廣東發(fā)展可再生能源的政策選擇

【摘要】在分析廣東可再生能源發(fā)展障礙的基礎(chǔ)上，本文提出廣東可以采取兩類財政扶持與激勵政策：一類是在可再生能源發(fā)展規(guī)劃和試驗階段，采取投資補貼、軟貸款和綠色基金等投資扶持政策，降低可再生能源發(fā)電項目的投資成本；另一類是政府應制定上網(wǎng)電價、稅收減免、可再生能源配額、綠色許可證等可再生能源生產(chǎn)的財政扶持與激勵政策，建立一種市場驅(qū)動式的可再生能源的運作模式。

【關(guān)鍵詞】可再生能源綠色許可證財政扶持激勵政策

【中圖分類號】F812.0 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2012）05-0046-04

一、引言

碳排放量控制和環(huán)境保護是一種公共利益訴求，大量碳排放誘使氣候變暖和環(huán)境惡化，因此碳排放是一種負外部性。控制碳排放量單獨由政府政策引導和強制性義務(wù)管制，缺乏有效的市場機制，難以充分發(fā)揮其經(jīng)濟效率。根據(jù)科斯定理，在控制碳排放過程中將碳排放賦予特定的產(chǎn)權(quán)，引入市場機制將控制碳排放量外部性內(nèi)在化，利用市場機制激勵個體共同控制碳排放量的實質(zhì)性行動，能充分發(fā)揮碳排放量控制的經(jīng)濟效率。

2009年廣東碳排放總量占了全國的10.9%，人均碳排放量差不多是全國平均水平的3倍，甚至比香港還要高出50%以上，其中火電、水泥、鋼鐵三個行業(yè)年碳排量占了總排放量的90%以上。廣東具有發(fā)展綠色可再生能源的天然優(yōu)勢，且可再生能源快速發(fā)展是實現(xiàn)大幅度減少碳排放量和保護環(huán)境的重要途徑。目前廣東可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，可再生能源技術(shù)發(fā)展尚不成熟，關(guān)鍵能源技術(shù)尚未突破，并且與傳統(tǒng)化石能源技術(shù)相比，可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模小、發(fā)電成本高且項目運作風險大等特性，亟需省政府出臺一系列可再生能源發(fā)展的扶持政策，建立有效的市場機制，促進廣東可再生能源快速發(fā)展。

二、廣東可再生能源發(fā)展障礙

廣東是一個石化能源資源非常缺乏的大省，也是能源消耗的大省，環(huán)境污染和溫室氣體排放是制約廣東能源快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。從長遠看來，廣東亟需走能源多元化、資源渠道多樣化的發(fā)展道路，因此大力發(fā)展風能、太陽能、生物能及海洋能等可再生能源，是減少環(huán)境污染和溫室氣體排放的戰(zhàn)略必然選擇。雖然在風能、太陽能、海洋能等可再生能源具有獨特的天然優(yōu)勢，但廣東可再生能源電力發(fā)展主要存在以下障礙。

1.政策法規(guī)體系不完善。相對于傳統(tǒng)化石燃料能源，可再生資源分散，發(fā)展規(guī)模較小，生產(chǎn)不連續(xù)以及能源開發(fā)和安裝成本較大。可再生能源發(fā)展在現(xiàn)行市場條件下缺乏有效的市場競爭能力，亟需配套的財政政策扶持。在現(xiàn)有技術(shù)和政策環(huán)境下，發(fā)展可再生能源發(fā)電項目具有較大的技術(shù)、政策、市場等各種風險因素，可再生能源發(fā)電企業(yè)抵抗和規(guī)避各種風險能力較弱，缺乏有效的風險管理技能。廣東制定了新能源十二五規(guī)劃和相關(guān)政策引導，由于風能、生物能、海洋能、太陽能等新興可再生能源開發(fā)與推廣技術(shù)發(fā)展階段不同，研發(fā)和使用成本不同，政府尚未制定完整的不同發(fā)展階段下相配套的財政扶持政策，并對新興可再生能源發(fā)展的經(jīng)濟激勵力度較弱，政策和法規(guī)缺乏綜合協(xié)調(diào)性，尚未形成支持可再生能源發(fā)展的長效機制和激勵機制。由于能源戰(zhàn)略安全的考慮，政府尚未實施碳排放強制性管制政策。目前廣東再生能源開發(fā)與利用對私人投資者相關(guān)政策尚未徹底放松，且可再生能源的交易成本較高，從可再生能源考察、環(huán)境評價、項目審批、制定投資決策、項目融資到項目實施等運作周期較長，實際交易成本較高。

2.市場保障機制不夠健全。廣東缺乏強制性的可再生能源市場保障政策，尚未形成穩(wěn)定的需求拉動式的市場需求。可再生能源缺乏成本競爭優(yōu)勢，電力價格不能客觀地反映環(huán)境成本和社會損失，因此可再生能源發(fā)電的環(huán)境競爭優(yōu)勢尚未凸顯。缺乏市場服務(wù)的配套設(shè)施、可再生能源并網(wǎng)輸送及質(zhì)量控制措施限制著可再生能源發(fā)展的速度和規(guī)模；缺乏成功可復制的可再生能源商業(yè)運作模式阻礙著可再生能源技術(shù)的推廣使用。如生物能發(fā)電最大障礙在于生物質(zhì)燃料市場、不可靠的生物質(zhì)燃料供應及燃料價格波動頻繁，這些因素嚴重阻礙生物質(zhì)燃料發(fā)電技術(shù)的推廣使用和市場滲透。

3.技術(shù)開發(fā)能力薄弱。風能、核能、太陽能、生物質(zhì)能及海洋能等可再生能源的技術(shù)水平較低，缺乏自主技術(shù)研發(fā)能力，設(shè)備制造能力弱，技術(shù)和設(shè)備生產(chǎn)主要依賴進口，技術(shù)水平和生產(chǎn)能力與國外先進水平差距較大，尚未形成完整的可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈條。另外，可再生能源資源環(huán)境評價、技術(shù)標準、產(chǎn)品檢測和認證等體系不完善，人才培養(yǎng)不能滿足市場快速發(fā)展的需要，沒有形成支撐可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)服務(wù)體系。

三、綠色許可證交易

綠色許可證交易，是政府為了確保可再生能源技術(shù)發(fā)展和實現(xiàn)可再生能源生產(chǎn)的特定目標，而采取的一種以市場為基礎(chǔ)成本有效型管制工具。為了確保綠色許可證交易的市場供求量，政府在一定執(zhí)行周期內(nèi)給電力系統(tǒng)運營商（包括生產(chǎn)者、批發(fā)商、零售商及終端用戶）分配一定數(shù)量的可再生能源，作為強制性履行的綠色配額。一般來說，一個綠色許可配額可以將擁有1000 KWh可再生能源電力定義為一個綠色許可證。綠色許可證可以通過三種途徑實現(xiàn)，電力運營商自己生產(chǎn)可再生能源而擁有一定數(shù)量的綠色配額；電力運營商可以從電力市場購買一定數(shù)量的可再生能源；電力運營商可以從沒有生產(chǎn)可再生能源的批發(fā)商、零售商及中介機構(gòu)購買一定的綠色許可配額。因此綠色許可證是一種可交易的金融信用資產(chǎn)，電力運營商為了履行義務(wù)提交必需數(shù)量的綠色配額，可再生能源生產(chǎn)者可以在通過出售綠色許可證獲得額外的附加收益。在綠色許可證交易機制下，使用傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電企業(yè)必須承擔一定的環(huán)境成本，而綠色可再生能源發(fā)電企業(yè)，因出售綠色許可證而獲得額外的經(jīng)濟收益，凸顯較強的環(huán)境競爭優(yōu)勢。

四、可再生能源發(fā)展的財政與激勵政策

政府促進可再生能源發(fā)展可以有兩類財政扶持與激勵政策，一類是政府在可再生能源發(fā)展規(guī)劃和試驗階段內(nèi)進行投資扶持政策，如投資補貼、軟貸款、綠色基金等，降低可再生能源發(fā)電項目的投資成本；另一類是政府制定相配套的可再生能源生產(chǎn)的財政扶持與激勵政策，如上網(wǎng)電價、稅收減免、可再生能源配額、綠色許可證等，建立一種市場驅(qū)動式的可再生能源的運作模式。

（一）可再生能源投資的財政與激勵政策

由于可再生能源項目的交易成本和投資成本較高，在可再生能源規(guī)劃和試驗階段內(nèi)，政府可以對可再生能源項目投資進行投資扶持與激勵政策，激勵可再生能源運營商提高可再生能源發(fā)電的裝機容量，并且有效地降低可再生能源發(fā)電項目的投資成本，改善項目投資者的經(jīng)濟利潤。

1.投資補貼。政府可以對利潤較低的可再生能源技術(shù)進行投資補貼，一般可以分為按裝機容量進行投資補貼和按綠色能源發(fā)電量進行投資補貼。政府對可再生能源項目裝機容量進行投資補貼主要影響可再生能源電力供應，一般在可再生能源技術(shù)尚處在研發(fā)試驗或經(jīng)濟效益較低階段內(nèi)進行。當可再生能源技術(shù)推廣使用熟練后，投資補貼就可以逐步撤銷。如政府可以在可再生能源環(huán)境評價綠色標準、綠色能源供應量及可再生能源技術(shù)使用成本基礎(chǔ)上，按照每單位綠色許可證給予可再生能源項目投資成本的15%～50%進行投資補貼。對處在可再生能源技術(shù)研發(fā)試驗階段內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目，投資補貼水平可較高；對接近市場化或商業(yè)化的可再生能源技術(shù)項目，投資補貼水平可較低。應特別加大海上風電、太陽能及海洋能發(fā)電項目的投資補貼力度。可以按照綠色許可證數(shù)量和可再生能源技術(shù)發(fā)電成本給予不同水平的投資（或生產(chǎn)）補貼，努力降低可再生能源發(fā)電項目的運營成本。

2.軟貸款。軟貸款也是一種投資補貼形式，可再生能源項目投資者可以直接從政府專項資金或特定綠色基金直接或間接獲得利息補貼。由于商業(yè)貸款利息較高，可再生能源技術(shù)項目具有較高的投資和運營成本，投資者只要符合綠色標準（如實現(xiàn)規(guī)劃的生態(tài)目標）或綠色許可證數(shù)量，就可以享受特定的利息補貼，享受更低的貸款利息，以降低可再生能源發(fā)電項目的投資和生產(chǎn)成本。由政府和企業(yè)出資共同組建綠色基金，對偏遠農(nóng)村和小規(guī)模項目進行無利息貸款或資金扶持，鼓勵可再生能源技術(shù)推廣使用，如農(nóng)村沼氣發(fā)電、太陽能發(fā)電，同時也可以對大型的綠色可再生能源發(fā)電項目提供一定時期內(nèi)低息貸款。海上風電、太陽能和海洋能發(fā)電等可再生能源發(fā)電技術(shù)尚處在研發(fā)試驗階段內(nèi)，發(fā)電項目的投資與運營成本較高，政府專項資金或綠色基金應給可再生能源發(fā)電項目提供較低或零利息的優(yōu)惠政策。

（二）可再生能源生產(chǎn)的財政與激勵政策

目前綠色可再生能源電價有關(guān)政策：水電、核電、陸上風電及生物質(zhì)發(fā)電價格已執(zhí)行標桿上網(wǎng)電價，海上風電、太陽能及海洋能發(fā)電實施政府指導、招標定價，但招標價格波動較大。廣東海上風能、太陽能及海洋能具有豐富的資源優(yōu)勢，如何建立以市場為基礎(chǔ)的可再生能源開發(fā)與推廣使用，是廣東降低碳排放量和實現(xiàn)可再生能源規(guī)劃目標的戰(zhàn)略舉措。

1.減免稅收。為促進可再生能源快速發(fā)展，各區(qū)域政府可對可再生能源開發(fā)利用在所得稅、增值稅等方面實施稅收減免政策。如內(nèi)蒙實行的是降低風力發(fā)電的增值稅，由一般的8%降低為3%，免收所得稅2年；廣東對風力發(fā)電所得稅按15%征收。廣東可制定可再生能源發(fā)電的退稅或減免稅收的優(yōu)惠政策，譬如可再生能源生產(chǎn)商以綠色許可證數(shù)量作為減免企業(yè)所得稅的依據(jù)，電力生產(chǎn)商產(chǎn)生綠色許可證量越多，可以獲得減免稅收金額越多，直至企業(yè)所得稅全部抵減。制定不同階段內(nèi)可再生能源發(fā)電技術(shù)的稅收優(yōu)惠政策，如水電、核電、風電技術(shù)快接近市場商業(yè)化階段，政府可以降低稅收減免力度，而太陽能、海洋能及地熱能等發(fā)電技術(shù)尚處在研發(fā)試驗階段，政府可以加大企業(yè)所得稅收減免以及增值稅退還的力度。為了推動可再生能源市場需求，政府也可以制定相應的使用可再生能源企業(yè)或用戶給予企業(yè)所得稅收減免政策，以綠色許可證量為減免稅收的依據(jù)，激勵電力需求方和終端用戶積極使用可再生能源電力。

2.自愿契約行動。政府可以成立綠色專項資金，專門用于扶持綠色可再生能源的公眾認知、信息傳播、公眾宣傳、提高能源效率的技術(shù)培訓，以及提供可再生能源發(fā)電技術(shù)推廣使用等。政府可以利用專項資金，支持電力終端消費者建立使用綠色可再生能源信用卡，鼓勵商業(yè)組織機構(gòu)加入綠色商業(yè)聯(lián)盟行動，對憑借綠色許可證數(shù)量購買商品的終端用戶，給予一定的價格優(yōu)惠。對憑借綠色許可證信用辦理住房貸款或保險等各項業(yè)務(wù)可給予優(yōu)惠。

3.綠色許可證市場開發(fā)。（1）可再生能源配額。可再生能源配額其實是一種更為偏向市場的制度，是政府對電力生產(chǎn)商、供應商和電力消費的終端用戶制定的一項強制性法律義務(wù)：根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃目標，確定在規(guī)劃期內(nèi)應當達到的可再生能源發(fā)電量占發(fā)電總量的比重，政府給電力生產(chǎn)商、供應商和終端用戶在能源消費中分配一定配額的可再生能源電力。在政府強制性規(guī)定下，任何沒有履行配額的電力運營商必然受到政府強制性的經(jīng)濟懲罰，且懲罰成本遠高于可再生能源電力生產(chǎn)成本。配額制將采用更加市場化的辦法來推動可再生能源電力發(fā)展，電力企業(yè)包括電網(wǎng)公司和發(fā)電公司在內(nèi)，將被強制分配以可再生能源電力的配額。強制性配額鼓勵電力生產(chǎn)商采取最經(jīng)濟有效的電力生產(chǎn)模式，有力推動可再生能源的市場需求，建立一種有效的經(jīng)濟激勵機制。（2）綠色許可證市場開發(fā)。綠色許可證需求主要來源于電力生產(chǎn)商、電網(wǎng)公司及終端電力用戶，市場需求量由政府分配電力運營商和終端用戶的綠色許可證配額數(shù)量決定，而綠色許可證總配額是由可再生能源電力的總體規(guī)劃目標決定。綠色許可證交易價格主要受市場供求總量決定，且綠色許可證供求方可以嚴格限制在特定的區(qū)域或國家內(nèi)進行交易。若懲罰成本高于綠色許可證市場價格時，綠色許可證需求方有動力從供給方購買一定數(shù)量的綠色許可證配額。若綠色許可證市場供給量較低，綠色許可證市場價格會上升，促使新的可再生能源發(fā)電廠商進入市場，推動綠色電力供應增加。反之亦然。因此綠色許可證是一種成本有效的市場運作模式。

（收稿日期：2012—07—16責任編輯：垠喜）