探析《物權(quán)法》中公共利益界定的困境及其突圍路徑

題的提出

《物權(quán)法》第四十二條中規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！辟x予了國家征收私人財產(chǎn)的權(quán)力，國家動用征收權(quán)的前提是“公共利益”。但對關(guān)鍵的問題——何為公共利益，《物權(quán)法》卻沒有明確的界定。這也是公權(quán)力挾“公共利益”侵犯公民私人利益，造成近年征地、拆遷糾紛案件大幅度上升的重要原因。當(dāng)此類案件訴至法院時，法院在法律無明確規(guī)定的情況下，如何有效地調(diào)整公共利益與私人利益的平衡，這是法院目前不得不探索的一個重要課題?；诖?，本文試從法院的視角探析《物權(quán)法》中公共利益界定的困境和解決路徑。

公共利益界定的阿基里斯之踵

“公共利益”作為一個社會政治學(xué)概念和法學(xué)概念，本身并沒有一個明確的定義。對公共利益的定義總是存在著無法回避的“阿基里斯之踵”。德國法學(xué)家毛雷爾也曾說過：“當(dāng)今時代語境下，關(guān)于何為公共利益以及如何解決公共利益與個人利益之沖突，總是疑問叢生?！?界定“公共利益”要明確“公共”與“利益”兩者概念。公共是指利益效果所及的范圍，在數(shù)量上存在大多數(shù)的不確定數(shù)目的利益人；而利益則是對主體與客體關(guān)系的一種價值判斷，這種判斷既受到判斷對象多元化的影響，也受到不同判斷主體主觀性的影響。正是由于“公共”數(shù)量上的不確定與“利益”判斷上的主觀性，“公共利益”概念很難形成統(tǒng)一和確定的認識。公益與私益之間并非是絕對的對立。在具體的情況下，一項過去完全被視為公共利益的社會事務(wù)，現(xiàn)在可能會因私人利益的參與而被當(dāng)作不純粹的公共事務(wù)來對待，如民辦教育、民間資本參與公路建設(shè)等，也可能會因私人利益的退出而被認為純粹的公共事務(wù)，如私人博物館捐獻國有。

公共利益的不確定性，使學(xué)界對它的認識不一。如王利明教授認為“社會‘公共利益’是指關(guān)系到全體社會成員的利益”?！霸谖覈?，一般認為社會‘公共利益’主要包括兩大類，即公共秩序和公共道德兩個方面?！睂W(xué)者則認為“可以把公共利益理解為人民群眾的共同利益。”梁慧星教授參與起草的《物權(quán)法草案》第48條把公共利益列舉為“公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”

《物權(quán)法》作為一部保護私權(quán)限制公權(quán)的重要法律，在起草的過程中，由于對公共利益的概念界定以及類型列舉未能凝聚足夠的共識，立法機關(guān)最終決定暫不就公共利益問題作進一步的規(guī)定。這種困難其根本原因就在于公共利益的不確定性，這致使對公共利益的界定都存在著阿基里斯之踵。

法院處理公共利益案件的現(xiàn)實困境

有學(xué)者主張：與征收權(quán)相關(guān)聯(lián)的“公共利益”的界定問題是一個憲法分權(quán)問題，是由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)共同分享。試圖將立法機關(guān)未解決的問題分散到行政機關(guān)和司法機關(guān)。立法者只對公共利益做出概括性規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準由行政機關(guān)行使。行政機關(guān)與相對人在確定爭執(zhí)的問題是否屬于公共利益時，當(dāng)事人可就此爭議提交法院對其理由進行判斷。這就將法院引入了何謂公共利益的判斷者行列。

立法者認為，在不同情況下公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，《物權(quán)法》難以對公共利益做出統(tǒng)一的具體界定?？紤]到《物權(quán)法》的私法性質(zhì)，《物權(quán)法》重點是對征收以及由此發(fā)生的拆遷中的補償問題進行規(guī)范，對公共利益的具體規(guī)定還是分別由有關(guān)法律規(guī)定較為切合實際。但我國涉及公共利益的法律皆未就公共利益的概念做出明確的規(guī)定。如《憲法》第10條、第13條，《民法通則》第7條、第49條，《土地管理法》第2條、第58條，《城市房地產(chǎn)管理法》第6條、第20條、第22條等。因此在判斷爭議雙方征收或拆遷的理由是否屬公共利益范圍時，法院就面臨缺乏讓當(dāng)事人信服的界定公共利益法律依據(jù)的尷尬局面。

也有學(xué)者認為立法機關(guān)未就公共利益做出明確的界定實質(zhì)上是對司法機關(guān)處理這一問題的授權(quán)，司法機關(guān)應(yīng)針對具體案件做出具體的判斷標(biāo)準。但“公共利益”很難界定，法院也難以發(fā)展出可操作的判斷標(biāo)準。如果法院在裁判爭執(zhí)的問題是否屬于“公共利益”時，也試圖對“公共利益”的定義和范圍做出界定的話，那么將同樣會陷入“阿基里斯之踵”的困境。

法院處理公共利益案件的突圍路徑

人民法院是救濟權(quán)利解決糾紛的最終裁判者，在處理涉及公共利益的土地征收、房屋拆遷案件糾紛時，面對如此情況，如何突破重圍，找出解決問題的突圍路徑呢？筆者認為應(yīng)該將注意力從“公共利益”的理論界定轉(zhuǎn)移到解決機制的建設(shè)上來。

（一）建立并完善征收民眾參與機制和表決程序規(guī)則。公共利益作為價值判斷的結(jié)果，要保證其科學(xué)性與民主性，就必須確保其決策過程的公開透明。因此有學(xué)者提出由權(quán)力機關(guān)以“一事一議”的方式判定。但筆者認為這種方式操作難度大，不切實際。從各國的實踐看，聽證制度則是較好的選擇。我國也有相應(yīng)的制度設(shè)計，如《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》( 2004年) 第14條。雖然如此，我國的這些程序還不完善，亟需建立并完善征收制度中的民眾參與機制和表決程序規(guī)則。首先，應(yīng)明確聽證程序的發(fā)起人和參與人。一般應(yīng)由征收決策機關(guān)發(fā)起，并由司法行政機關(guān)進行全程監(jiān)督。聽證程序的參與人應(yīng)包括利害關(guān)系人、一般民眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家等。其次，明確聽證程序的流程和內(nèi)容。聽證程序應(yīng)當(dāng)由聽證機關(guān)派人主持。參加聽證的人員應(yīng)登記，經(jīng)過登記的人員于聽證時未到者不影響聽證的進行及效力。在整個聽證過程中，應(yīng)確保每個聽證參與人的意見能夠得到充分表達。最后，應(yīng)確保聽證參與人的意見具有足夠影響力，使聽證在認定征收是否符合公共利益方面具有實際價值。通過聽證，將矛盾糾紛在訴至法院之前予以解決。

（二）最高人民法院通過司法解釋，采用“公共用途”的概念對常見的公共用途進行列舉再加上“等”字。在“利益”判斷上因判斷主體的主觀性，而很難達成一致；公共利益是抽象的，公共用途卻是具體的，就某一具體事物的用途，人們的認識是基本相同的。最高人民法院對《物權(quán)法》第四十二條的解釋采用公共用途這一概念更容易讓人理解和判斷，在司法實踐中也更具有可操作性。在此基礎(chǔ)之上，最高人民法院再對土地征用、房屋拆遷中常見的公共用途進行列舉，（如：公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護，等國家法律規(guī)定的其他公共用途。）審理法院就可以避開界定公共利益的困境。

（三）法院通過舉證責(zé)任的分配來嚴格把握司法審查關(guān)。遵循民法價值判斷問題的實體性論證規(guī)則，沒有充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，不得限制民事主體的個人自由。“公共利益”是國家動用其征收權(quán)的唯一根據(jù)，因此以公共利益為理由動用征收權(quán)的主體應(yīng)對其公共利益之存在承擔(dān)舉證責(zé)任。如果主張者不能提出充分的讓人信服的證據(jù)，將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。這樣也促使政府部門謹慎行使法律賦予的征收權(quán)。這將使法院掌握主動權(quán)，擺脫向當(dāng)事人說明什么是公共利益的困境。同時這也與全國人大代表，江蘇省高院院長公丕祥要求的“法院要嚴把‘公共利益’審查關(guān)，防止征收范圍被無限擴大”具有異曲同工之效。

（作者單位:湖南師范大學(xué)法學(xué)院）

這種困難其根本原因就在于公共利益的不確定性，這致使對公共利益的界定都存在著阿基里斯之踵。