

作者簡介：常飛，上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士生。

收稿日期：2011-10-05。