從社保基金案淺談政府責任

政府責任是一個不可忽略的重要因素。

研究背景

隨著社會保障制度的發展，社會保障的理念也深入人心，人們對“大鍋飯”如何使用也越來越關注，然而，正是由于社保基金的監管不力，導致各種腐敗案的發生，嚴重損失了大家的公共利益，這其中，政府責任是一個不可忽略的重要因素。

問題提出

社保基金從籌集到使用，過程中存在很多環節，而從一個宏觀的角度來看，無論哪個環節的運行，政府的角色從來都是不可忽略的，尤其是我國特色社會主義市場經濟條件下，政府的責任更是尤為重要，這是因為，無論社會保險也好，亦或是社會救助、社會福利，這些都是作為公共物品的身份出現，而政府又是公共產品的提供者，可見，政府責任必須不可忽略。

那么問題是，如何強化政府責任，政府需要實施怎樣的措施才能更好地對社保基金進行監管？

理論基礎

首先是公共選擇理論，公共選擇理論假設組織中個體是“經濟人”，個體行為具有“經濟人”的特征，即經濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇，并且追求自身利益的最大化。

正是基于政府行為內在的局限性，試圖找出一套規則或程序，來從一定的社會狀況下的個人選擇順序推導出符合某些理性條件的社會選擇順序一般是辦不到的，因此，政府作為公共組織，它的行為不可能做到絕對公平，在一個締約的過程中，權衡公共利益的受眾范圍，同時在組織內部，如何采取有效手段激勵組織成員的行為與組織目標達成一致也是十分有意義的。公共選擇理論也更好的解釋了，為何看似民主的社會政策到頭來卻變成了與民主政治相悖的結果。

比如尋租和腐敗的產生，這也可以解釋為什么在社保基金的監管上容易出現漏洞。

第二個理論基礎是社會契約論，社會契約論中講到，一個理想的社會建立在人與人之間而非人與政府之間的契約關系，政府的權力來自被統治者的認可（因此，從這個角度來看，政府“為人民服務”本就是一種義務）。為何這樣講？阿羅不可能性定理告訴我們，試圖找出一套規則或程序，來從一定的社會狀況下的個人選擇順序推到出符合某些理性條件的社會選擇順序一般是辦不到的。這就表明了將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的困難性所在，因此，公共決策或集體決策中，實際上不存在根據公共利益進行選擇的過程，而只是存在各種特殊利益之間的“締約”過程。然后產生所謂的代表全民的“公共利益”，于是成為一種公共意志，于是政府責任就出現了。

解決方案

監督機構與決策機構和實施機構相分離

首先政府要理順決策機制、監管機制和實施機制的關系，從社會保障制度先進的國家的實踐來看，這三大環節的執行主體都是分離的，這也是確保社保基金各環節運轉良好的前提條件，任何兩個執行主體的重疊和交叉都會導致低效甚至無效。

當然，之所以分離的一個重要原因就是相互制衡（這也正是“經濟人”的體現），決策主體不直接參與監督管理，可以確保決策者以中立、理性的態度參與決策過程；監管者不直接參與實施就使得監管更加有力；而實施主體在實施過程中發現任何問題都可及時向監督主體和決策主體進行反饋。

另外值得強調的是，在監管過程中，構建行政、司法、社會監督三位一體的監督體系，保證社保基金從籌集到發放都始終能再法律規范的軌道上健康運行。

明確政府責任重心：財政責任和監督管理

財政責任顯然是政府公共職責的具體體現，而落實政府財政責任的首要任務就是將國家財政對社會保障應當承擔的責任法制化，同時需要區分歷史責任與現實責任、明確不同社會保障項目中的財政責任和不同層級政府的社會保障財政責任，并將國家財政承擔的社會保障公款責任法制化、穩定化。

對于監督管理這一責任而言，政府應強化主管部門職責，推行行政問責制，在社保基金各環節中政府的監督管理是作為社會保障制度的主導者和公共管理者的）內在要求，同時也是確保基金良好運行的重要保證。當然，這要結合前文談到的，監督機頁構要與決策和實施機構分離，從而達到相互制衡的效果。

建立信息平臺，營造社會監督氛圍

在如今這樣一個信息化（下轉第75頁） （上接第28頁）管理的時代，建立信息平臺當然也必不可少，可以讓廣大受益者清楚了解到我們的“大鍋飯”究竟分給了誰，分了多少，從而增加了基金發放的透明度。我們可以通過各種媒介，例如各單位可以建立短信平臺，每月通過短信的方式告知大家，也可以通過微博的形式，一方面普及社保知識以維護公民應有的權利，另一方面也方便政府管理公開公正公平化。這就起到了社會監督的效果，當然也真正實現公共管理的目標。

推進配套改革

這里提出兩點，一是大家耳熟能詳的法制改革，要加緊修訂、充實現有相關法律，法律的強制性約束是必不可少的有力武器。另外一個就是加強社會組織建設，公共管理中倡導的網絡化管理，在這個網絡中，社會是一個不可忽視的力量，因此，在社保基金的監管中，加大注入社會因素，這也就要求政府履行其社會責任，利用各人民團體的力量，積極培植并壯大有利于基金監管的社會組織，以達到監管效果。

合理解決自身內部性問題

如第三部分所提，在現代的市場經濟國家政府扮演著公共物品的提供者等角色。然而，公共選擇理論告訴我們，政府作為一個特殊而龐大的組織，本身的行為也有內在的局限性，市場解決不了的問題，政府也不一定解決得好，公共選擇學說的主要貢獻就是在于證明市場的缺陷并不是把問題轉交給政府去處理的充分條件。

正是基于政府行為內在的局限性，試圖找出一套規則或程序，來從一定的社會狀況下的個人選擇順序推導出符合某些理性條件的社會選擇順序一般是辦不到的，因此，政府作為公共組織，它的行為不可能做到絕對公平，在一個締約的過程中，權衡公共利益的受眾范圍，同時在組織內部，如何采取有效手段激勵組織成員的行為與組織目標達成一致也是十分有意義的。公共選擇理論也更好的解釋了，為何看似民主的社會政策到頭來卻變成了與民主政治相悖的結果。

所以合理解決內部性問題首先，公共選擇學者認為，政府失敗及非市場缺陷是西方公共選擇或公共決策體制的缺陷所造成的，實質上是西方政治制度的失敗。因此，要避免政府失敗，首先必須改善現有的西方民主政體，發明一種新的政治技術和表達民主的方式。具體措施如下：進行立憲改革；對政府的財政過程尤其是公共支出加以約束；完善表達民主的方式以及發明新的政治技術。

其次，公共政策和政策分析學者主張用市場力量改善政府的功能，提高政府的效率，以克服非市場缺陷及政府失敗。也就是在政府管理中注入市場的因素，可以縮小非市場缺陷的影響范圍。具體可以通過一下三點措施進行改進：在政府內部重新確定競爭機制；在高層行政管理者中恢復發揮個人積極性的制度；更經常地采用由私營企業承擔公共事業的政策，即更多的依賴于市場機制來生產某些公共物品或公共服務。

（作者單位：廣西師范大學法學院）