深化我國能源領域改革的若干問題

【摘要】推動充分有效的市場競爭是我國能源領域市場化改革的重要組成部分。本文在回顧我國能源市場競爭改革路徑的基礎上，指出了目前政策存在的問題，并且通過對改革必要性和目標的系統性論證。提出了未來改革的一系列政策建議，主要包括：在競爭性領域打破嚴格的準入限制；逐步分離具有自然壟斷性質的管網環節，并加強政府監管；因地制宜規范新能源發展；深化能源國有企業改革；注重能源領域問及與關聯領域的改革協調性。

【關鍵詞】能源 市場競爭 深化改革

【中圖分類號】F123.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2012）05-0064-06

能源是國民經濟的基礎領域，關系國家經濟安全和人民生活福祉。改革開放以來我國能源市場化競爭領域取得了豐碩成果，漸進的改革路徑在一定時期較好地完成了保障能源供給、鼓勵投資和平抑價格波動的目標，但隨著改革的深入和宏觀形勢的演變，其弊端也愈發顯現，造成了諸多經濟和社會矛盾。不系統、不科學、不協調的政策推進是根源所在。展望未來，唯有更大的決心、更清晰準確的目標和更嚴密的改革設計才能解決能源市場化發展中所存在的問題。

一、我國能源領域改革存在的主要問題

1.能源領域及其相關領域的改革進程不協調。能源領域的不同子領域之間、能源領域的上下游環節之間、能源領域與其他關聯領域間的改革進程不協調，改革異步性和體制性摩擦長期未能解決。突出表現在“煤電”矛盾和“煤運”矛盾，主要原因是煤炭與電力、鐵路系統改革不協調。煤炭行業市場化改革開展較早，改革的深度和廣度都較大，產業集中度偏低，競爭較為充分。而電力、鐵路系統則改革滯后：電力方面廠網分開不徹底，發電則形成買方壟斷局面；鐵路系統政企分開進展仍然不大，不僅運力不足，而且壟斷性極強。相比之下，煤炭行業明顯處于不利位置。此外，能源領域上下游環節間改革進程的不協調也嚴重影響了新能源的轉換與利用。

2.嚴格的市場準入維持了壟斷，弱化了有效競爭。一方面表現在自然壟斷領域。主要電力系統的輸配基礎設施領域和油氣運輸管網領域，尚未實現有效分離、獨立定價和有效監管。另一方面表現在行政性壟斷。主要是油氣資源勘探開發的上游領域，現有法規中關于勘探開發油氣資源必須是國務院批準的石油公司或必須得到國務院批準同意的限定，從立法的角度造成了三大國有石油公司彼此間有限競爭的壟斷市場結構。此外，一些已經放開的領域對民資和外資存在“玻璃門”問題。如盡管國家允許私企和外資進入成品油批發和零售市場，但由于對批發市場規定了較高的進入條件，私企進入成品油批發和零售市場未產生真正的實效。

3.國有能源企業改革不到位。中國能源企業的股權多元化以及三級治理架構更多流于形式，還沒有真正成為合格的市場競爭主體。國有股“一股獨大”問題突出，企業經營機制尚未發生根本性轉變，內部監督制約機制缺乏，“內部人控制”普遍。國有能源企業經營績效不高，且因為行政考核和經營機制的限制，存在廣泛的低效競爭和資源浪費現象。如今國有能源企業改革已經進入兩難境地，一方面亟需深化改革，以提高企業競爭力、維護市場開放公平，另一方面則因其隸屬能源和基礎性部門，牽一發而動全身，操作難度極大，需要謹慎科學地設計和實施。

4.新能源領域亂象叢生。近年來世界主要國家紛紛提出雄心勃勃的新能源發展計劃。我國政府也高度重視新能源產業的發展，密集性地出臺了一系列法律法規和鼓勵政策，但該領域的發展卻不甚規范，問題較多，包括未形成完善的準入制度，門檻較低，無序競爭、亂投資現象較為普遍，低水平重復建設造成嚴重的產能過剩；核心技術瓶頸亟待突破，新能源生產成本居高不下，缺乏社會廣泛認同；產業政策法規不完善、不配套。

二、深化能源領域改革的必要性

（一）部門利益膨脹，企業運行效率低下

一是行業利潤增長過快。統計數據顯示，2001年至2009年國有及國有控股工業企業累計獲得利潤總額為58462億元，2009年的賬面利潤總額比2001年增長了3.89倍。但是，國有及國有控股企業卻在不同行業層面體現出兩極分化，國有企業的利潤主要是由基礎性產業、行政壟斷性的企業通過低競爭性的廠商定價優勢來實現的（天則經濟研究所，2011；韓朝華，2009），而能源行業就是其中的典型。

二是人員工資和福利遠超平均水平。自2005年起國有及國有控股企業的工資首次超出了其他單位的收入水平，此后差距逐年擴大，2009年，國有單位職工工資比城鎮集體單位高65.62%，比其他單位高8.87%。這也是因為國有企業布局調整以及“抓大放小”的改革以來，所剩多是關系國家安全和經濟命脈的重要領域，同時又因為國有企業特殊的機制，導致其工資外收入較高，且收入增長極具剛性。具體到行業層面，據相關研究（王小魯，2007），2005年壟斷行業雖然職工不到全國的8%，卻取得了相當于全國職工工資總額的55%的收入，這其中國有能源企業也占據較大比重。同時僅就工業來講，收入最高的5個行業中油氣、電力和煉焦也是赫然在列（天則經濟研究所，2011）。

三是企業運行效率低下。雖然統計數據顯示國有及國有控股企業，特別是壟斷行業的企業，近年來運轉良好，但高的賬面利潤并不是企業的真實績效，更不代表高效率。因為國有企業與其他類型企業面臨不同的經營環境，在資源（礦產資源和土地）租金、融資成本、國家補貼以及壟斷性定價等方面，需要一一進行測算，對賬面數據進行還原，從而得到國有企業的真實績效。研究（天則經濟研究所，2011）表明，2001年至2009年，國有及國有控股工業企業累計虧損5112億元，平均的真實凈資產收益率為-1.47%。此外，大部分的研究也表明，國有企業的全要素增長率是所有類型企業中最低的，且增長緩慢，但代理成本卻最高，自主創新動力缺乏。

（二）產品和服務價格仍偏高，社會福利受損

一是價格偏高但品質一般的產品和服務損害消費者利益。價格可承受、清潔、穩定的能源產品和服務是消費者的福祉，但目前我國能源市場的狀況與此仍有較大差距。以下僅以成品油和煤炭為代表進行分析，并選取若干時間點的價格數據進行比較。

從表中數據可見，我國成品油含稅價格處于世界中下等水平，亞太國家的中等偏上水平。歐洲國家和日韓的稅負比重較高，因此若扣除稅費因素，我國的成品油裸價水平排名則會提高，如果與居民收入水平綜合對比考量，我國則名列前茅（加油痛苦指數排名第4）。國內行政壟斷、有限競爭的油氣產業格局，造成了較高的經營成本、管道物流成本和壟斷性定價，這都是抬高油價的因素。此外，由于明顯具有過渡性質的成品油定價機制，當國內外油價倒掛時，同有石油企業又多以檢修和虧損為名減少市場供應量，一定程度上助推了國內市場的緊張。

在煤炭方面，一方面是國內外動力煤價格倒掛，截至2011年底，我國動力煤的價格水平已高于美國、俄羅斯、澳大利亞等國，進口價低于國內價；另一方面是電煤價格較高，在世界范圍內處于中等偏上水平。發達國家面對的是高昂的人力資本、安全成本和環保成本，但煤炭價格相對我國依然有優勢。除了地質、技術原因之外，最為主要的是我國高昂的煤炭運銷成本。鐵路部門改革的嚴重滯后造成了煤炭運力的長期緊張，公路交通的吃拿卡要等行業管理亂象都層層加重了煤炭的中間費用，造成終端煤價的大幅上升。

此外，能源領域的瓶頸影響其他產業的發展以及我國內需的擴大。油氣、煤炭、電力行業大多在國民經濟中是中間投入型、基礎性的部門，我國經濟改革各領域間順序和步驟上的不匹配，導致能源部門大大滯后于農村經濟和城市制造業，無疑成為歷次重大改革啟動和經濟景氣周期的瓶頸性因素，一方面是供給的短缺，另一方面是價格的不斷上漲，都直接影響下游企業的成本投入和生存能力。并且，能源領域嚴格的市場準入和高價格，也都限制了國內投資需求和居民消費需求的上漲，從而不利于內需擴大（王仕軍，2004）。

（三）資源租金低估和國企紅利上繳不足，侵蝕國家和人民利益

能源價格體制改革以及供需形勢的演變，推動我國主要能源價格近年來快速上升，但是以從量計征為主的資源稅費計征體系卻長期滯后于能源價格的上漲幅度，造成了煤炭、油氣等能源資源的租金低估，雖然2011年資源稅改革推動了油氣的從價計征、特別收益金起征點上調以及提高了煤炭的征收標準，但依然是杯水車薪。綜合測算下來，對油氣征收的資源稅費、特別收益金未超過價格的7%，對煤炭的征收約占價格不到5%，而國外的油氣和煤炭的費率水平分別為10%～20%和8%～10%。國有壟斷部門以及私企由于要素的低價，把相當一部分本屬國家的資源租金化為部門和私人利益。

分稅制改革后，國有企業除了上繳國家稅收外，不再向政府繳納利潤。即，1994～2007年的這13年里，國有企業不再向國家財政上交紅利，股東分配紅利后，國有企業90%左右的紅利都留在了企業。雖然國企留利的理由正當并充分，但是沒有好的激勵、監督和約束機制，導致國企特別是壟斷性國企大規模的領導在職消費和各種形式的職工福利發放。盡管2007年后，國有企業重新開始向中央政府上交紅利，但與世界上其他國家相比，中國的國有企業上繳政府的紅利比例仍偏低，廣大國民從國有企業巨額利潤中獲益甚少（周光輝、殷冬水，2012）。

（四）投資金融、房地產等領域影響經濟穩定

宏觀經濟保持增長以及價格水平的平穩是經濟穩定的標志，也是宏觀調控期望達到的重要目標之一，但是與發達國家相比，中國經濟的脆性明顯偏高，“而且較大的經濟脆性與基礎性行業的國有資本整合加劇有關，不從根本上解決能源領域的壟斷問題，中國的宏觀經濟面臨的脆性會依然存在，在此基礎上的宏觀調控難度很大，而且是治標不治本”（天則經濟研究所，2011）。分領域具體來看，基礎性和壟斷性的國有企業對房地產和股票市場的穩定也產生了巨大的影響，擾亂了市場秩序。

房地產行業作為國民經濟的支柱，始終具有較高的回報率，也吸引諸多國有企業參與其中，2009年國資委分管的136家央企中，70%以上的企業都參與地產業務。其資金優勢推動地價飆升，造成土地和房地產價格扭曲。

2005年修訂的證券法允許了國企資金進入股市，但在規范機制上卻極為粗糙，在一些國有上市公司中，非主營業務收益已經大大超過主營業務，其中股市投資收益占了很大比例，且投資總額和比例都較大。據2005年的統計，至少86家參與國債或是股票的短期投資，累計金額達35.39億元。國企炒股加重股市泡沫化，也影響企業自身正常運營。

三、我國能源領域改革的目標設計

1.總體目標。在確保國家能源總體戰略得以順利實施的前提下，通過實施能源市場競爭政策，塑造合格的競爭主體，形成多元化的發展局面，激發能源資源勘探開發、轉化和利用的市場活力。公共政策在為企業提供良好的公共服務和規范的發展環境的同時，強化企業的成本約束和環保等社會責任，不斷激勵企業提高經營效率，降低資源浪費和環境污染，最大程度上優化資源配置，保障能源資源開發利用收益在國家、能源企業和消費者之間的合理分配。

2.近期目標（“十二五”時期）。鞏固和深化能源市場競爭領域的入世承諾和前期改革成果，仍以增量改革為主：在能源的非自然壟斷環節，降低準入門檻，增強市場競爭；在能源的自然壟斷環節，加強監管能力建設，推動其與競爭性環節的有效分離和合理的價格管制；深化國有企業產權多元化和治理結構規范化改革，優化國有經濟布局；繼續淘汰落后產能，優化產業組織結構；加強制度環境建設，為中長期改革奠定基礎，如改革管理體制、促進政府轉型、加強市場基礎體系建設，打破區域分割。

3.中長期目標（5～20年）。應在保障國家整體能源戰略以及保障經濟社會平穩發展和人民福祉的基礎上，針對我國能源領域整體市場化改革和各行業市場化改革的最終目標模式，解決能源市場競爭領域的根本性問題：實現非自然壟斷環節的能源市場主體多元化，保障充分、有序競爭，按照市場規律形成良好的產業組織結構；實現自然壟斷環節與其他環節的徹底分離和高效監管；基本完成國有能源企業的產權和治理結構改革，并提高其自生能力和國際競爭力；實現行業效率的不斷提升和資源的有效配置，保障消費者利益和國家能源安全。

四、深化我國能源領域

改革的若干政策建議

（一）近期政策（“十二五”時期）

1.打破嚴格的準入壁壘，放寬對外資和民營資本限制。對于非自然壟斷領域的資源勘探開發、能源轉換、批發零售環節，都應積極創造條件，分領域、分階段地打破行政性、地方性壟斷的限制，鼓勵社會資本進入，有效增加能源供給、優化結構和提高效率。

油氣上游，應當鼓勵民資和外資進入非常規油氣資源的勘探開發。油氣中下游應放寬原油儲存、加工、煉制、銷售的市場準入，開放原油及成品油進口，創造條件讓更多的競爭者進入市場；在批發領域（進口中轉站、儲存、運輸和配售）鼓勵民間資本參與；汽油、柴油零售領域取消對外資的多數股權限制；煉油領域對中外投資者和非國有資本開放，允許其改造和新建煉油廠。應加快電力市場建設，構建符合國情的統一開放市場體系。主要包括理順政策，形成更為競爭的發電側市場；落實國家優惠政策，鼓勵清潔、可再生能源發電的發展和無歧視入網，有效改善電源結構；逐步打破電網作為單一購買者的模式，放開購售電主體，推行大用戶直購電，形成多個購售電主體競爭的格局。

2.逐步實現自然壟斷環節的財務分離，并實施過渡期有效監管。電力的輸配電環節以及油氣的管網具有基礎網絡特征的成本弱增性和范圍經濟特征，一直以來是公認的自然壟斷領域，由獨家或少數幾家企業經營可避免重復投資和成本節約，但要做好有效分離和科學監管，以達到限制壟斷權利、提高運營效率的目的。在油氣領域，要逐步打破中石油和中石化兩大集團的一體化經營，將所屬油氣管網環節獨立出來，先由財務獨立做起。在電力領域，則要鞏固前期改革的成果，推動徹底的廠網分開，并且適時選擇部分地區進行輸配分開試點工作，穩步推進輸配分開改革，同樣輸配電網的獨立也應由財務獨立做起。在價格管制方式上，我國管網建設薄弱、欠賬較多，是能源結構調整的重點環節，需要大規模建設與改造，屬于發展過渡期，同時還不適應能源市場化運作的要求。因此，主要矛盾是解決發展問題。所以，近期對電網環節的管制方式，宜采取回報率管制方式，核心問題是解決好管網的資產回報，以保證其正常、健康發展。

3.優化國企產權結構，提高資源租金和紅利上繳水平。應通過不同形式優化國有能源企業的產權結構，推進公司化改造和建立現代企業制度。按照我國國有企業分類改革、布局和調整的思路，對不同行業類別的國有能源企業采用不同的產權和競爭策略，對于自然壟斷、重要公共產品和服務的行業（油氣管網、輸配電網、油氣開發等），今后一定時期內應堅持國有企業的主導地位，但需應通過多元化投資，改善企業股權結構，鼓勵多種形式的公私合作，推動市場競爭，提高部門的績效水平，提供更好的產品和服務；對于一般性競爭行業（煤炭、發電、煉油等），應適當引入民營、外資戰略投資者，加快形成混合所有制的產權結構，并進行有效重組，同時借鑒其他競爭性產業中小型國有企業產權制度改革的經驗，采取多種形式實行國有資本的選擇性退出，退出資金在解決企業遺留問題的前提下，補充大型國有能源企業的資本金，抓大放小，使國有經濟布局得到優化。完善國家資源稅費體系和國有企業紅利上繳制度。逐步提高資源稅費水平，將通過資源溢價而產生的利潤通過資源稅費的形式征收，上繳國家財政，并且加大地方政府資源收入分成比例。逐步提高國有能源企業的紅利上繳水平，將其劃歸全國社保基金等用于公共福利項目，理順國家和國有能源企業的經濟關系，使資源收益和國企利潤更多地惠及全民。

4.因地制宜規范新能源領域的發展。新能源產業屬于戰略新興產業范疇，具有市場不確定性、高風險性以及高技術標準要求等特性，因此政府的強力驅動尤為重要，目前我國新能源產業的優化發展應堅持科技支撐、政府引導和市場推動三項原則，制定科學的產業發展規劃，包括中長期戰略目標、重大政策舉措以及技術產業化應用的具體實施路徑等主要方面；完善相關配套政策及實施細則，對新能源生產予以扶持，對消費予以激勵；加快配套技術標準體系建設，加強基礎性研究和開發。

（二）中長期政策（5～20年）

1.系統全面推進市場化改革進程，重點是能源領域中的上中下游、不同子領域、能源領域與關聯領域間市場化改革的協調。我國能源領域“煤電”和“煤運”兩對矛盾，由于依然存在過度的行政管制和行業壟斷問題，價格機制沒有發揮應有的調節作用，通過短期的調整分配指標和價格并不能解決根本性問題，需要統籌考慮產業鏈上中下游和各領域之間的關系，系統協調地推進市場化的改革。要按照“交易入市、網運分核、規范收入、系統監管”，的思路，建立和完善煤炭市場、電力市場、鐵路運力市場，轉變政府管理方式，做到市場秩序規范，交易公開透明，政府監管有效。在近中期應當取消計劃性指標，完成煤炭資源的整合和重組，建立全國電煤交易市場，將電煤運力納入市場交易，推動基礎網絡與產品運營業務的分離，建立行之有效的行業監管（范必，2009）。從長期來看，要轉變政府職能，理順政府和市場的關系，改善和加強公共服務，同時改革能源的管理體制，提高國家能源領域的管理與決策層級，建立獨立、法治和專業的能源監管體系；全面開放能源市場競爭，深化改革鐵路體制和運營機制，建設國家能源儲備體系，形成市場化的能源價格形成機制。

2.徹底分離具有自然壟斷性質的管網環節，并實施有效監管。對具有自然壟斷性質的油氣管網和電力輸配環節等，徹底實現業務和財務的獨立。隨著我國油氣和電力行業發展進入成熟期，在價格政策上采用基于業績法的管制方法，同時實施其他有效的行業監管，包括服務標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業限制，提高透明度，防止企業利用壟斷地位損害社會和公眾的利益。被監管企業應進一步提高公開透明度，不僅向國資委和其它投資者提供詳盡的財務報表，還要按照管制會計制度向行業監管部門和社會公眾公布企業運營的相關信息。

3.全面深化國有能源企業改革，將其打造成為合格市場主體。對國有能源企業實行分類立法，對于自然壟斷、公共產品和服務行業中的企業，適用于公法或特殊法案并參照商法一般準則管理，對于競爭性領域的企業，適用于民法和公司法（張玉臺，2010）。全面完善國有資產監督管理體制和運行機制，實現政府的社會經濟管理職能與所有者的資產管理職能分開、政府的國有資產的管理職能與國有資產的經營職能分開，從而實現政企分開、政資分開。

建立高效營運機制和治理結構，提高資源配置效率。關鍵是建立權、責、利相統一的國有資產委托代理關系，明確國有資產各級代理人的職責，合理界定國資委、國有資產經營公司、國有企業董事會、監事會以及經理人的職責，使各級代理人各負其責，促使國有企業的經理人真正按照市場機制來管理、運營國有企業，把國有企業培育成適應市場經濟競爭的獨立的市場競爭主體。

（收稿日期：2012—09—10責任編輯：垠喜）