重慶市集體林權制度改革研究

慶市地處西南山林地區，轄區內共有39個區縣，森林面積4326.7萬畝，森林覆蓋率達到35%。重慶市近年來提出了建設“森林重慶”的目標，全市力爭到2017年全市森林覆蓋率要達到45%。重慶市特殊的政治地位和地理區位，使它在集體林權制度改革中別具一格。

我國集體林權制度改革

我國集體林權制度改革歷經五個階段

在新一輪的集體林權制度改革之前，我國共經歷了五個“林改”階段。分林到戶階段、山林入社階段、山林集體所有、集體經營階段、林業“三定”階段。

我國林業發展的現狀

近年來我國林業發展雖然得到加強，目前全國森林覆蓋率達到16.55%，人工林面積居世界第一位。但隨著中國經濟的快速發展，對木材的需求量將會持續增長，到2010年中國的木材市場需求量將達到2億立方米，進口量將達到1億立方米。面臨著林業資源嚴重缺乏和社會需求不斷增大之間的矛盾，林業改革和發展的任務比以往任何時候都要繁重。與此同時，我國力爭到2020年，森林覆蓋率達到23%，到2050年，森林覆蓋率達到并穩定在26%以上。

現階段我國集體林權制度改革的內容

集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求。其主要內容包括明晰產權；全面放開商品經營權；允許經營者通過抵押、入股等形式自主處置林地經營權；保障農戶收益權。

重慶市集體林權制度改革

重慶市集體林權制度改革的內容

1、明晰產權。重慶市在林權改革的實踐中主要以分山、分股、分利為主要方式。村集體經濟組織可保留一定的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。

2、放活經營權。對劃定的商品林，新建的速豐林和工業原料林，由經營者自主決定種植方向、管理模式和經營目標，生產的木材自主銷售。

3、落實處置權。允許經營者自主處置林地經營權、林木所有權或經營權，這些權利可以依法繼承、抵押、入股、出租、轉讓或作為出資、合作條件。

4、保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。征收集體所有的林地，要依法支付各種費用。

重慶市集體林權制度改革的現狀

重慶市林改實施兩年以來，采取分山、分股、分利等多種形式明晰集體林產權。2009年全市以轉讓、租賃、拍賣、聯營等形式流轉山林3480宗，面積達735萬畝，流轉金額8億元。確保林農權利的保護，涪陵區到2009年12月底，全區發證率99.2%，到戶率99.5%，糾紛調處率99.5%。永川區完成發證面積98800畝，共發證561個，發證率為98.75%，分股到戶涉及96376畝，股權到戶率為98.33%。奉節縣成立了林權交易管理機構，專門負責全縣林權流轉的組織和管理，截至2010年7月，全市以轉讓、租賃等各種形式流轉山林3480宗，流轉面積達735畝，流轉金額近8億元。2009年以來，中國農業銀行創新林業金融產品，累計向林業授信16億元。重慶林業產業化格局初步顯現，已建成市級及以上森林公園72個，旅游量增大，實現森林旅游收入9.63億元。

重慶市集體林權制度改革對農民收入的影響

林改實施的其中一個目標就是要實現農民的增收，提高農民林業種植的積極性。林改使重慶實現林業產值200億元，全市農民來自林業的人均收入超過400元。

針對重慶市集體林權制度改革提出的建議

加強對集體經營管理山林的盤活

現階段，重慶市各區縣在林權改革的由村集體組織經營管理的劣等林地無法產生直接的經濟收益。這些山林是屬于全體村民所有的，不能讓一部分人低價圈地，讓大多數村民的利益受損。按照《村民委員會組織法》第十九條的規定，鑒于村民會議的決定要代表村民的全體利益。筆者建議重慶市各村村民會議在對集體林權項目的立項、承包方案時，規定“召開村民代表會議，必須有五分之四以上代表參加，所作決定應當經全體代表的三分之二以上通過”的條款來盤活集體林權。

繼續加強農民的林業增收渠道，加快重慶市現代林業產業建設步伐

重慶市林業局的“十二五”林業產業發展規劃，預計到2012年，將培訓龍頭企業100家，林業特色鄉（鎮）100個，林業產值達到250億元；到2017年，將實現林業產值500億元。根據《稅收征收管理法》第三十三條的規定，納稅人可以依照法律、行政法規的規定書面申請減稅、免稅。加強地方的招商引資，對需要扶持的林木生產企業實行稅收優惠政策。減稅、免稅的申請須經法律、行政法規規定的減稅、免稅審查批準機關審批。筆者建議地方政府竭力免除這些企業應繳的全部或部分稅款，或者按照其繳納稅款的一定比例給予返還等，從而減輕其稅收負擔，這能加快重慶市現代林業產業建設的步伐。

進一步完善林木采伐管理機制

用材林要嚴格按照商品的市場需求來不斷滿足農民的需求，而不應簡單的以禁采政策來損害農民的利益。依照《森林法》第八條第一款的規定、第三十一條的規定，用材林可以根據林木的生長規律進行輪流采伐。筆者建議，重慶市各級鄉、鎮政府詳細劃分出用材林的類別，對于用材林是擇伐和漸伐的，允許次年補種，對于皆伐的樹種，則要求在當年必須補種，政府相關部門拿出一部分資金建立一個皆伐樹苗補種基金，農民可以申請使用資金購買樹苗，加快林地的用材林的產出速度，增加林地收入。根據2009年頒布實施的《育林基金征收使用管理辦法》第二條、第三條的規定，筆者建議政府建立的皆伐樹苗補種基金可從育林基金中支取，適當時候，還可以將育林基金征收標準確定為零。由此，在法律規定的范圍內，根據相關政策的規定，縣級林業主管部門委托的鄉、鎮人民政府對用材林種植的農民可以加快采伐許可證審批的時間。

進一步完善林權流轉制度

《重慶市森林資源流轉管理辦法》確在規范重慶市內進行的森林、林木所有權和林地使用權流轉。但其中的相關規定對于流轉程序還有待完善。第八條對流轉進行了規范，“集體所有的森林、林木和林地以及個人所有的森林、林木的轉讓由雙方依法協商確定，區縣（自治縣、市）林業行政主管部門憑轉讓協議辦理林權變更手續。”根據第八條的規定，筆者建議，《辦法》要明確林業主管部門辦理林權變更手續的期限，增加“區縣（自治縣、市）林業行政主管部門當場不能作出林權變更手續的，應當將不能辦理的理由告知申請人，并在受理轉讓協議辦理林權變更申請之日起十五日內必須辦理林權變更手續。仍然不辦理的，申請人向上級林業主管部門申訴，經查證屬實的，上級林業部門應當督促受理部門立即辦理”這一條款。

根據《重慶市森林資源流轉管理辦法》第十三條的規定以及第五條的規定，，雖然辦法規定流轉的林地不得擅自改變林地用途，但是，受讓方再次流轉森林、林木、林地的，只要沒改變林地用途，就無需經原出讓方同意。與此同時，流轉后的林地和林木還可以用貨幣估價并可作價出資，成為公司股東的出資方式之一。對于這樣的出資，二次流轉只要不損害公共利益，就應當是合法有效的。

（作者單位：西南大學法學院）