政府要做公共服務(wù)“分包商”

Julian Le Grand × 中國財(cái)富

倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的社會政策教授；現(xiàn)任英格蘭衛(wèi)生小組（英國衛(wèi)生部國家顧問小組）主席，是專為歐盟主席提供建議的社會政策分析小組的一員；他同時(shí)是英國兒童、家庭與學(xué)校部下設(shè)的社會工作實(shí)踐工作小組主席。除了以上職務(wù)，他還曾經(jīng)擔(dān)任歐盟、世行、世衛(wèi)、經(jīng)合組織、財(cái)政部、英國工作和養(yǎng)老金部以及BBC的顧問。

作為社會創(chuàng)新的大力推進(jìn)者，Julian Le Grand被Prospect 雜志評為英國100名公共知識分子之一，他提出和參與的其他政策創(chuàng)新還包括：兒童信托基金的創(chuàng)建，老人關(guān)注與護(hù)理、弱勢兒童教育（現(xiàn)已成為保守和自民黨政策）、社會工作實(shí)踐（現(xiàn)正在英國兒童、家庭與學(xué)校部中試點(diǎn)）、病人基金（正被英國衛(wèi)生部當(dāng)作試點(diǎn)）。

“小政府，大社會”已成為全球各國社會治理的一種價(jià)值追求，在這方面，英國可以算得上是一個(gè)典范，這個(gè)國家雖然從等級森嚴(yán)的君主國走來，但有著長期的慈善和志愿傳統(tǒng)。而社會企業(yè)，更是其“大社會”治理中重要的力量之一。

1997年，代表工黨利益的布萊爾政府上臺，英國的公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。布萊爾政府順應(yīng)英國民眾對公共服務(wù)質(zhì)量的多樣化、多層次需求，強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)良好合作的重要性，形成“政府、市場與社區(qū)、志愿組織等第三部門”合作，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的提升。2010年5月代表保守黨的卡梅倫政府執(zhí)政，更加重視發(fā)揮非營利組織在社會公共服務(wù)中的作用。

如今，英國政府每年用于采購公共服務(wù)的資金高達(dá)2360億英鎊，其中約11%的公共服務(wù)合同由社會企業(yè)與慈善組織執(zhí)行?，F(xiàn)在全國有68000家社會企業(yè)，他們總的商業(yè)產(chǎn)值能夠達(dá)到240億英鎊。

除了貧困、環(huán)保、弱勢群體扶持等傳統(tǒng)的慈善領(lǐng)域外，英國的社會企業(yè)十分多元，還遍及社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、關(guān)懷、文化遺產(chǎn)保護(hù)及城鎮(zhèn)規(guī)劃與重建等原本由政府主導(dǎo)的領(lǐng)域。社會企業(yè)不僅是政府職能的補(bǔ)充，而且還促進(jìn)了原本低效官僚的公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新。政府鼓勵(lì)社企能在專業(yè)領(lǐng)域中，影響有關(guān)政策與服務(wù)，通過引入社會企業(yè)的競爭，根據(jù)被服務(wù)者的滿意度決定財(cái)政撥款，從而帶動醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新和改革，營造出多元競爭、用戶選擇、充滿活力的公共服務(wù)環(huán)境。

今年兩會期間，中國民政部部長李立國也表示要“大力推進(jìn)政府購買服務(wù)”。以購買服務(wù)的方式培育社會組織，已成為社會管理創(chuàng)新的趨勢。上海、廣東等地政府自去年以來，也正通過公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投等形式購買服務(wù)，進(jìn)行培育社會組織的探索。英國的公共創(chuàng)新理論能給中國帶來一些怎樣的有益思考？

在英國總領(lǐng)事館文化教育處與深圳市關(guān)愛辦共同舉辦的《社會創(chuàng)新》公益講座上，本刊采訪了英國當(dāng)前公共服務(wù)改革的主要“建筑師”Julian Le Grand，2003年到2005年期間，他曾作為布萊爾首相的高級政策顧問，將競爭和選擇機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，通過把政府的公共服務(wù)分包給社會企業(yè)和民間組織，鼓勵(lì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競爭，推進(jìn)了衛(wèi)生、教育領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。

政府如何放權(quán)？

Julian是位行動派的學(xué)者，有著學(xué)者的嚴(yán)謹(jǐn)又帶有政治家的幽默。他認(rèn)為要研究公共政策，就一定要參與到政策真實(shí)的制定和運(yùn)作中，必須要體驗(yàn)這個(gè)過程，才能體會到政府的難處，否則很難提出好的建議。

中國財(cái)富：在公共服務(wù)領(lǐng)域，英國曾經(jīng)和中國一樣，由政府主導(dǎo)，存在一些諸如分配不公、效率低下等問題。你在擔(dān)任布萊爾首相顧問期間，提出在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭和選擇機(jī)制的背景是怎樣的？

Julian：首先我想談一個(gè)社會工作的根本問題。我知道中國的體制是政府聘用社工，在過去二十年中，英國政府也是聘用社工，把責(zé)任賦予比社工職位更高的管理層。一線社工處于管理的最底層，他們遇到任何問題都要逐層上報(bào)給管理層，直到最高層來做決策。當(dāng)時(shí)有一個(gè)社工跟我說：“教授，你把我們訓(xùn)練成這么好的社工，但是他們卻把我們當(dāng)做機(jī)器一樣對待?！边@就導(dǎo)致社會工作者作為專業(yè)人士，沒有得到應(yīng)有的自由和決策權(quán)，他們士氣低落，也不會從個(gè)人情感上與服務(wù)對象進(jìn)行溝通，對老人、兒童和殘障人士的關(guān)愛是十分缺乏的，社工流失也很嚴(yán)重。

中國財(cái)富：所以政府要下放責(zé)任和權(quán)力給社工？

Julian：我們的態(tài)度是通過分包方式或者說責(zé)任制的方式，把一些工作從政府轉(zhuǎn)交給NGO來承擔(dān)，看他們會不會做得更好。NGO往往更具有創(chuàng)新性，對服務(wù)對象也更熱情。當(dāng)時(shí)我們對“社會企業(yè)”特別感興趣，我們希望把他們打造成商業(yè)運(yùn)營方面的伙伴，讓他們通過運(yùn)營自己的企業(yè)，更好地提升社會服務(wù)效率。

中國財(cái)富：在中國，由于國有企事業(yè)單位大量存在，社會企業(yè)和NGO參與公共服務(wù)領(lǐng)域競爭的空間很小。

Julian：我同意你的說法。英國有一段時(shí)間也是如此，大量國有企業(yè)因?yàn)檎С?，在競爭中享有一定特?quán)，但英國在撒切爾夫人執(zhí)政后，局面發(fā)生了轉(zhuǎn)變，大量國有企業(yè)私有化，這對政府而言是個(gè)好事情，因?yàn)榭梢源龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但要推行這樣的政策是很困難的，對中國而言，可能沒有很好的解決方法，除非有非常強(qiáng)勢的領(lǐng)導(dǎo)人有意愿去改變。

如何建立信任？

他喜歡多維度地思考問題，面對枯燥的公共政策話題，很少用政治術(shù)語。回答問題時(shí)常常告訴你，答案“是”也“不是”，因?yàn)檎咄ǔＣ媾R復(fù)雜的局面。

中國財(cái)富：你是如何說服政府將工作轉(zhuǎn)交給社企的？

Julian：當(dāng)時(shí)政府委托我起草一個(gè)報(bào)告，論述這個(gè)理念是否可行。和我一起合作的很多地方政府官員對這一發(fā)展理念是持?jǐn)硨B(tài)度的。他們認(rèn)為要以發(fā)展社會企業(yè)來解決公共服務(wù)問題，是對政府工作的否定，也會直接威脅到政府官員的飯碗。

當(dāng)時(shí)我們一邊安撫政府官員，一邊成立了五個(gè)社會企業(yè)，賦予它們比較高程度的自治權(quán)，由他們提供一些政府需要的社會服務(wù)。五個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目有四個(gè)成功了，其中一個(gè)變成了傳統(tǒng)意義上的私營企業(yè)，結(jié)果失敗了。

中國財(cái)富：私營企業(yè)失敗的原因是什么？

Julian：問題出在政府和公司之間缺乏信任上，政府購買服務(wù)的時(shí)候，很大程度依靠政府和企業(yè)一種非正式的關(guān)系。私企和政府之間的信任度比較低，所以注定它會失敗。

中國財(cái)富：你曾說過，政府工作小組的任務(wù)是確定公共部門的領(lǐng)域，挖掘出社會企業(yè)的最大潛力，解決他們遇到的障礙，并制定出應(yīng)對政策。具體而言，這些障礙都有哪些？

Julian：我說的障礙主要是思想障礙，我服務(wù)的政府是個(gè)左翼政府。黨派和工會對市場競爭帶動社會服務(wù)提高表示質(zhì)疑，很多人認(rèn)為市場會引發(fā)不平等。因而，我們要從解放思想入手，通過調(diào)研和試驗(yàn)證明，公共領(lǐng)域引入市場機(jī)制不是要制造私有化，而是創(chuàng)造更加公平高效的局面。

中國財(cái)富：英國政府在社會企業(yè)的扶持上有哪些舉措？

Julian：英國政府主要采取的是“互助知識”政策，互助指的是政府和社會企業(yè)的員工兩方面。政府建立電話熱線和開辦網(wǎng)站，讓想開創(chuàng)社會企業(yè)的人進(jìn)行咨詢；政府還有一些資金投入幫助新開辦的社會企業(yè)，提供一些法律程序和商業(yè)規(guī)劃的建議。另外政府在采購上會照顧社會企業(yè)。我們認(rèn)為，政府給予社會企業(yè)一定的保護(hù)是必要的，特別是在合同投標(biāo)的時(shí)候，否則社會企業(yè)很難與實(shí)力雄厚的其他企業(yè)競爭。但現(xiàn)在由于世貿(mào)組織和歐盟的一些相關(guān)規(guī)定，不允許政府在商業(yè)活動中傾向保護(hù)某個(gè)企業(yè)。英國目前也在和這些國際組織進(jìn)行協(xié)商，努力在規(guī)定框架內(nèi)給社會企業(yè)一定的照顧和保護(hù)。

中國財(cái)富：在政府購買社企的服務(wù)中，人的影響很大，如何避免選擇過程中可能發(fā)生的腐敗問題？

Julian：英國目前還沒有腐敗的問題，但在任何一個(gè)國家都可能有這種擔(dān)憂。答案一個(gè)是自由媒體的監(jiān)督，還有就是通過競爭減少腐敗。在英國，在政府采購過程中沒有得到訂單的競爭對手會向報(bào)刊雜志披露一些看法和建議，結(jié)合競爭和媒體的力量才能夠比較好地控制腐敗發(fā)生的可能。

中國財(cái)富：引入選擇和競爭的模式，可能也會影響到公共服務(wù)提供上的不公平？

Julian：對于任何國家而言，要達(dá)到最大的公平就是減少私有市場在公共服務(wù)中的作用。如果人們可以花錢買到更好的醫(yī)療服務(wù)和教育，就會帶來不公平。財(cái)富不平等會讓人們覺得不公平，比財(cái)富不平等更讓人感到不平等的是富人可以用錢買到更好的醫(yī)療服務(wù)，為他們的子女買到更好的醫(yī)療服務(wù)，這才是最大問題。

中國財(cái)富：除了選擇模式以外還有其他的競爭模式么？

Julian：除了選擇以外，還有一種專業(yè)競爭，有人認(rèn)為如果把醫(yī)院和學(xué)校數(shù)據(jù)公布給社會，比如死亡率和升學(xué)率公布，本身會是一種競爭，并給專業(yè)人士帶來壓力。根據(jù)我在倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院一位同事的觀點(diǎn)，專業(yè)競爭比選擇更能提高社會服務(wù)水平。但我個(gè)人傾向于選擇，用戶的選擇可以更好地提高社會福利水平。

中國財(cái)富：目前選擇模式的發(fā)展符合你的理想么？

Julian：在發(fā)展方向上是的，但力度上還沒達(dá)到理想狀態(tài)。有一些領(lǐng)域有明顯變化，但整體上不是都那么到位。

選擇模式面臨的挑戰(zhàn)

在金融危機(jī)的背景下，許多國家在公共福利政策上都有所調(diào)整，這對于正在進(jìn)行的公共政策改革和社會創(chuàng)新顯然是一個(gè)考驗(yàn)。金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)衰退對于英國的影響不可低估，但危機(jī)之中，許多社會企業(yè)的業(yè)績反而十分可觀。

中國財(cái)富：為什么在金融危機(jī)的背景下，英國的社會企業(yè)還能夠提高業(yè)績呢？

Julian：人們通常會覺得，社會企業(yè)考慮到自己的生計(jì)問題，可能不太愿意去冒險(xiǎn)。但實(shí)際情況是，這些社會企業(yè)往往更加愿意去冒險(xiǎn)。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)衰退的情況下依然愿意接受挑戰(zhàn)，所以反而會有更好的表現(xiàn)。另外一個(gè)原因是，經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，私營企業(yè)往往通過解雇員工而贏得在危機(jī)中發(fā)展的機(jī)會，但這并不是一個(gè)理智的策略。很多社會企業(yè)因?yàn)槭菃T工擁有，不太可能解聘自己的員工。經(jīng)濟(jì)一旦好轉(zhuǎn)，社會企業(yè)因?yàn)闆]怎么流失員工，在社會需求增加時(shí)，會有更好更快的響應(yīng)。

中國財(cái)富：你曾經(jīng)引入過一項(xiàng)兒童信托基金的政策創(chuàng)新，2010年時(shí)這項(xiàng)政策據(jù)說取消了，是遇到了什么問題？

Julian：這個(gè)政策就是：政府為每個(gè)在英國出生的兒童設(shè)立一個(gè)賬戶，并往里頭存一筆錢，往后家長也可以不斷存錢。這樣，當(dāng)孩子長到18歲時(shí)，就會有一筆可觀的費(fèi)用用于教育、購房等。大部分人認(rèn)為這是個(gè)不錯(cuò)的點(diǎn)子，但真正愿意投入和關(guān)注這個(gè)項(xiàng)目的只有我和少數(shù)人。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，政府要削減預(yù)算，覺得這個(gè)項(xiàng)目開支有點(diǎn)大，于是停下。因?yàn)楹⒆右?8歲才能看到這筆錢，所以項(xiàng)目停下沒有任何一方有直接損失，對政府而言，在政策上比較討巧。我覺得很遺憾，因?yàn)殚L遠(yuǎn)來看這會是個(gè)成功的政策，英國儲蓄率很低，這項(xiàng)政策增加了儲蓄率。

中國財(cái)富：金融危機(jī)后，歐洲許多國家在社會福利政策上都有所調(diào)整，進(jìn)行福利開支的削減，這是否會對政策創(chuàng)新和競爭機(jī)制產(chǎn)生影響？

Julian：這個(gè)問題我回答“是”，又“不是”。人們普遍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長快的時(shí)候開展社會政策改革比較好，這時(shí)候比較容易補(bǔ)償因改革而利益受損的人；另一些人則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長的時(shí)候，人們沒有壓力和擔(dān)憂，會影響社會政策改革實(shí)施，而經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候人們感到困難，比較有改革動力。我傾向于后者的觀點(diǎn)，很多社會政策和社會福利改革更適合在金融危機(jī)時(shí)實(shí)施。

英國政府為提高社會服務(wù)嘗試的四種模式

Julian Le Grand研究過提高社會服務(wù)的四種模型：信任、不信任、呼聲和選擇。他認(rèn)為，雖然所有這些模式都各有優(yōu)點(diǎn)，然而在大多數(shù)情況下，依賴在提供者之間推廣選擇與競爭的政策，最有潛力提供高質(zhì)量、高效率、反應(yīng)快和公平公正的服務(wù)。最好的方法是向用戶提供選擇權(quán)，并鼓勵(lì)服務(wù)提供者之間的競爭。

① 信任模式

政府相信提供社會服務(wù)的專業(yè)人士——醫(yī)生、護(hù)士、醫(yī)院運(yùn)營者和學(xué)校運(yùn)營者。政府基于信任，直接撥款由這些機(jī)構(gòu)提供社會服務(wù)。布萊爾首相執(zhí)政最初幾年，嘗試著用信任模式提高社會服務(wù)質(zhì)量，但是最后因效率低下以失敗告終。醫(yī)療方面，人們?yōu)橐粋€(gè)很小的手術(shù)需要等很長時(shí)間；而在教育方面的國際競爭力在世界排名中也非常靠后。

② 不信任模式，即“目標(biāo)加績效管理體制”

政府不信任提供社會服務(wù)的專業(yè)人士，從給他們自主權(quán)轉(zhuǎn)向?qū)λ麄冎甘之嬆_，告訴他們要做什么。政府根據(jù)學(xué)校和醫(yī)院是否能夠達(dá)到這些目標(biāo)來進(jìn)行獎(jiǎng)懲，但懲罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于獎(jiǎng)勵(lì)。這種不信任模式是一種比較高壓殘酷的手段，在短期之內(nèi)能夠取得一些效果，但是就長遠(yuǎn)來說會影響創(chuàng)新精神，并不是一個(gè)經(jīng)營醫(yī)療或者教育機(jī)構(gòu)的好方式。而且可能會帶來其他問題，比如數(shù)據(jù)上做假，實(shí)際上并沒有帶來社會服務(wù)的真正水平的提升。

③ 呼聲

自下而上的方式，讓社會服務(wù)的用戶發(fā)出自己的聲音，向服務(wù)的提供者抱怨或者投訴。但是，向?qū)I(yè)人士抱怨，必須要有一定的勇氣和信心，還能夠具備把這個(gè)事情清楚表達(dá)的能力。多數(shù)人對專業(yè)人士都有一種尊敬的心態(tài)，特別在那些比較貧困的地區(qū)，挑戰(zhàn)專業(yè)人士的服務(wù)更為艱難；另一方面，專業(yè)人士未必會對這種抱怨和投訴做出相應(yīng)的改變，依靠呼聲很難在實(shí)際行動上改善他們的服務(wù)水平。

④ 選擇

人們可以用實(shí)際行動做出選擇，比如放棄社會服務(wù)、水平不高的機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而去用更好的醫(yī)院和學(xué)校來接受社會服務(wù)。選擇模式的前提就是，這些專業(yè)服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)——學(xué)?；蛘哚t(yī)院必須是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，不依托于政府。他們可能是私營企業(yè)、非政府組織或者社會企業(yè)。而用戶可以做出選擇，比如選擇哪一所學(xué)校和醫(yī)院的服務(wù)，在他們做出決策后，政府的撥款就會隨之而來。政府在撥款時(shí)會依據(jù)這些機(jī)構(gòu)能夠吸引多少用戶，如果醫(yī)院的病人或者學(xué)校的學(xué)生流失，政府就會削減經(jīng)費(fèi)，服務(wù)者因而會產(chǎn)生動力改善服務(wù)。在以“選擇”模式為主結(jié)合其他模式的運(yùn)作下，醫(yī)院和學(xué)校在服務(wù)水平方面確實(shí)有所提升。