論我國金融監管協調機制的反思和完善

摘要：在我國現行的分業金融監管體制下，建立金融監管協調機制具有重要的價值和意義。但目前我國實行的分業監管體制，在法律規定、金融控股公司監管、信息收集和共享制度等方面存在諸多問題。建議完善金融監管協調機制的立法，強化監管協調機制的權威；并成立新型的金融監管協調委員會；加強各監管機構間的信息共享，消除信息不對稱。

關鍵詞：金融監管；協調合作；制度完善

一、 建立金融監管協調機制的價值分析

1. 建立金融監管機構的協調機制是適應金融全球化的必然選擇。對于什么是金融全球化，一般認為，金融全球化是指世界各國或地區開放金融市場、放松金融管制，資本在世界范圍內自由流動，最終形成世界金融市場一體化的趨勢。既然是放松金融管制，開放金融市場，也就意味著要加快金融創新，金融創新產品會不斷涌現，這就勢必會加大金融監管機構的監管難度。傳統的監管機構各自為政、互無溝通的監管體制也無法照顧金融混業經營的復雜性，監管者還要考慮如何在金融安全和金融效率之間達到最優，在鼓勵創新和加強監管之間保持平衡。在混業經營已成大勢的今天，建立金融監管協調機制已是我們金融監管中無法回避的問題。

2. 建立金融監管機構的協調機制是監管金融控股公司的必然進路。金融控股公司作為金融自由化發展的高級形式，是一個跨行業、跨地區的金融機構的綜合體。而控股公司各成員之間關系緊密、組織結構復雜，并且會帶來諸如系統風險、資本充足風險、傳導風險、利益沖突風險等諸多風險，對于現行的分業監管模式提出了挑戰。在此情勢下，如何更好的監管金融控股公司，控制其帶來的各種風險，保持金融市場的穩定就至關重要。而在現在的監管框架下，只有加強金融監管機構之間的協調，建立一個真正的監管協調機制，才能有效監管金融控股公司，監控其風險，防止給市場帶來沖擊和損害。

3. 建立金融監管機構的協調機制是金融監管機制本土化的必然結果。盡管從全球來看，金融監管體制的主流在于實行統一監管，由一個獨立的監管機構對金融市場進行總體監督和控制，如美國在危機后將美聯儲打造成一個超級監管者，英國為英國金融服務監管局。但在我國，由《證券法》、《保險法》等法律確定的分業經營、分業監管的格局在短期內無法改變。這并不是說我國無法或沒有能力改變現有的監管模式，而是因為一國的金融監管模式是與該國的經濟、政治、文化、政治等因素息息相關的，如果不顧本國的實際情況而盲目的進行監管改革，將會造成監管資源的巨大浪費，給我國的金融金融市場帶來難以撫平的毀滅性影響。而現實也是如此，我國現在已經形成了“一行三會”的金融監管格局，以及財政部、發改委等政府機構，如何在如此之多的監管機構之間協調，并保證監管政策的有效實施，就必須建立一個行之有效的金融監管協調機制。

二、 我國金融監管協調機制的現狀及其困境

1. 法律規定不完善。

（1）沒有金融監管協調機制的法律依據。盡管我國銀監會、證監會和保監會于2004年6月28日聯合簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），把“監管聯席會議機制”作為協調機制，并將其“制度化”。但因缺乏法律上的協調依據，實施效果不佳。我國《銀行業監督管理法》第6條規定，國務院銀行業監督管理機構應當同中國人民銀行、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。《中國人民銀行法》第35條也有類似規定。而該法第9條規定，國務院建立金融監管協調機制，具體辦法有國務院規定。以上規定，貌似可以作為我國金融監管協調機制的法律依據，但仔細考量可以發現，這些規定僅僅是一種原則性的模糊敘述，并未給人們清晰地指出我國金融監管協調機制的法律依據究竟是哪些規定。而法律作為人們的行動指南，如果不為人所知，就難以妄想讓人們遵守。相比之下，美聯儲成為美國金融監管的超級監管者，是通過1999年《金融服務現代化法》確立的，之后又通過《金融監管改革——新基礎：重建金融監管》、《華爾街金融監管改革和消費者保護法案》等法案進一步強化了美聯儲的監管職責。

（2）目前我國金融監管協調機制現有的法律依據，都是基于監管行業的不同及金融機構不同的業務性質制定的，如《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》，每一部法律都有一個專門的監管部門與其對應。在這種分業監管狀態下，行業之間的聯系、協調考慮得較少，基本沒有促使不同行業法律和監管一致及防止套利行為的規定。另外，由于不同行業具有不同的法律依據，導致不同行業如果開展相同業務則會出現監管依據沖突及監管套利問題。由于分業監管格局下有關監管法律是在不同時期分別由不同的部門制定的，各個行業有不同的監管標準，各個監管機構自身也有不同的監管利益，這就導致同一業務在立法上的差異，使采取不同形式、由不同的金融機構運作的相同業務，受到的監管寬嚴程度并不相同。

2. 對金融控股公司確定的監管機制存在盲區。

在金融全球化的今天，世界各國和地區紛紛加大金融發展的力度，進一步開放金融市場和資本市場，各類資本得以在世界范圍內自由流動，全球形成了金融市場一體化、貨幣體系一體化的趨勢。而金融控股公司正是在以上背景下應運而生的。金融控股公司的日益擴張是現代公司和現代金融發展的必然結果，金融控股公司在為公司帶來較多利益的同時也產生了諸多風險。而我國監管者也意識到這一點，《備忘錄》第8條規定，對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管。

盡管《備忘錄》對金融控股公司的監管做出了相關規定，但仍然存在較多問題：首先，對金融控股公司缺乏正確的監管理念。金融控股公司是指在同一控制權下，完全或主要在銀行業、證券業、保險業中至少兩個不同的金融行業大規模地提供服務的金融控股公司。從這個概念中就可以看出，金融控股公司至少可以依法從事銀行業、證券業、保險業中的兩個業務。而《備忘錄》卻規定對金融控股公司的監管應堅持分業經營、分業監管的原則，試問分業監管的原則在綜合經營的金融控股公司面前效用有多大？其次，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管。試問對金融控股公司主要業務的監管標準如何確定？主次業務的標準如何確定，兩者之間比例的計算由哪個機構完成？如果在以上監管工作中出現爭議應有哪個機構負責，或者說應有哪個機構占主導權？

3. 并未建立真正的信息收集與共享制度。

（1）多主體進行的信息收集方式造成了監管資源的浪費和監管信息的重復。由銀監會、證監會、保監會三家分別向監管對象收集信息和數據，監管機構無法保證監管信息對于其他監管機構的有效性，以及這些信息是否已為其他監管機構所收集。所以，這種信息收集方式勢必會加重金融市場中被監管機構的合規成本，而且也造成了監管資源的嚴重浪費。

（2）《備忘錄》只是規定三家監管機構各自收集信息和數據，而所要收集的信息和數據的類型、數量、標準、時間等都未做出規定，而這些基本條件的不確定將使得某一監管機構收集的信息和數據無法為其他監管機構有效的使用，而如此操作相當于根本沒有建立信息收集和共享制度。其三，監管機構各自形成的信息系統也存在較多問題，其中比較突出的是：由于各監管信息系統兼容性較差，各系統之間難以實現信息的相互交流；各系統缺乏科學地分析方法和手段，客觀性不強，使得一些潛在的金融風險不能被及時發現；系統功能不完善，特別是功能覆蓋面十分有限，許多重要的監管環節和內容還沒有相應的系統來支持。

4. 缺少央行的參與，無法有效的協調貨幣政策和金融監管。

《備忘錄》第10條規定，銀監會、證監會、保監會應與財政部、中國人民銀行密切合作，共同維護金融體系的穩定和金融市場的信心。第18條規定，銀監會、證監會、保監會召開“聯席會議機制”和“經常聯系機制”會議時，可邀請中國人民銀行、財政部或其他部委參加。該規定將央行置于一種“可有可無”狀態下，無疑無法發揮央行的貨幣政策職能。另外，盡管央行不負責具體的金融監管，但它所扮演的“最后貸款人”的角色對于從宏觀上防止金融市場的系統性風險至關重要。所以，就產生了貨幣政策和金融監管機構之間如何協調的問題。

5. 工作機制形同虛設，聯席會議缺乏權威性。

隨著金融金融全球化的發展，金融市場的發展也向縱深化發展，金融機構涉及的業務越來越多，相應的金融監管也必然面臨多元化和復雜化的困境。如何解決這種困境，是現代金融監管不得不正視的問題。而傳統的那種監管機構各自為政、互無關聯的局面已經無法適應現代金融的發展。為此，《備忘錄》也針對此種情勢設立了旨在加強監管機構溝通和交流的工作機制即監管聯席會議機制。

金融監管聯席會議是由三大監管機構的主席組成聯席會議成員，而三大監管機構及其主席的行政級別是相同的，如果發生監管爭議，如何協商三者之間的爭議是其存在的一個難題。由于監管機構的級別相同，沒有一方能做出凌駕于他方的監管決策，就必然會產生根據自身利益進行決策，而不考慮他方利益的情況，而且相互之間的推卸責任、互不買帳的困境在所難免。再加上聯席會議制度既不能制定政策，也不能做出決策，更無法執行的處境，在各監管部門存在職能沖突和行政管轄壁壘的情況下，聯席會議很容易成為“神仙會議”，三大監管機構最終可能還是被部門利益甚至被金融機構牽著鼻子走，共同擔負監管職責的使命難以完成。

三、 完善我國金融監管協調機制的建議

1. 完善金融監管協調機制的立法，強化監管協調機制的權威。

（1）現行的法律并沒有規定金融監管協調機制的法律地位，加之各監管機構的行政級別相同，使《備忘錄》建立的金融監管協調機制形同虛設，各機構之間互相推諉，無法使該機制的效用落到實處。所以，針對此種情況，建議國務院制定《金融監管協調條例》，用法律的強制力來約束各監管主體改變以前的被動合作策略，形成積極地良性互動合作機制，從而降低合作成本，減少監管漏洞，提高金融監管的監管效率。具體來說，在《金融監管協調條例》中應具體規定中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的職責，協調機制的負責人和牽頭人，協調機制的議事規則、決策機制、問責機制等。此外，還應規定協同機制的具體法律程序，提高監管法律、法規、政策的透明度，增強協同監管的穩定性。這些具體程序包括：聯合采取監管措施的程序、聯合檢查的程序、一監管機構介入另一監管機構監管活動的程序、監管機構監管活動的協調程序、對協同監管過程的監督等。這些程序的完善將成為中國加強金融監管協同的法律支持。

（2）在金融控股公司的監管方面，建議在適當的時候出臺《金融控股公司法》，并在該法中明確金融控股公司的法律地位，即明確金融控股公司在法律性質上屬于金融機構，應當接受金融監管機構的監管。至于金融控股公司的監管機構，在我國分業經營的模式下，可以考慮由中國人民銀行來監管金融控股公司的母公司，而旗下的子公司根據其業務性質分別由各自領域的監管機構監管。

（3）在相關法律的完善和制定中，應該明確人民銀行在金融監管協調機制中的地位和及其作用。從實踐來看，目前，中國人民銀行已經開發、建立了覆蓋不同業務功能的金融信息系統。因而，可由中國人民銀行建立各方需要的統計報告體系，提供信息交流平臺，共享數據和信息，共享檢查報告及其往來文件。人民銀行與監管機構之間要建立充分及時的信息共享機制，避免信息的重復和真空，保證貨幣政策的運行效率。

2. 建立新型的金融監管協調委員會。

從域外法制來看，無論是在單一監管模式下或功能性監管模式下都有一個總體監管者的角色。比如，在單一監管模式下是綜合性金融監管機構，而在功能性監管模式下是位于金字塔頂端的中央銀行。在此次金融危機之后，美聯儲的權力被大大加強，成為整個美國金融市場的系統性風險監管者，而不僅僅是局限于原有的銀行領域。在此情況下，國內很多學者都認為應該學習美國的先進經驗，強烈建議我國進行金融監管體制改革。

但歐美國家在此次危機中的教訓值得我們認真反思。首先，選擇何種金融體制，不僅取決于一國的金融業發展狀況，還要考慮該國的政治、文化、歷史甚至是地理等多方面的因素。而我國目前的情況是，金融業發展才剛剛起步，監管立法水平較低，監管人員配備不齊，監管技術尚不完善，如果在此時倉促的學習歐美經驗，進行金融監管體制的大規模改革，無異于搬起石頭砸自己的腳。其次，美國此次將美聯儲打造成一個超級監管者其實是從一個謎團走進了另一個謎團。美國擴大美聯儲的金融監管權主要是基于美聯儲可以協調金融監管權和貨幣政策，更有效的促進兩者的良性發展，并更好的加強美聯儲的獨立性。但殊不知這樣考慮的出發點是好的，但實際運行卻存在較大問題。比如，貨幣政策和監管目標之間的沖突如何協調？美聯儲作為中央銀行如何減少作為最后貸款人的道德風險？所以說，倉猝學習歐美的經驗，而不認真考慮我國的市場環境和監管實際，后果肯定是慘痛的。從我國來說，鑒于人民銀行本身也作為監管機構，本身也有監管本位利益。所以，本文認為，切合實際的做法是，在《人民銀行法》第9條授權的基礎上，由國務院設立一個專門的金融監管協調委員會，委員會成員包括中國人民銀行、一行三會及其他監管部門的負責人組成，并賦予其適當的監管規則制定權，并明確規定該委員會的具體職責、監管權限、與其他監管機構的職責分工等。

3. 加強各監管機構間的信息共享，消除信息不對稱。

金融監管協調機制的根本在于信息共享。無論是法律制度的安排還是臨時的聯席會議，不同層次的監管協調機制都離不開監管信息的收集、交流、共享。從本質上說，金融監管協調機制就是一種能夠降低金融監管主體之間信息不對稱程度的制度。而加強信息交流，建立信息共享機制是降低信息不對稱的根本途徑。所以，建議建立各監管機構之間的信息共享機制，明確哪些信息是需要收集的，信息收集和共享的途徑。并且各監管機構設立專門的信息采集、分析和共享的管理部門，配備專門人員負責信息的收集和共享。當然，信息的收集和共享是在金融監管協調委員會的統籌安排下，由協調委員會協調各監管機構簽訂信息的收集和共享機制，并制定統一的標準，采用統一的表格形式和要求，以及統一的信息處理和發布系統。而在金融控股公司的監管信息收集方面，按照上文提到的思路，由人民銀行負責收集金融控股公司母公司的相關信息，由銀監會、證監會、保監會按照其各自職能分別收集相應的子公司的信息，然后由人民銀行統一進行處理和發布，這樣可以有效的防止監管漏洞，提高監管收益。

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基金項目：教育部哲學社會科學研究重大攻關項目“國際金融中心法制環境研究”（項目號：11JZD009）、上海政法學院校級青年科研項目“融資融券交易監管研究”（項目號：QK2012001）、上海政法學院校級科研項目“金融糾紛多元化解決機制實證研究”（項目號：SZ12009）階段性研究成果。

作者簡介：李明鏡，上海財經大學法學院法律經濟學博士生，上海財經大學科研處助理研究員；齊萌，經濟學博士，上海政法學院國際法學院講師。

收稿日期：2012—09—29。