提高泰州市制度建設(shè)科學(xué)化水平的研究

摘要：制度建設(shè)既是黨的建設(shè)的重要組成部分，又是黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)的重要保證。近年來，泰州市委圍繞提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平，積極探索，勇于實(shí)踐，不斷完善以民主集中制為核心的黨的制度建設(shè)，提高黨的制度及其體系的嚴(yán)密性科學(xué)性，有力地促進(jìn)了黨的科學(xué)化建設(shè)和全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。但仍然存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，有待進(jìn)一步改進(jìn)。為此，筆者提出了進(jìn)一步提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：制度；制度建設(shè)；科學(xué)化水平；泰州

制度建設(shè)既是黨的建設(shè)的重要組成部分，又是黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)的重要保證。提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須抓住制度創(chuàng)新這一關(guān)鍵，努力構(gòu)建完善的黨內(nèi)制度體系，以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)。

一、泰州市在制度建設(shè)方面的實(shí)踐探索

1 完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷改進(jìn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。支持政府履行法定職能，依法行政。堅(jiān)持和完善市委領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商制度，支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開展工作。進(jìn)一步健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度，有效發(fā)揮了黨的各級(jí)全委會(huì)對(duì)重大問題的決策作用，逐步把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為堅(jiān)定貫徹黨的理論和路線方針政策、善于領(lǐng)導(dǎo)各地科學(xué)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體。

2 完善黨的代表大會(huì)常任制

從2002年開始，泰州市就開始探索實(shí)行黨代會(huì)常任制，首先選擇在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市(區(qū))和市直機(jī)關(guān)系統(tǒng)黨委進(jìn)行試點(diǎn)。2003年泰興、高港兩個(gè)市(區(qū))被列為省黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，同時(shí)在市衛(wèi)生局黨委一并試行；2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委集中換屆后，全市87個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)行了黨代會(huì)常任制，實(shí)施面在全省最廣。在黨代會(huì)常任制實(shí)施過程中，建立了黨代會(huì)年會(huì)制度，以及黨代表聯(lián)系黨員制度、視察巡查制度、提案制度、述職評(píng)議制度等一系列配套措施，積極組織引導(dǎo)黨代表當(dāng)好監(jiān)督員、參謀員、聯(lián)絡(luò)員，使常任制不僅成為黨代表行使民主權(quán)利的“舞臺(tái)”，而且成為黨代表與黨委負(fù)責(zé)人溝通互動(dòng)的“半臺(tái)”。

3 完善黨的委員會(huì)制度

明確全委會(huì)和常委會(huì)的職責(zé)范圍、議事規(guī)則和決策程序，建立健全常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作和接受監(jiān)督等措施制度；落實(shí)全委會(huì)職責(zé)，充分發(fā)揮全委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)作用和監(jiān)督作用。以推進(jìn)民主集中制為核心，始終堅(jiān)持常委集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制，以強(qiáng)化常委分工負(fù)責(zé)制為抓手，及時(shí)健全、完善了《市委常委會(huì)議事和決策規(guī)則》、《市委常委分工負(fù)責(zé)制度實(shí)施辦法》等多項(xiàng)制度，對(duì)常委會(huì)議事程序、常委分工負(fù)責(zé)等方面都進(jìn)行了明確規(guī)定，嚴(yán)格按制度規(guī)定辦事。工作中凡屬于事關(guān)全局的問題及干部的推薦、任免和獎(jiǎng)勵(lì)等事項(xiàng)，都根據(jù)“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的方針，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由常委會(huì)集體決定，同時(shí)請(qǐng)市人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)參加，并形成制度，樹立和維護(hù)集體領(lǐng)導(dǎo)的形象和權(quán)威。

4 完善黨內(nèi)選舉制度和干部選任制度

近年來，該市依據(jù)民主集中制原則，在農(nóng)村、機(jī)關(guān)、企業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，積極探索改革黨內(nèi)選舉制度。從上世紀(jì)九十年代末起，在全省率先由下而上，從農(nóng)村到機(jī)關(guān)、企業(yè)，全面探索實(shí)行了黨組織換屆選舉“雙推一選”，并從2005年開始，又較大范圍推行“公推”，試行“公推直選”。近兩年來，尤其是十七屆四中全會(huì)召開后，積極推行村委會(huì)無候選人差額直選，進(jìn)一步擴(kuò)大“公推直選”范圍，試行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在內(nèi)的“公推直選”。于2010年下半年在全市1500多個(gè)村黨組織換屆中全面推行了“公推直選”；今年一季度，又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆中，選擇11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行“公推直選”。此外，加大競(jìng)爭(zhēng)性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部力度。在前幾年多次組織開展公開選拔、公推公選領(lǐng)導(dǎo)干部工作的基礎(chǔ)上，2010年又改進(jìn)和完善公選程序，一次性拿出26個(gè)副縣處級(jí)職位進(jìn)行公推公選，產(chǎn)生良好的社會(huì)反響。

5 完善黨員權(quán)利保障制度

進(jìn)一步完善黨務(wù)公開等制度。做到重要情況黨內(nèi)先通報(bào)，重要文件、重要會(huì)議精神黨內(nèi)先傳達(dá)，需作決策的重大問題黨內(nèi)先討論，重大決策的實(shí)施黨內(nèi)先動(dòng)員，較好地實(shí)現(xiàn)了“公開什么，黨員群眾就看什么”向“黨員群眾關(guān)注什么，就公開什么”的轉(zhuǎn)變。全面推行黨員民主議事和黨員提案制度，普遍建立黨組織重大決策征求意見制度，積極采納黨員的合理化建議，對(duì)存在爭(zhēng)議的意見在充分論證的基礎(chǔ)上以黨員表決的形式形成決議并加以執(zhí)行。進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)督制度。各基層黨委每年至少組織1次黨員對(duì)黨組織的評(píng)議活動(dòng)，利用黨員大會(huì)等形式，組織黨員以口頭、書面等形式對(duì)黨組織的工作進(jìn)行質(zhì)詢。通過在黨建網(wǎng)站和黨內(nèi)刊物上開辟“黨內(nèi)監(jiān)督”專欄，積極營(yíng)造良好的監(jiān)督氛圍。今年，又抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委集中換屆的契機(jī)，組織對(duì)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)常任制以來的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，并在換屆選舉大會(huì)上審議通過代表提案受理答復(fù)、黨委年度述職評(píng)議等制度，進(jìn)一步拓寬了黨代表及黨員監(jiān)督途徑。

6 完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

較早地在全市所有村級(jí)組織中全面推行“四議兩公開”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(居)建立村情發(fā)言人、“社區(qū)論壇”、民主懇談會(huì)、“基層民主議事日”、“五事四議”等工作制度，推動(dòng)了黨內(nèi)民主與人民民主有機(jī)融合和相互促進(jìn)。在農(nóng)村深入實(shí)施“三務(wù)三公”和村民“直評(píng)”村官等制度，充分發(fā)揮黨員群眾參與村級(jí)事務(wù)管理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，有效地保障了黨員行使民主監(jiān)督權(quán)利，相關(guān)做法被在省內(nèi)進(jìn)行推廣，村民“直評(píng)”村官的做法得到了中組部李源潮部長(zhǎng)的批示肯定。同時(shí)，充分注重黨內(nèi)雙向監(jiān)督措施的探索施行，建立了黨組織的黨內(nèi)情況通報(bào)制度、重要決策征求意見制度、黨員干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、述職述廉制度等，特別是通過發(fā)放問責(zé)通知書、提醒談話通知書、誡勉談話通知書、督查整改通知書，實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考察考核、任前公示等，有效強(qiáng)化了監(jiān)督力度。

二、該市在制度建設(shè)方面仍然存在的不足

該市在加強(qiáng)黨的制度建設(shè)方面雖然取得了明顯成績(jī)，但也必須清醒地看到，與“推進(jìn)富民強(qiáng)市，建設(shè)美好泰州”的實(shí)踐發(fā)展以及黨的制度建設(shè)科學(xué)化的要求相比，仍然存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，有待進(jìn)一步改進(jìn)。主要表現(xiàn)在：

1 制度體系不夠健全。該市黨的制度建設(shè)已深入黨的建設(shè)各個(gè)層面，但制度設(shè)計(jì)不全、不嚴(yán)密的狀況仍然存在，仍有“制度短板”。有的制度彈性大，模糊性較強(qiáng)，部分規(guī)章作用范圍有限，此外一些領(lǐng)域出現(xiàn)了制度過多、過濫和制度程序繁密化的問題。

2 制度與實(shí)際聯(lián)系不夠緊密。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)有的一些制度已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和形勢(shì)變化需要，如新形勢(shì)下黨員管理方式尤其是非公企業(yè)黨組織設(shè)置及黨員管理制度等，亟待進(jìn)一步建立完善。有的制度規(guī)定是“大樓文件”，與基層的實(shí)際結(jié)合不夠緊密，存在“制度脫節(jié)”，導(dǎo)致一些規(guī)定、要求不能夠很好地落實(shí)下去。

3 制度操作性不夠強(qiáng)。該市各地及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子雖然都建立了一些制度，但有些制度過于原則、籠統(tǒng)，缺少實(shí)施細(xì)則。如劃分重大問題、日常性問題界定不明晰，“一般情況下，有關(guān)人員、相關(guān)部門”等指向不明確。由于這些問題的存在，給制度執(zhí)行帶來難度。

4 制度配套銜接不夠合理。黨的制度是一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)整體，不同方面和層次的規(guī)章條款間應(yīng)相互補(bǔ)充和支撐。但一些地方和部門在制度設(shè)計(jì)上缺乏系統(tǒng)思維，把制度建設(shè)僅僅看作出臺(tái)一些條款、規(guī)定，缺乏相關(guān)的配套支持。此外，一些新出臺(tái)的制度規(guī)定與已有規(guī)定之間出現(xiàn)矛盾，一些該廢止的文件規(guī)定沒有及時(shí)廢止，存在“制度博弈”。

5 程序性制度建設(shè)相對(duì)滯后。實(shí)體性制度和程序性制度是黨的制度的兩個(gè)“輪子”，實(shí)體性制度規(guī)定“是什么”，決定了程序性制度的存在；程序性制度規(guī)定“如何做”，確保了實(shí)體性制度的實(shí)施。目前，一些地方和部門程序性制度建設(shè)進(jìn)展較慢，配套政策的出臺(tái)跟進(jìn)不夠及時(shí)，“制度短腿”現(xiàn)象不同程度存在，已成為影響市委制度作用發(fā)揮的重要因素。

6 制度執(zhí)行不夠規(guī)范嚴(yán)格。在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)上，重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象不同程度存在。對(duì)黨內(nèi)制度有的采取實(shí)用主義態(tài)度，甚至把黨的制度看作是要求別人的、約束下屬的，自己可以不顧。同時(shí)，自由裁量空間較大，缺乏配套約束性規(guī)定和有效的監(jiān)督，對(duì)違反制度的行為缺少必要的懲戒。

7 監(jiān)督制度有效性不夠。近年來，該市在懲治腐敗、查處違規(guī)違紀(jì)案件上取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但在黨內(nèi)監(jiān)督制度方面，強(qiáng)制性手段和保障措施不夠。在黨內(nèi)監(jiān)督上，往往偏重強(qiáng)調(diào)黨員是被監(jiān)督的對(duì)象，忽視黨員是黨內(nèi)監(jiān)督的主體。在黨外監(jiān)督上，社會(huì)力量尤其是群眾的作用發(fā)揮不夠，缺乏必要的制度支撐。

三、進(jìn)一步提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的建議

1 進(jìn)一步探索完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

第一，改革和完善黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的各項(xiàng)制度；進(jìn)一步規(guī)范黨委和政府的職能；堅(jiān)持和完善政治協(xié)商制度；完善黨對(duì)人民團(tuán)體及各類群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)制度。第二，健全黨代會(huì)、常委集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制度，不斷改進(jìn)各級(jí)黨委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。完善黨代會(huì)制度，推廣泰興、高港兩地黨代會(huì)常任制試點(diǎn)市(區(qū))經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步在市及市(區(qū))層面全面推行黨代表大會(huì)年會(huì)制度；進(jìn)一步強(qiáng)化常委會(huì)制度建設(shè)；進(jìn)一步發(fā)揮常委會(huì)、全委會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)作用。

2 進(jìn)一步創(chuàng)新完善黨的組織制度

第一，創(chuàng)新干部選任制度，加快建設(shè)能夠引領(lǐng)開放和創(chuàng)新的干部隊(duì)伍。在市(區(qū))和市級(jí)機(jī)關(guān)部門一把手隊(duì)伍建設(shè)制度上狠下功夫，把最優(yōu)秀、最合適的干部選配到市(區(qū))黨政一把手崗位上；在干部隊(duì)伍優(yōu)勝劣汰制度上狠下功夫，加大干部的競(jìng)爭(zhēng)性選拔力度，并從公選副職向公選正副職延伸；在探索政府雇員制、聘任制等靈活的用人制度上狠下功夫，制定出臺(tái)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職位聘任制工作辦法、聘任制領(lǐng)導(dǎo)干部管理辦法等制度，實(shí)現(xiàn)聘任制工作的常態(tài)化、制度化。第二，健全黨內(nèi)民主制度，切實(shí)保障廣大黨員民主權(quán)利。重點(diǎn)建立完善黨員權(quán)利保障制度，進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度。第三，創(chuàng)新基層組織建設(shè)制度，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作制度、領(lǐng)導(dǎo)制度；進(jìn)一步創(chuàng)新村級(jí)組織設(shè)置制度；創(chuàng)新社區(qū)組織建設(shè)制度。第四，完善民主決策制度，不斷增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子科學(xué)決策能力。

3 進(jìn)一步創(chuàng)新完善黨的工作制度

完備而又具體的工作制度，是黨的各項(xiàng)工作正常有效運(yùn)作的必要條件。第一，進(jìn)一步創(chuàng)新干部評(píng)價(jià)制度，調(diào)動(dòng)廣大黨員干部的積極性創(chuàng)造性。第二，進(jìn)一步健全聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)與人民群眾的血肉聯(lián)系。第三，進(jìn)一步創(chuàng)新公開承諾制度，貼近人民取信于民。第四，進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉制度，切實(shí)增強(qiáng)黨內(nèi)民主。改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式；改進(jìn)基層黨內(nèi)選舉制度，擴(kuò)大“公推直選”范圍；改善黨代表結(jié)構(gòu)，提高基層一線代表比例，增強(qiáng)代表的廣泛性。第五，進(jìn)一步完善學(xué)習(xí)調(diào)研制度，有效提升黨員干部引領(lǐng)發(fā)展做好群眾工作的能力。

4 進(jìn)一步創(chuàng)新完善黨的監(jiān)督制度

進(jìn)一步完善監(jiān)督的制度體系，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。第一，健全監(jiān)督制度體系，最大限度減少制度漏洞。全面貫徹《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步制定完善本地區(qū)、本部門實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)具有泰州特色的懲防體系建設(shè)。第二，創(chuàng)新黨內(nèi)外監(jiān)督制度，最大限度消除監(jiān)督盲區(qū)第三，完善“三責(zé)聯(lián)審”制度，最大限度規(guī)范權(quán)力正確運(yùn)行。