淺談節約集約用地制度建設的必要性

土地是人們賴以生存的和發展的基礎，它可以提供保障人們生存的糧食，可以提供保證人們舒適生活的住房，可以提供提高人們經濟水平的農林牧副漁的農用地，可以提供促進社會發展的工業、商業的建設用地。我國是一個農業大國，而且是一個人口眾多的農業大國，套句哲人的先言，“手里有糧，心里不慌”，更何況，土地已不僅僅是生產糧食那么簡單，因此，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項基本國策。全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）中指出：“根據全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經濟社會發展的目標任務，規劃期內努力實現守住18億畝耕地紅線不動搖。”保住耕地紅線，就意味著建設用地在逐年減少，而我國的人口卻在逐年增加，預計到2010年和2020年，我國人口總量將分別達到13.6億和14.5億，2033年前后達到高峰值15億左右。在未來的20年里，人多地少，耕地資源稀缺，建設用地供需矛盾將成為我國土地管理中的主要矛盾，因此切實保護耕地，大力促進節約集約用地將是我國現在和未來必須要走的土地利用的新路子。

１、土地管理制度的發展，需要節約集約用地制度建設

（1）我國建國以后土地利用出現亂占、圈占、濫用、浪費等種種問題，因此，我國于1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，《土地管理法》中明確指出了我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；并提出了國有土地有償使用與劃撥用地無償使用相結合的土地利用方式。實施以來，使我國土地管理工作有法可依，對加強土地管理特別是耕地保護、推進土地使用制度改革、建立健全土地管理機構、服務于經濟建設用地需要、開拓各項管理基礎業務工作等方面，取得了一定成就。

（2）隨著我國改革的深化，《土地管理法》在很多方面已不適應社會主義經濟體制的要求，難以實現土地的合理利用和保護耕地的長遠需要；建設用地上的粗放外延擴張方式，浪費土地十分嚴重，違法亂占農用地特別是耕地的問題得不到有效控制；國有土地資產管理無法可依，造成國有資產大量流失；土地違法情況嚴重，難以依法查處。鑒于以上土地管理工作面臨的困難和問題，我國于1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議對《土地管理法》進行修訂。新《土地管理法》突出了耕地保護主題，為我國土地管理工作指明了方向；新《土地管理法》適應了社會主義市場經濟體制的需要，是推動我國土地管理改革與發展的法律武器；新《土地管理法》集中反映了廣大人民群眾的意愿，給貫徹實施奠定了堅實的社會基礎。

（3）新《土地管理法》實施一段時間之后，土地管理工作又出現了新的問題，如優質耕地減少和工業用地增長過快、建設用地粗放浪費較為突出、局部地區土地退化和破壞嚴重、違規違法用地現象屢禁不止等。從土地利用狀況看，我國建設用地利用總體粗放，節約集約利用空間較大，鑒于土地利用現狀，我國應補充新的土地管理制度，即節約集約用地制度。我國全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）中指出：“要以推進節約集約用地為重點，提高建設用地保障能力”。2008年1月3日國務院下發的《關于促進節約集約用地的通知》中指出：“我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針”。

２、土地利用存在的問題，需要節約集約用地制度建設

雖然《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）下發以來，各地積極貫徹落實，節約集約用地工作取得明顯進展，但是仍然存在著許多問題。

一、土地集約利用尚未引起地方政府和全社會的重視。由于“以地生財”、“招商引資”、“加快城鎮化發展速度”等“需求”，以“發展經濟”為借口，大量圈地、占地，用于項目建設、城鎮開發、公共設施建設的現象普遍存在。土地合理利用并未引起地方政府的重視，土地集約利用的理念更未引起地方政府和全社會的關注。

二、農村建設用地規模大、布局散、超標嚴重。以2008年臨沂市為例，全市農村居民點用地總面積173440.04ｈｍ2，占全市土地總面積的52.12％。人均面積高達207ｍ2，超過國家規定最高標準（180ｍ2）的38.6％。農村居民點布局分散，人均用地多，宅基地面積超標和“一戶多宅”問題較多，“空心村”現象比較突出，多數村莊存在低效、閑置利用宅基地。部分村莊沿公路擴展，既影響交通和群眾生活，又不利于集約用地。

三、土地閑置現象嚴重。隨著建筑業的迅猛發展，大型居民樓和廠區如雨后春筍般在城市里面紛紛出現，土地出現供不應求的現象，就使得土地的價格急劇上漲，很多投資個人或單位為獲得更多的利益，不顧自己的經濟實力，盲目圈地，有地就買，占有著這些土地卻不按城市建設規劃建設，導致大片土地呈現閑置。

四、沒有完善的節約集約用地的制度。目前節約集約用地制度體系仍不健全，內容不完善，政策措施不配套，落實不到位，沒有配套的獎懲評責制度。

３、節約集約用地制度建設的重大意義

鑒于以上存在的種種問題，我們應該建立一套完善的節約集約用地制度，并大力推進節約集約用地各項制度的有效落實。2012年3月16日國土資源部下發了《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》中明確提出要建立健全嚴格的節約集約用地制度。節約集約用地制度是即土地用途管制制度、土地調查制度、土地統計制度、基本農田保護制度、國有土地有償使用制度等土地管理制度之后的又一項基礎性制度。積極推進節約集約用地制度建設和實施，是健全最嚴格的土地管理制度的重要組成部分；是完善節約集約用地法制、體制、機制的重要工作任務；是促進轉變土地利用方式和經濟發展方式，全面落實節約優先戰略的重要著力點；是落實最嚴格的耕地保護制度的重大舉措；是提升土地資源對經濟社會發展的承載能力和利用效益，破解“兩難”問題，促進城鄉建設用地合理布局和節約集約利用，保障和促進經濟社會可持續發展的重要途徑。

總之，大力促進節約集約用地是符合我國國情的土地利用新路子，節約集約用地制度是保障和促進經濟社會科學發展的戰略舉措，大力推進節約集約用地制度建設具有重大意義。因此，當前在我國節約集約用地制度建設是迫切的，是重要的，是必要的。

作者簡介：

趙倩（1981-），女，山東菏澤人，助理工程師，單位：山東省菏澤市國土資源局地租征收處。