論重大自然災害社會化救助

當前自然災害救助制度的顯著問題——“強國家，弱社會”

目前體制一大弊病便是政府包攬過多，其他主體力量發(fā)揮不夠，救災社會化程度低。對民間力量的不信任與排斥是“強國家，弱社會”的一種重要表現(xiàn)。2009年1月，從“綿竹市社會資源協(xié)調機制”領導小組辦公室一次對鎮(zhèn)政府、本地居民、志愿者的調查中瞥見政府對志愿者介入當?shù)厣鐣聞粘錆M擔憂，并提出“志愿者不要給政府添亂”，對志愿者的希望則是“給政府提出一些產(chǎn)業(yè)扶持思路即資源”，做一些“招商引資”的工作。于是許多志愿者及民間組織在災區(qū)堅持一段時間后便被迫撤離，如著名的“遵道模式”的結束。

救災主體的單一傾向表現(xiàn)出了救災物質來源渠道單一化、救災款項依賴財政劃撥、各級政府權責不清、救災人力智力支撐網(wǎng)絡不夠寬闊、救災監(jiān)督機制不健全等系列問題。此外，社會化救助面臨困境：民間團體及志愿者缺乏科學、嚴密和現(xiàn)代化的組織管理體系，如各項事務的決策與執(zhí)行、分工方法與責任分配等；缺乏有效的監(jiān)督自律機制，如救災款物的收納、管理、發(fā)放和救災工程的驗收等；對國家宏觀救援體系和運作不夠了解；政府與民間公益組織以及志愿者之間還沒有能夠形成持續(xù)的合作伙伴關系；救災立法滯后，政府雖然對志愿者和民間公益組織給予肯定，但是還沒有對民間公益組織給于制度和政策的支持和規(guī)范。

災害救助社會化的動因與條件分析

1、市民社會的發(fā)展趨勢。在市民社會的形成過程中，政府權力主導局面被打破，且出現(xiàn)多個權力中心的并存與制衡。環(huán)視我國的情況，社會經(jīng)濟的發(fā)展夯實了公民社會賴以存在的經(jīng)濟基礎，鋪砌了民間社會與國家或政府有效對話的堅實平臺，也為其積極有力地介入甚至主導社會生活、分項或掌握社會話語權鼓足強力的后勁。

2、第三部門的發(fā)展需求。隨著社會結構的變更，第三部門在滿足社會需求中的地位日趨重要。第三部門這個概念是由美國學者Levitt首先使用的，它是指處于政府與私營企業(yè)之間的社會組織。第三部門的興起“反映了一系列獨特的社會和技術變化，以及醞釀已久的對國家能力的信心危機。”。

3、慈善救濟的傳統(tǒng)。中國民間慈善傳統(tǒng)源遠流長，是救助社會化極其重要的一支。慈善救濟與災害救治社會化的題域交合頗多，因此對慈善救濟傳統(tǒng)的承繼是使救災事業(yè)趨于成熟完善的必要助推器。

4、社會力量的發(fā)展壯大。例如在512地震發(fā)生之后第二天，南都基金會就聯(lián)合102家機構發(fā)布《中國民間組織抗震救災行動聯(lián)合聲明》，而在救災第一線的四川則出現(xiàn)了兩個大型的NGO聯(lián)盟，這些NGO相互聯(lián)系，互通有無，資源共享，取長補短，展現(xiàn)出NGO聯(lián)盟的合力。

5、現(xiàn)代化通訊及交通運輸?shù)陌l(fā)展。鐵路、水路、公路、航空等多樣化的交通方式打破了重重自然障礙，為物資及人員的互通有無提供了便利；信息高速公路的發(fā)展，網(wǎng)絡、電話等輻射式的通訊方式使信息得以迅捷交流互換，為全社會關注、了解社會事物提供平臺。

災害救助的社會化設置

災害救助社會化是完善我國當前救災的可行途徑之一，它應該成為當前救災體制謀求完善健全的目標。

1、政府需確立一個民主的、法治的社會制度。需明確政府是有限責任的政府，社會是以法治為基礎的有秩序的社會。“健康公民社會的構建，依賴于社會權力的平衡，也依賴于社會合作和信任的發(fā)展，更依賴于政府對社會的尊重。”ix首先轉變政府管理理念，輕身份，弱控制。政府應形成促進民間力量發(fā)展的管理制度設計，與民間力量信息共享、資源共享、聯(lián)合互助，各盡其能地深度互動。同時強化資源激勵，營造民間力量發(fā)展的能促型環(huán)境。建立政府對民間力量的常態(tài)支持和資源激勵，如優(yōu)惠的稅收政策及項目引導。其次建立健全災害救助力量整合的制度化平臺和機制。建立政府與民間力量的分工協(xié)調機制，如建立公共信息平臺，及時公布救災中遇到的問題及重建工作的進展情況信息；建立容納民間力量代表參與的政府決策機構和協(xié)調機制。明確民間力量參與災害救助的職責和參與路徑，如準入與退出機制。

2、民間社會力量主動參與。民間力量需要通過完善自我管理、自我監(jiān)督、自我服務功能，增強反應能力、適應能力、尋求合作能力、創(chuàng)新能力。首先，健全組織形式使分工清楚、職能明確，任人唯才，保證組織工作效率提高和活動的順利開展。其次，建立有效的監(jiān)督自律機制，杜絕損害組織團體聲譽的不良事情發(fā)生。自律機制既要依靠“道德驅動的自律”——源于行為主體的事業(yè)心、使命感、社會責任感、人生理想和價值觀，也要依靠“制度化自律”——包括組織制定的具有可操作性的規(guī)章、準則、指南、大綱、戒律和契約等。再次，拓展公共空間。拓展行為可能發(fā)生在兩個維度上，一是讓渡型拓展，即拓展對象及結果是政府承擔的邊緣職能；一是認可型拓展，即對政府原來并未承擔的、在社會變遷中新產(chǎn)生的某些領域的占據(jù)，政府給予肯定或默認。

總之，社會的進步、繁雜為民間力量提供了眾多機遇和挑戰(zhàn)，如何在這樣的大環(huán)境下完善自身，妥善處理與政府的關系，是需要認真探討的課題，而災害救助僅僅是其中一個方面。

（作者單位：寧波大學法學院）