提高泰州市制度建設科學化水平的研究

摘要：制度建設既是黨的建設的重要組成部分，又是黨的思想、組織、作風建設的重要保證。近年來，泰州市委圍繞提高黨的制度建設科學化水平，積極探索，勇于實踐，不斷完善以民主集中制為核心的黨的制度建設，提高黨的制度及其體系的嚴密性科學性，有力地促進了黨的科學化建設和全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。但仍然存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，有待進一步改進。為此，筆者提出了進一步提高黨的制度建設科學化水平的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：制度；制度建設；科學化水平；泰州

制度建設既是黨的建設的重要組成部分，又是黨的思想、組織、作風建設的重要保證。提高黨的建設科學化水平，必須抓住制度創(chuàng)新這一關(guān)鍵，努力構(gòu)建完善的黨內(nèi)制度體系，以科學制度保障黨的建設。

一、泰州市在制度建設方面的實踐探索

1 完善黨的領導制度

堅持和完善人民代表大會制度，不斷改進黨對人大工作的領導方式。支持政府履行法定職能，依法行政。堅持和完善市委領導下的政治協(xié)商制度，支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作。進一步健全集體領導與個人分工負責相結(jié)合的領導制度，有效發(fā)揮了黨的各級全委會對重大問題的決策作用，逐步把各級領導班子建設成為堅定貫徹黨的理論和路線方針政策、善于領導各地科學發(fā)展的堅強領導集體。

2 完善黨的代表大會常任制

從2002年開始，泰州市就開始探索實行黨代會常任制，首先選擇在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市(區(qū))和市直機關(guān)系統(tǒng)黨委進行試點。2003年泰興、高港兩個市(區(qū))被列為省黨代會常任制試點，同時在市衛(wèi)生局黨委一并試行；2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委集中換屆后，全市87個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行了黨代會常任制，實施面在全省最廣。在黨代會常任制實施過程中，建立了黨代會年會制度，以及黨代表聯(lián)系黨員制度、視察巡查制度、提案制度、述職評議制度等一系列配套措施，積極組織引導黨代表當好監(jiān)督員、參謀員、聯(lián)絡員，使常任制不僅成為黨代表行使民主權(quán)利的“舞臺”，而且成為黨代表與黨委負責人溝通互動的“半臺”。

3 完善黨的委員會制度

明確全委會和常委會的職責范圍、議事規(guī)則和決策程序，建立健全常委會向全委會負責、報告工作和接受監(jiān)督等措施制度；落實全委會職責，充分發(fā)揮全委會的領導作用和監(jiān)督作用。以推進民主集中制為核心，始終堅持常委集體領導和個人分工負責制，以強化常委分工負責制為抓手，及時健全、完善了《市委常委會議事和決策規(guī)則》、《市委常委分工負責制度實施辦法》等多項制度，對常委會議事程序、常委分工負責等方面都進行了明確規(guī)定，嚴格按制度規(guī)定辦事。工作中凡屬于事關(guān)全局的問題及干部的推薦、任免和獎勵等事項，都根據(jù)“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的方針，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由常委會集體決定，同時請市人大、政協(xié)主要領導參加，并形成制度，樹立和維護集體領導的形象和權(quán)威。

4 完善黨內(nèi)選舉制度和干部選任制度

近年來，該市依據(jù)民主集中制原則，在農(nóng)村、機關(guān)、企業(yè)等各個領域，積極探索改革黨內(nèi)選舉制度。從上世紀九十年代末起，在全省率先由下而上，從農(nóng)村到機關(guān)、企業(yè)，全面探索實行了黨組織換屆選舉“雙推一選”，并從2005年開始，又較大范圍推行“公推”，試行“公推直選”。近兩年來，尤其是十七屆四中全會召開后，積極推行村委會無候選人差額直選，進一步擴大“公推直選”范圍，試行各級領導干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內(nèi)的“公推直選”。于2010年下半年在全市1500多個村黨組織換屆中全面推行了“公推直選”；今年一季度，又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆中，選擇11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行“公推直選”。此外，加大競爭性選拔領導干部力度。在前幾年多次組織開展公開選拔、公推公選領導干部工作的基礎上，2010年又改進和完善公選程序，一次性拿出26個副縣處級職位進行公推公選，產(chǎn)生良好的社會反響。

5 完善黨員權(quán)利保障制度

進一步完善黨務公開等制度。做到重要情況黨內(nèi)先通報，重要文件、重要會議精神黨內(nèi)先傳達，需作決策的重大問題黨內(nèi)先討論，重大決策的實施黨內(nèi)先動員，較好地實現(xiàn)了“公開什么，黨員群眾就看什么”向“黨員群眾關(guān)注什么，就公開什么”的轉(zhuǎn)變。全面推行黨員民主議事和黨員提案制度，普遍建立黨組織重大決策征求意見制度，積極采納黨員的合理化建議，對存在爭議的意見在充分論證的基礎上以黨員表決的形式形成決議并加以執(zhí)行。進一步完善相關(guān)監(jiān)督制度。各基層黨委每年至少組織1次黨員對黨組織的評議活動，利用黨員大會等形式，組織黨員以口頭、書面等形式對黨組織的工作進行質(zhì)詢。通過在黨建網(wǎng)站和黨內(nèi)刊物上開辟“黨內(nèi)監(jiān)督”專欄，積極營造良好的監(jiān)督氛圍。今年，又抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委集中換屆的契機，組織對推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制以來的經(jīng)驗做法進行系統(tǒng)總結(jié)，并在換屆選舉大會上審議通過代表提案受理答復、黨委年度述職評議等制度，進一步拓寬了黨代表及黨員監(jiān)督途徑。

6 完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

較早地在全市所有村級組織中全面推行“四議兩公開”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(居)建立村情發(fā)言人、“社區(qū)論壇”、民主懇談會、“基層民主議事日”、“五事四議”等工作制度，推動了黨內(nèi)民主與人民民主有機融合和相互促進。在農(nóng)村深入實施“三務三公”和村民“直評”村官等制度，充分發(fā)揮黨員群眾參與村級事務管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有效地保障了黨員行使民主監(jiān)督權(quán)利，相關(guān)做法被在省內(nèi)進行推廣，村民“直評”村官的做法得到了中組部李源潮部長的批示肯定。同時，充分注重黨內(nèi)雙向監(jiān)督措施的探索施行，建立了黨組織的黨內(nèi)情況通報制度、重要決策征求意見制度、黨員干部個人重大事項報告制度、述職述廉制度等，特別是通過發(fā)放問責通知書、提醒談話通知書、誡勉談話通知書、督查整改通知書，實行經(jīng)濟責任審計、考察考核、任前公示等，有效強化了監(jiān)督力度。

二、該市在制度建設方面仍然存在的不足

該市在加強黨的制度建設方面雖然取得了明顯成績，但也必須清醒地看到，與“推進富民強市，建設美好泰州”的實踐發(fā)展以及黨的制度建設科學化的要求相比，仍然存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，有待進一步改進。主要表現(xiàn)在：

1 制度體系不夠健全。該市黨的制度建設已深入黨的建設各個層面，但制度設計不全、不嚴密的狀況仍然存在，仍有“制度短板”。有的制度彈性大，模糊性較強，部分規(guī)章作用范圍有限，此外一些領域出現(xiàn)了制度過多、過濫和制度程序繁密化的問題。

2 制度與實際聯(lián)系不夠緊密。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，現(xiàn)有的一些制度已不能適應時代發(fā)展和形勢變化需要，如新形勢下黨員管理方式尤其是非公企業(yè)黨組織設置及黨員管理制度等，亟待進一步建立完善。有的制度規(guī)定是“大樓文件”，與基層的實際結(jié)合不夠緊密，存在“制度脫節(jié)”，導致一些規(guī)定、要求不能夠很好地落實下去。

3 制度操作性不夠強。該市各地及各級領導班子雖然都建立了一些制度，但有些制度過于原則、籠統(tǒng)，缺少實施細則。如劃分重大問題、日常性問題界定不明晰，“一般情況下，有關(guān)人員、相關(guān)部門”等指向不明確。由于這些問題的存在，給制度執(zhí)行帶來難度。

4 制度配套銜接不夠合理。黨的制度是一個系統(tǒng)的有機整體，不同方面和層次的規(guī)章條款間應相互補充和支撐。但一些地方和部門在制度設計上缺乏系統(tǒng)思維，把制度建設僅僅看作出臺一些條款、規(guī)定，缺乏相關(guān)的配套支持。此外，一些新出臺的制度規(guī)定與已有規(guī)定之間出現(xiàn)矛盾，一些該廢止的文件規(guī)定沒有及時廢止，存在“制度博弈”。

5 程序性制度建設相對滯后。實體性制度和程序性制度是黨的制度的兩個“輪子”，實體性制度規(guī)定“是什么”，決定了程序性制度的存在；程序性制度規(guī)定“如何做”，確保了實體性制度的實施。目前，一些地方和部門程序性制度建設進展較慢，配套政策的出臺跟進不夠及時，“制度短腿”現(xiàn)象不同程度存在，已成為影響市委制度作用發(fā)揮的重要因素。

6 制度執(zhí)行不夠規(guī)范嚴格。在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)上，重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象不同程度存在。對黨內(nèi)制度有的采取實用主義態(tài)度，甚至把黨的制度看作是要求別人的、約束下屬的，自己可以不顧。同時，自由裁量空間較大，缺乏配套約束性規(guī)定和有效的監(jiān)督，對違反制度的行為缺少必要的懲戒。

7 監(jiān)督制度有效性不夠。近年來，該市在懲治腐敗、查處違規(guī)違紀案件上取得了實質(zhì)性進展，但在黨內(nèi)監(jiān)督制度方面，強制性手段和保障措施不夠。在黨內(nèi)監(jiān)督上，往往偏重強調(diào)黨員是被監(jiān)督的對象，忽視黨員是黨內(nèi)監(jiān)督的主體。在黨外監(jiān)督上，社會力量尤其是群眾的作用發(fā)揮不夠，缺乏必要的制度支撐。

三、進一步提高黨的制度建設科學化水平的建議

1 進一步探索完善黨的領導制度

第一，改革和完善黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導體制和工作機制。建立健全黨委領導人大工作的各項制度；進一步規(guī)范黨委和政府的職能；堅持和完善政治協(xié)商制度；完善黨對人民團體及各類群眾團體的領導制度。第二，健全黨代會、常委集體領導和個人分工負責制度，不斷改進各級黨委相關(guān)領導體制和工作機制。完善黨代會制度，推廣泰興、高港兩地黨代會常任制試點市(區(qū))經(jīng)驗，擴大試點范圍，逐步在市及市(區(qū))層面全面推行黨代表大會年會制度；進一步強化常委會制度建設；進一步發(fā)揮常委會、全委會集體領導作用。

2 進一步創(chuàng)新完善黨的組織制度

第一，創(chuàng)新干部選任制度，加快建設能夠引領開放和創(chuàng)新的干部隊伍。在市(區(qū))和市級機關(guān)部門一把手隊伍建設制度上狠下功夫，把最優(yōu)秀、最合適的干部選配到市(區(qū))黨政一把手崗位上；在干部隊伍優(yōu)勝劣汰制度上狠下功夫，加大干部的競爭性選拔力度，并從公選副職向公選正副職延伸；在探索政府雇員制、聘任制等靈活的用人制度上狠下功夫，制定出臺黨政機關(guān)領導職位聘任制工作辦法、聘任制領導干部管理辦法等制度，實現(xiàn)聘任制工作的常態(tài)化、制度化。第二，健全黨內(nèi)民主制度，切實保障廣大黨員民主權(quán)利。重點建立完善黨員權(quán)利保障制度，進一步提高黨員對黨內(nèi)事務的參與度。第三，創(chuàng)新基層組織建設制度，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作制度、領導制度；進一步創(chuàng)新村級組織設置制度；創(chuàng)新社區(qū)組織建設制度。第四，完善民主決策制度，不斷增強各級領導班子科學決策能力。

3 進一步創(chuàng)新完善黨的工作制度

完備而又具體的工作制度，是黨的各項工作正常有效運作的必要條件。第一，進一步創(chuàng)新干部評價制度，調(diào)動廣大黨員干部的積極性創(chuàng)造性。第二，進一步健全聯(lián)系群眾制度，加強與人民群眾的血肉聯(lián)系。第三，進一步創(chuàng)新公開承諾制度，貼近人民取信于民。第四，進一步完善黨內(nèi)選舉制度，切實增強黨內(nèi)民主。改進候選人提名制度和選舉方式；改進基層黨內(nèi)選舉制度，擴大“公推直選”范圍；改善黨代表結(jié)構(gòu)，提高基層一線代表比例，增強代表的廣泛性。第五，進一步完善學習調(diào)研制度，有效提升黨員干部引領發(fā)展做好群眾工作的能力。

4 進一步創(chuàng)新完善黨的監(jiān)督制度

進一步完善監(jiān)督的制度體系，堅持用制度管權(quán)管事管人。第一，健全監(jiān)督制度體系，最大限度減少制度漏洞。全面貫徹《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，結(jié)合實際進一步制定完善本地區(qū)、本部門實施細則，推進具有泰州特色的懲防體系建設。第二，創(chuàng)新黨內(nèi)外監(jiān)督制度，最大限度消除監(jiān)督盲區(qū)第三，完善“三責聯(lián)審”制度，最大限度規(guī)范權(quán)力正確運行。