后危機時代的金融監管改革及其對我國的啟示

摘要：金融監管的缺失是本輪全球性金融危機的重要原因之一，在全球反思金融監管的后危機時代，歐美主要經濟體紛紛推出了各自的金融監管改革法案和措施。文章在分析本輪監管改革背景的基礎上，通過對美國、英國、歐盟金融監管改革方案的主要內容進行比較分析，探求未來全球金融監管的改革趨勢，這對完善我國金融監管體系具有重要的借鑒。

關鍵詞：金融監管改革；宏觀審慎監管；系統性風險；金融監管合作

發端于美國的次級抵押貸款市場的全球性金融危機，不僅引發全球金融業的震蕩和恐慌，也把世界經濟帶進了低迷的深淵，至今積重難返。金融監管的缺失無疑是這場金融危機形成的重要原因。金融危機發生后，美國、英國、歐盟等主要發達經濟體重新審視本國（地區）的金融監管體制，總結教訓，查缺補漏，在反思金融監管漏洞之后，紛紛推出了金融監管改革方案，其中大部分已被確定為法律，將付諸實施。這些具有代表性的改革法案包含一系列具體措施，各國（地區）雖有所差異，但卻反映了全球金融監管發展的普遍趨勢。因此，厘清以往金融監管體系存在的問題，研究、比較西方主要國家金融監管改革的具體內容，明確國際監管改革動向，對于改革和完善我國的金融監管體系具有重要的意義。

一、 金融監管改革的背景

金融監管的缺失和乏力被認為是華爾街金融危機爆發、擴散、蔓延至全球，并引起全球經濟下滑的重要原因之一。這次金融危機充分暴露出全球金融監管體制或多或少存在以下不足：

1. 對整個金融體系系統性風險關注嚴重不足，忽略了宏觀審慎監管。危機前各國監管重在對單個金融機構的微觀審慎監管，而此次金融危機表明，一些類似于雷曼兄弟的大型金融機構倒閉或者像房利美和房地美、美國國際集團（AIG）這樣具有系統重要性的機構一旦出現問題，將會對整個金融系統產生巨大沖擊，造成嚴重的后果。因此，對防范系統性風險的宏觀審慎監管的重視不足，是危機影響之大更深層次的原因。

2. 危機前的金融監管體制存在缺陷，監管重疊和監管漏洞問題共存。本輪金融危機同時對“肇事者”美國、外源性危機輸入國如英、法、德等歐洲國家都帶來了災難性的影響，這與危機前這些國家金融監管體制的固有缺陷是密不可分的。危機前，美國實行“雙線多頭”的金融監管模式，即在聯邦和州兩條線上同時存在多家機構進行日常監管，而這些監管部門事實上是按銀行、保險、證券和期貨分別設立的。在這種監管模式下，某一金融機構可能會受到聯邦和各州監管機構的同時監管，存在監管重疊現象，在過度監管的同時也極易留下“監管真空”。比如，對于某些疑難事件，多家機構間可能會相互推諉，以致留下監管空白區。因此，各監管機構之間協調機制不完善、監管邊界模糊正是該模式的弊病所在。而英國則實行集中統一的監管模式，并遵從“風險為本”和“原則導向”理念，強調金融機構的自律性。這種一度為全球推崇的監管模式卻未阻止英國在此次危機中幸免于難，這與其固有缺陷也有一定關系。英國的監管理念體現了“以管理層為導向”的思路，即金融服務局過度依賴高管對金融機構的風險控制作用，但未對其資質進行嚴格審查，以致過分鼓勵市場自律而導致自身監管缺位（時辰宙，2010）。而依賴高管自我約束實現風險管理本身也存在問題。如北巖銀行冒進式的發展戰略、蘇格蘭皇家銀行近年來激進的并購戰略，都導致危機的發生，金融服務局對這些銀行高管行為監管放松，也是導致銀行遭受重創的原因。以上這兩種監管體制或因其固有缺陷，或因監管執行不嚴，導致監管重疊或監管漏洞，無疑是本次危機發生的助推器。

3. 對投資者和消費者的利益保護不夠，忽視了金融系統賴以維系的社會基礎。次級抵押貸款及債務擔保憑證（CDO）、信用違約互換（CDS）等金融衍生品是此次金融危機的直接觸發點。這些產品的投資者和消費者在作出交易決策時，未能充分掌握產品信息，或即使擁有詳盡信息也很難甄別，以致無法準確評估其所蘊含的風險，進而盲目投資，最終造成巨虧。監管部門對這些衍生品及其發行機構監管的放松，客觀上縱容了市場上金融機構從事這些高風險業務的貪婪行為。而在缺乏監管的環境中，信用評級機構因利益關聯而與華爾街之間的合謀，使得各種垃圾債券也能貼上“安全”標簽得以出售，順利銷售大量復雜衍生品，而且危機后評級機構的同步降級行為，又加劇了整個市場的恐慌心理和金融風暴的危害程度，信用評級機構在此次危機中扮演的“幫兇”角色，也與監管乏力是分不開的。金融監管的疏漏，導致處于信息弱勢地位的投資者和消費者的權益得不到保障，更重要的是當危機愈演愈烈時，這部分市場主體會喪失信心，從而嚴重削弱金融市場健康運作的社會基礎，進而可能對整個金融體系形成致命的打擊。

金融危機發生后，反思金融監管的浪潮逐漸在全球范圍內展開。各主要經濟體通過雙邊或多邊峰會針對上述類似問題進行總結，就危機后全球金融監管的改革積極地磋商，達成了很多共識。尤其是二十國集團（G20）領導人系列峰會提出的“建立強有力的、全球一致的金融監管框架”，成為未來全球金融監管改革的新航標。在此背景下，美、英、歐盟等國（地區）結合這些共識啟動了本國的金融監管改革，形成了反映各經濟體自身特點的改革方案或措施。同時，由于改革背景的同一性，各方案最終體現出很多共同的改革趨勢。

二、 金融監管改革的國際比較與趨勢

美、英、歐盟作為全球發達經濟金融體系的代表，在金融危機后推出的一系列重大改革方案雖在具體措施上有所差異，但由于改革背景相同和改革目的相似，更多存在的是共同之處，成為危機后全球金融監管發展的風向標。

1. 加強宏觀審慎監管，防范系統性風險，維護金融系統的穩定。

金融危機暴露出微觀審慎監管的不足，同時也彰顯出系統性風險監管在維護金融穩定中的重要性。全球各主要經濟體和國際組織都充分認識到要在加強和完善微觀監管機制的同時，盡快構建以宏觀審慎監管為重點的金融監管新框架，因此，防范和減少系統性風險的宏觀審慎監管就成為各國主要的監管改革方向。美、英、歐盟均通過成立跨部門委員會以監控和防范系統性風險，加強宏觀審慎監管，尤其突出了中央銀行的宏觀審慎監管職能。美國的金融穩定監督委員會、英國的金融穩定理事會以及歐洲系統性風險委員會均由各經濟體的中央銀行、主管監管部門等機構組成，全面負責監測、識別、評估系統性風險，發出風險預警并提供因應之策。而中央銀行因其在宏觀經濟分析、支付清算系統等方面的信息優勢，在宏觀審慎監管方面也被各國賦予了更多的職權。美國授權美聯儲監管所有系統重要性金融機構，英國將全面加強英格蘭銀行的宏觀審慎監管職能，歐洲系統性風險委員會主要成員是歐洲央行行長和各國的央行行長，由其協調處理系統性風險的監管。由此可見，危機后各國的改革方案都強調宏觀審慎監管，更加重視維護金融穩定的監管目標。

2. 強化協調機制，促進信息共享，彌補體制缺陷。

金融監管當局的協調不力是此次金融危機產生和蔓延的重要原因之一，美、英和歐盟的改革方案都對此作出“回應”，通過設立實體化、制度化的監管協調機構，強化各監管部門間的溝通協調機制。美國的金融穩定監督委員會、英國的金融穩定理事會、歐盟的系統性風險委員會，將各類監管主體的領導人匯聚一堂，其實質主要是加強對系統性風險分析、評估方面的溝通與協調（李文泓、陳璐，2009），統一理解和認識，共同應對風險和危機。在操作層面上，各方案都強調監管機構之間的信息交流和共享，如歐洲系統性風險委員會下設的指導委員會就負責建立與新設監管當局的信息交流機制。各國通過這些協調機制的努力，以期彌補此前的監管體制缺陷。

3. 強調全面監管理念，填補監管漏洞，深化風險管理。

擴大監管范圍、填補監管漏洞和深化風險管理成為各改革方案都涉及的重要議題。美國、歐盟都將長期游離于監管視野之外的對沖基金、私募股權基金等重新納入監管范圍，英國指出對沖基金應面臨更嚴格的信息披露要求。這些影子銀行實體近年來發展迅猛，規模已相當龐大，且因其極高的杠桿率，一旦出現問題，足以對金融系統產生強烈沖擊。此次金融危機促使各國的改革方案中都體現出全面監管的理念，盡可能對所有具有系統重要性的金融機構、金融市場和金融工具實施全方位監管，以填補以往的監管漏洞。同時針對監管不足問題，各方案都提高了監管要求，體現出進一步深化風險防范和控制的特點，比如這些方案中均要求銀行嚴格資本金要求、限制部分高風險業務活動以及限制高管薪酬等。

4. 嚴格信息披露要求，提升市場透明度，重視投資者和消費者權益保護。

本次危機反映出金融衍生品的復雜性使得金融投資者和消費者經常難以掌握這些產品的本質特征、無法評估其風險，導致消費者權益缺乏有效保護。而信用評級機構因商業利益影響其主觀判斷，并沒有做到盡職調查，從而影響評級的有效性，這進一步侵害了消費者利益。因此，各國方案把保障投資者和消費者的知情權和索賠權、加強對其權益的保護作為本輪改革的重要內容。如美國改革法案要求成立具有獨立監管權的“消費者金融保護局”，要求向金融消費者披露適當的信息，提升市場透明度，以保護消費者權益。英國、歐盟的改革法案中也有類似的規定。此外，上述各國在改革中都要求加強對信用評級機構的監管，對其內部運作、評級標準、利潤來源等提出了更多的信息披露要求。這些措施都體現了對投資者和消費者權益保護的高度重視，有利于維護金融發展的社會基礎。

5. 促進國際金融監管合作，提高共同應對風險和危機的能力。

在金融全球化的背景下，大型金融機構開始跨國經營，各種產品、業務和利益緊密交織，此次金融危機能夠在全球快速蔓延，是與金融的全球化密切相關的，也反映出金融活動全球化與金融監管屬地化之間的嚴重矛盾與沖突（李揚、全先銀，2009）。在這種情況下，單個國家無法單獨防范和處置危機。因此，加強國際金融監管協調與合作成為歐美金融監管改革的共識。美國在監管改革中提出，必須保證美國金融監管標準與國際規則相一致，建議各國與其一同提升監管標準。英國則希望加強與國際尤其是歐洲之間的監管合作，提出應統一監管標準以防范監管套利，加強以金融穩定委員會為核心的國際金融監管框架建設。而歐盟目前已有27個成員國，所以其更強調成員國間的監管協調與合作，改革方案中力求將目前各成員國相互分離的監管格局在歐盟層面實現統一，可見其良苦用心。

6. 美國、英國和歐盟金融監管改革方案的側重點。

在考慮這些改革方案共同特點的同時，需要指出的是各國金融業發展狀況的不同及其金融監管體制的差異，導致其改革方案各有側重。美國重在對現行金融監管體系進行重大調整，側重于機構設置和監管職能、權力的明確，如賦予美聯儲更大的監管職權，給其“超級監管者”的定位；撤銷儲蓄監理署，將其監管職責分配到貨幣監理署、聯邦存款保險公司、美聯儲三個機構；在財政部下設聯邦保險監管辦公室（Federal Insurance Office），彌補此前保險業沒有聯邦監管機構的制度空白等。英國將宏觀和微觀審慎監管都納入英格蘭銀行的職能中是其未來的改革方向。而歐盟的改革方案重在建立泛歐金融監管框架，加強新設的三大歐盟監管局的職權和法律地位，強化協調，推進歐盟金融監管一體化。

三、 對我國金融監管的啟示

本輪金融危機對我國的影響主要在實體經濟層面，金融領域則影響有限。這主要是因為我國金融體系的開放性不足避免了外部系統性風險的傳染，而且，高儲蓄率為金融機構提供了穩定、充足的資金來源，使得金融機構不必求助于高風險、高成本的融資渠道（李揚、全先銀，2009）。隨著金融體系的進一步開放，金融市場將會更加活躍，更多的金融機構也將拓展其國際業務，這必將加強我國金融系統和全球金融體系的聯動性，從而也對我國的金融監管提出了更高的要求。因此，上述各國的監管改革對我國金融監管的完善具有重要的啟示意義，應該在立足我國金融發展實踐的基礎上，認真研究、分析和借鑒各方的改革措施，緊密跟蹤國際監管動態，完善我國的金融監管體系。

1. 構建宏觀審慎監管框架，有效防范系統性風險。

金融危機凸顯出系統性風險監控與防范的重要性，而以往的微觀審慎監管難堪此任。各國改革方案的焦點就集中在針對系統性風險的宏觀審慎監管上。在我國，隨著金融機構的綜合化經營和金融體系的進一步對外開放，金融體系的系統性風險特征會不斷增強，并與歐美發達經濟體趨同。因此，我國應把建立宏觀審慎監管框架和防范系統性風險提到議事日程上來，完善審慎監管體制。在我國目前分業監管的格局下，“一行三會”監管部門之間的協調機制缺乏正式制度保障（王光宇，2010）。因此，可考慮設立制度化、實體化的監管協調機構，在國家層面上建立針對系統性風險的跨部門委員會。具體可參照美、英、歐盟的機構設置做法，成立由“一行三會”、財政部等部門負責人組成的金融穩定委員會，監測和評估我國金融業的系統性風險，共同進行分析、決策，并促進央行、各監管者之間的信息溝通與協作，加強宏觀審慎監管政策與貨幣政策、財政政策的協調配合。

2. 鼓勵金融創新，合理把握監管過度與監管不足。

金融危機爆發的原因之一是監管機構對金融創新的監管缺位，導致金融創新產生的金融衍生品過于復雜和激進無序的逐利發展模式。我國則恰恰相反，因監管過度導致金融創新受限過嚴，金融市場不發達，金融產品和服務供給不足，難以滿足金融市場需求，在金融全球化背景下，這會削弱我國金融體系的吸引力和競爭力。因此，我國應該鼓勵金融創新，放開對某些金融產品、業務的監管限制，使金融體系更加充滿活力。另外，我們也應借鑒各國所強調的全面監管理念，注意金融監管的全面覆蓋，在鼓勵金融創新的同時注重高風險產品的審慎發展、私募股權基金和信用評級機構等的規范運作，加強金融體系中的風險監測和識別，維護金融安全。

3. 切實加強金融消費者利益保護。

在本輪金融監管改革中，各國的方案都把金融消費者的利益保護作為重要內容。加強金融消費者利益保護，是對處于弱勢地位的市場微觀主體的保護，這不僅有利于我國金融體系的完善和健康發展，也有助于激發更多的公眾參與金融消費的熱情，增強對金融體系的信心，從而可更好地促進經濟發展。因此，金融監管不能只注重金融機構的利益訴求而忽視對金融消費者的切實保護，我國必須對消費者金融產品和服務市場嚴格監管，提高產品透明度，向消費者準確地傳達有關金融產品和服務的適當信息，防范和杜絕不公平、欺詐消費者等行為，同時需建立完善的消費者投訴和爭端處理機制，以充分保障消費者的知情權和索賠權。

4. 重視金融監管的國際協調與合作。

金融危機后的G20領導人峰會上，各國已就金融監管的國際協調與合作達成廣泛共識，并在美、英、歐盟的監管改革方案中都有所體現。在經濟一體化和金融全球化的背景下，我國和世界各國的經濟金融聯系日趨緊密，資本滲透、業務交叉更加廣泛和深化，對于不斷融入全球金融體系的中國來說，重視和積極參與金融監管的國際合作意義重大。我國在重視國內風險監管的基礎上，應加強金融監管的跨境合作，并積極參與國際監管標準和規則的制定，這不僅有利于我國在金融監管的國際協調中爭取主動，最大程度地維護自身利益，也有助于加強國際范圍內系統性風險的防范和處置，通過國際協調與合作，進一步促進我國的金融監管工作取得成效。

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基金項目：國家社科基金重大攻關項目“中國金融監管制度優化設計研究”（項目號：09ZD037）。

作者簡介：黨宇峰，南開大學經濟學院金融學系博士生。

收稿日期：2012—09—24。