改進清潔發展機制設計和政策

【摘要】清潔發展機制（CDM）是京都議定書三個靈活的碳交易機制之一，它是發展中國家和發達國家就減緩溫室氣體排放展開的項目合作，是我國獲取低碳融資的途徑之一。但我國的CDM因定價過低、交易成本過高、覆蓋面窄、碳市場缺位等缺陷，使其在減少溫室氣體排放中發揮的作用極其有限。建議擴大CDM覆蓋的部門，改進CDMTJc京都議定書的設計，建立碳交易市場，加強國內金融機構對CDM項目的支持，以提高CDM減碳效用的發揮。

【關鍵詞】CDM現狀問題分析

【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2012）05-0059-03

清潔發展機制（CDM）是發達國家低成本完成京都議定書承諾的減排量的最有效的方法。CDM旨在幫助發展中國家實現可持續發展，允許京都議定書附件I締約方（工業化國家）為發展中國家的減排項目提供資金和技術支持，作為回報，發達國家獲得CDM產生的核證減排量（CER），以抵補京都議定書承諾的減排量。CDM是基于項目的交易。目前，中國是CDM項目的最大供應方，京都附件I的有減排指標約束的國家是CDM項目的需求方。中國的CDM不管是交易量還是交易額都位居發展中國家之首，CDM為我國的低碳融資發揮著重要的作用。

一、中國CDM現狀

截至2011年7月，中國已經批準了3154個清潔發展機制項目，主要集中在新能源和可再生能源、節能和提高能效、甲烷回收利用等方面。其中，已有1560個項目在聯合國清潔發展機制執行理事會成功注冊，占全世界注冊項目總數的45.67%，已注冊項目預計經核證的減排量（CER）年簽發量約3.28億噸二氧化碳當量，占全世界CO₂排放總量的63.84%，為《京都議定書》的實施提供了支持。但是CDM在中國的執行中也存在諸多的問題，影響其作用的更好發揮。

二、中國CDM存在的問題

1.CDM主要集中于冰箱制造業的HFC-23排放項目。目前我國的CDM項目主要集中在冰箱制造業的HFC-23排放。HFC-23氣體同樣影響大氣溫度的升高，減少1噸的HFC-23對大氣溫度的影響，與減少1700噸CO₂排放，對大氣溫度的影響是一樣的，捕獲與破壞HFC-23氣體很容易產生大量的核證減排量，所以冰箱制造業的CDM項目同樣能達到預期的減排功能。因此，發達國家很容易通過HFC-23項目產生的核證減排，抵補京都議定書承諾的減排量。但是CDM對能源電力部門（特別是火力發電廠）高的COs排放項目涉獵較少，在高碳技術被鎖定的情況下，CDM未能解決能源部門長期需要減少C02的目標。

2.CDM項目定價過低。盡管中國是CDM最大的供應者，但是目前CDM主要由發達國家買方定價，中方只是CDM價格的被動接受者。一些發達國家從中國低價獲得的核證減排量，經包裝后再在二級市場上高價出售謀取暴利。一級市場CDM價格過低，如2009年中國的核證減排量每噸銷售價為11歐元，而二級市場的交易價格每噸則高達19歐元，一、二級市場的核證減排量價差達10歐元左右，中國真正從CDM一級市場融到的資金遠小于二級市場投機商的倒賣收入。再如中國的HFC-23項目，購買者在二級市場支付的價格大約是實際項目減排成本的10倍，即中方真正從項目獲得的融資僅是二級市場交易收益的1/10，大量資金流入二級市場投機商的腰包。從而CDM作為我國減排項目融資的主要途徑，發揮的融資作用極其有限。同時，一級市場定價過低，造成項目運行因資金缺口較大而無法正常展開，影響了CDM效率的提高。

3.CDM項目風險較大。CDM項目啟動與核證減排量簽發之間的時間間隔很長，管理不到位，投資收益不確定，使得項目的預期收益小于項目的風險，即使是大的項目也無法避免這種風險，我國的風電項目虧損就是例證。項目注冊審批程序復雜，審批慢，交易成本高等因素，造成CDM從開始啟動到完工的整個周期，不斷受到資金技術的困擾，缺乏實際所需要的新技術和難以獲得項目投資人是CDM的最大障礙。另一方面，項目的批準和項目的啟動運行之間所需要的時間超過一年，不論是否注冊成功，前期投入的包裝、設計等費用對企業來說都是不小的投入，加上無法預測CDM項目流程開始后至少30個月的財務回報，由此帶來的不確定性風險增大。

4.CDM的交易成本高。CDM項目申請過程非常復雜，交易成本很高。項目開發商必須滿足每一階段所要求達到的條件。項目申請的難度很大，雖然簡化了小規模項目申請的程序，但交易成本依然很高。項目協議文件正式簽署時，要求開發商提供更詳細的信息，包括項目未開展前的一系列研究：檢測驗證額外減排量的計劃，預期減排的評估，采用CDM執行理事會已經認可的方法評估項目，以確定基線和檢測程序等等。如果涉及的項目是新的，使用的評估方法未經CDM委員會同意，后期展期的方法也要提交CDM委員會批準，那么交易成本將更高。另外，CDM機制要求逐項闡述項目的額外性，要求披露項目常規業務或基準場景下的額外排放，導致項目的交易成本相當高。額外排放實際上是一個非常復雜的概念，斯特恩等人認為，很難建立方法披露中小企業部門經營的運輸和能效項目排放的額外性，因此很難克服高的交易成本。

5.經營實體（DOE）制約著我國清潔機制市場的發展。經營實體（DOE）是由CDM執行理事會批準的獨立的第三方機構，對CDM項目進行審查核定，經營實體對CDM的審定，對企業成功獲得國際CDM注冊起著決定性作用。國際上對參與CDM項目審定人員的素質和職業道德要求嚴格，國內符合要求的CDM審定機構數目極其有限，致使更多的項目等待審核，延長了項目的申請時間，增加了項目申請的難度和費用，降低了項目注冊的成功率，項目不能及時通過CDM獲得融資，加之審定機構對項目標準判斷的人為性，導致項目申請成功率極低。

6.碳排放交易市場缺位。至今我國未建立真正意義上的碳排放交易市場，作為溫室氣體排放最大的供應商，未融入國際碳交易市場，造成CDM定價權的喪失，只能被動接受外國買方的低定價。CDM的低定價扭曲了資源的有效配置，導致碳資產這種稀缺資源，通過CDM機制流入發達國家，給我國的企業和國家帶來了巨額損失。另外，缺乏專業咨詢服務中介機構和專業人才，往往使好的CDM項目.因無法找到中介機構包裝服務，而不得不放棄。

7.CDM項目的技術投入較少。國外與我國的CDM項目合作，以資金投入為主，技術投入較少，通過CDM項目引進的技術微乎其微，節能減排方面的技術引進更是甚少。主要是我國的知識產權保護法律的缺位，國外買方擔心知識產權未能受到很好的保護，而只愿提供資金支持，不愿提供技術援助。另外，現在的技術引進程序復雜，缺乏可操作性，即便引進技術，也是發達國家淘汰的落后技術，核心技術始終受制于人，加之國內技術研發滯后，造成CDM項目未能達到如期更好的效果。

三、CDM的發展方向

1.改進CDM機制的設計。改進CDM機制設計，以更好地減少溫室氣體排放。一是應擴大CDM范圍，覆蓋我國更多部門的排放資源，如從小項目（如住宅、商業、運輸）中獲得碳信用，從能源電力部門、土地使用的變化和林業項目、碳捕獲與封存等獲得核證減排量。二是使CDM僅限于C02的排放項目，將能源部門、電力部門納入CDM范圍，對于HFC-23，則采取經濟手段（如征收碳稅等）抑制其排放。三是大力培育高素質的經營實體和專業人才團隊，簡化CDM審批程序和過程，降低項目的交易費用和不確定帶來的風險，提高CDM項目的審批效率和速度。

2.逐步建立國內碳交易市場。我國CDM定價權缺失主要是碳交易市場的缺位所致，應借鑒國外建立相關碳交易的法律、法規、政策，在此基礎上，盡快建立國內的碳交易市場，與國際碳市場接軌，爭取更多碳交易的話語權，奪取碳資產的定價權，使CDM價格回歸理性，避免財富通過不合理的碳價格流入發達國家。

3.加強國內金融業對CDM項目的支持。CDM從申請到最后批準中間間隔的時間較長，在真正獲得外方資金支持之前，項目需要大量的資金投入，巨額的資金缺口延誤了項目的展開。建議國內金融部門開展以核證減排量未來的現金流為抵押資產，降低貸款利率和資金本的要求，向CDM提供項目融資，解決項目被批準前的巨額資金缺口問題。

4.加強財稅政策對CDM項目的支持。建立和完善低碳產業相關的財政稅收法規，政策，設立財政轉型專項基金，為CDM項目提供貼息或低息貸款，支持CDM項目的展開。減免CDM項目的稅收，對于CDM項目引進的技術、購置的設備，給予一定的稅收優惠及返還政策，激勵企業引進消化吸收國外的先進技術，提高低碳產業的技術水平。

5。完善專利法，保護外商的低碳技術投資。完善我國的專利法及相關激勵機制，對國外對我國CDM項目的技術援助，給予法律保護，打消國外投資者疑慮，同發達國家開展更多的基于技術支持的CDM項目合作。同時激勵國內企業進行低碳技術研發，以掌握核心技術，占領競爭的至高點。

6.延長京都議定書承諾期。京都議定書第一承諾期2012年底將到期，未來CDM銜接性的目標不明確，第一承諾期的一些締約方欲退出，這給后2012京都議定書帶來了更多的不確定性，而低碳投資者的投資期一般在30～40年，京都議定書承諾期與投資者的投資期不匹配，必然將政策風險轉嫁給投資者，建議延長京都承諾期的期限，這將有助于提供更清晰的碳價格，刺激低碳投資者的積極性。

（收稿日期：2012-09-23責任編輯：垠喜）