淺論中國生活垃圾處理法律研究

關調查數據顯示，中國每年要產生將近1.6億噸垃圾，其中城市里人均生活垃圾的總產量是440公斤。在我國生活垃圾是人類產生的廢棄物，其主要零星的集中在城市周邊地區，分布廣泛易于再次利用，減少資源消耗。加強生活垃圾在循環管理中每項環節的立法，一方面可以從根本上制約生活垃圾的增加，另一方面也可以促進垃圾再次利用率的提供，減少資源浪費。

現階段我國大部分地區的垃圾收集渠道仍然以混合為主。采用填埋、堆肥和焚燒的方法進行銷毀處理，其中填埋占了處理總量的90％以上。現實生活中，由于垃圾的收集方式過于單一，讓垃圾在收集和再利用時的工作難度加大。其中包括垃圾處理廠的建設投資和運行成本增高；垃圾的銷毀和降解達不到規定的標準。同時我國垃圾的回收利用的立法規定基本上處于空白狀態，這讓原本雜亂無章的處理方式，無疑是雪上加霜。我國不斷增長的人口數量以及我國目前傳統的城市生活垃圾管理方式，已經不能滿足現階段人城市化進程和人類健康生活的需要。

我國生活垃圾焚燒立法現狀

目前涉及我國有關城市生活垃圾焚燒監督管理方面的立法包括法律、法規、各種國家標準、地方規章等其它規范性法律文件。從形式上看，我國已經初步形成了相對完備的法律體系。

（一）法律規范。首先，《環境保護法》是我國環境保護的基本法，它確立的污染防治的基本原則和制度，是我國生活垃圾污染防治的首要依據和指導。其次，由全國人大常委會2004年修訂并通過的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》不僅明確規范了生活垃圾污染防治的主要負責單位和監管措施，也在總則和分則中涉及到固體垃圾分類回收的具體規定(以下簡稱《固廢法》)。《固廢法》是我國防治固體廢物污染環境的一部基本法律，對我國生活垃圾環境污染的防治作出了專門的規定。

（二）行政法規和部門規章。國務院1992年頒布了《城市市容和環境衛生管理條例》，對單位和個人傾倒垃圾的時間、地點、方式給予了相關規定，并要求城市生活廢棄物應當逐步作到分類收集、運輸和處理。2007年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》確立了城市垃圾治理應當實行減量化、資源化、無害化和\"誰產生、誰依法負責\"的原則，并且規定對于垃圾處理應當逐步實行分類投放、收集和運輸。

（三）其它規范性法律文件。2007年建設部修訂的《城市生活垃圾管理辦法》第三條中直接規定了垃圾的分類回收。地方立法上，2011年11月18日通過的《北京市市容環境衛生條例》首次將經濟制度運用到生活垃圾管理上，建立了城市對生活垃圾管理的創新性改革。2011年4月1日，《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》正式施行，預計在2012年建立完善的垃圾分類收集處理系統。2006年修改的《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》中也規定了地方城市對生活垃圾分類收集、分類運輸和分類處理等的規范。

（四）相關的國家標準。國家環保總局于2002年實施的《生活垃圾焚燒污染控制標準》對生活垃圾入廠要求和焚燒廠污染物排放限制等作出明確的標準規。2009年國家質量監督檢驗檢疫總局實施的《生活垃圾分類標志》對城市生活垃圾給予了細致的劃分。2009年制定的《生活垃圾焚燒爐及余熱鍋爐》對進入焚燒爐的生活垃圾種類作出規定。雖然，其沒有上升到國家立法的層面，但是其的產生標志著我國對生活垃圾回收和銷毀中存在的漏洞問題，已經引起了重視。2009年頒布的《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》對垃圾焚燒廠的總體設計、垃圾接收、垃圾處理量等方面制定了具體的規定。

我國垃圾處理立法存在的缺陷

綜上所述，可見目前我國有關生活垃圾管理的法律法規種類非常龐雜，立法效力也是參差不齊。大部分立法所涉及到生活垃圾管理的規定，也只是給出了一個概括性的立法，一旦深入到具體的管理和救濟問題上就能發現仍有不足之處。

（一）城市生活垃圾管理的法律規定欠缺。首先，我國《固體廢物污染環境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》都明確規定，對城市生活垃圾應當逐步做到分類收集、運輸和處理。但是目前我國大部分城市生活垃圾無論是居民的丟棄處置還是垃圾工廠回收，仍采取混合的收集方式，導致城市生活垃圾不能及時分類處理，使生活垃圾的利用率大大降低。其次，我國對收集到的生活垃圾在焚燒種類和有毒物質排放的標準立法規范不明。一般法律上，只是規定生活垃圾的處理方式和超過規定排放時的主要責任承擔機構。對違規處理垃圾的懲罰制度以及垃圾如何分類等問題欠缺規范。

（二）生活垃圾處理的基礎資金明顯不足。近幾年國家對環境問題日益重視，以及全球性環保要求的不斷提出，使垃圾資源化和再利用化的要求日趨明顯。我國在生活垃圾處理問題中，較為凸現的問題就是分類收集和安全處理垃圾的費用不足。我國現在實行的生活垃圾管理收費的具體標準是按照地方立法具體規定實行的。其中分為居民按每戶固定費率收取；餐飲服務、食品加工銷售、美容美發等的工商戶按營業面積收費；村委會、機關事業單位、學校、幼兒園、敬老院、工礦企業等按實際發生排放量計收。可是，許多大中城市里每年的垃圾處理實際費用遠遠超出所征收的費用。而這部分超出的費用大部分時候是政府買單或者直接縮小城市垃圾管理的資金投入。中國是典型的城鄉結合的\"二元式\"國家模式，鄉村對生活的垃圾的管理更是無法與城市相比。農村生活垃圾的排放幾乎是無人管理局面，更別提資金投入。

（三）居民對垃圾安全處理意識非常薄弱。在國務院批轉進一步加強城市生活垃圾處理工作意見中提出，政府部門要要加強正面引導，提倡城市生活垃圾處理的各項政策措施及其成效，倡導綠色生活。其實現在無論是媒體報道還是政府的宣傳已經在社會上引起了不小的關注。可是，由于國民對垃圾安全處理的意思只是停留在表面上，區域差異性也非常的大。

我國垃圾處理立法的完善

“節能減排，持續性發展戰略”是21世紀的時代精神。中國在本世紀初期人口數量就已經達到70億之眾。如此驚人的數量之后隱藏的將是一場能源戰爭的誕生。國生活垃圾人均數量并不算高，但是總量卻是不可忽視的。針對我國城市生活垃圾處理相關立法不完備的情況，并結合持續性經濟增長和資源循環利用的理論從以下方面完善相關的立法：

（一）加強生活垃圾管理的立法。在現實生活中人類為了自身的生存與發展對自然階段的利用在所難免。但是，我們不能將經濟的發展建立在對生活環境的破壞之上。科學循環的利用垃圾再生資源是可持續發展戰略的核心手段。鑒于此，通過科學合理的立法手段，對我國現有立法的不足之處給出補充規定：

1、明確垃圾分類標準的立法。在我國相關的法律法規中對垃圾的分類處理問題都有宏觀上的規定，缺少具體的規定，使得在實際中操作不規范。在立法中可以結合國家發布的《生活垃圾分類標志》中規定的垃圾種類，將生活垃圾劃分為可燃燒垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾以及有毒有害垃圾四種分類收集和處理。同時規定以物業管理機構或居委會(街道辦事處)為工作主體，以一定的區域為范圍，制定《居民分類指欄》、《垃圾分類收集細則》等宣傳手冊，定時定期的在區域內宣傳教育。

2、制定抵押反饋垃圾處理制度。城市生活垃圾分類回收的首要階段，關系到垃圾分類制度推行的成敗。因此，我們不但要通過多樣化的渠道加強居民垃圾分類意識的責任，更重要的是結合有效的經濟制度完善垃圾回收的工作。韓國在立法中規定企業必須預交企業在生產中，有可能出現的廢物垃圾的管理費用。這部分費用作為押金性質在企業一個時期結束后，根據其對垃圾的回收情況的優良給予退回或者沒收的政策。我國立法可以通過此類方式將經濟補貼運用到垃圾回收制度之中，通過經濟鼓勵方式有效的完善垃圾安全處理問題。

（二）提高生活垃圾的回收利用水平。專家指出，紙袋的原材料是木材，塑料袋的原材料是原油。為生產美國人每年要用的購物袋，廠家需要耗盡1400萬顆樹木，或1200萬桶石油。生產紙袋所帶來空氣污染，要比生產塑料袋高70%。這些垃圾不僅要消耗大量的自然資源，還對我們的環境造成嚴重污染。德國是最早提出垃圾資源再生理論的國家。我國垃圾資源回收利用的立法基本上沒有涉及。在現實生活中很多垃圾是可以再回收利用的。因此在立法上明確分類垃圾收集和運輸等環節，將分類的垃圾按照可利用回收進行處理能較大的節省資源和空間。

（三）加大違規處理垃圾的懲罰制度。目前我國生活垃圾處理不善懲罰問題給予明確的法律規范，一般也只是參照《固體廢物污染環境防治法》第七十四條，責令停止違法行為，限期改正，處1萬元以上10萬元以下罰款，執行處理固體廢物進行處罰規定。近期石家莊公布的《對違法運輸處置建筑垃圾處罰規定》，對違法運輸處置建筑垃圾的運輸、傾倒等行為給予罰款規定。我國建立針對垃圾處理過程中違規處理垃圾所要承擔責任的立法。同時，除了規定經濟制裁類的處罰，還應加大在垃圾處理中出現的嚴重污染環境造成嚴重后果的刑事處罰。

（四）轉化生活垃圾處理費用的市場化運營模式。在當前我國居民和企業垃圾分類意識不強、垃圾回收產業市場化不理想的現狀下，垃圾分類制度的推行主要還是依靠政府資金投入。傳統上觀念上人們認為，垃圾處理是市政公用事業組成的一部分，由政府通過行政監管統一管理垃圾分類回等問題。這種思路過于落后，不適應于現代城市生活的需求和管理。光靠政府監管垃圾處理規劃是完全不夠的。城市垃圾處理的產業化、市場化是目前城市垃圾處理行業改革的主導方向。以城市和農村垃圾管理費用差別對待和\"多用多付費 少用少付費\"的原則建立市場化收費管理模式。一方面可以整頓部分農村垃圾管理空白的局面，另一方面也可以體現公平公正的管理征費問題。

（作者單位：西南大學法學院）