論城市化中“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式

摘要：目前，我國(guó)土地征收改革模式主要有“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)和“民眾訴求”推動(dòng)兩種。溫州“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，其典型特點(diǎn)是政府回應(yīng)征地群眾的“民生訴求”問題，通過“三分三改”給予農(nóng)民“攜土地資源用益物權(quán)”入城的市民身份，并創(chuàng)造農(nóng)民可以“自由擇業(yè)”的“宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得被征地農(nóng)民生活“有依靠”、工作“有奔頭”。從溫州征地模式的成功經(jīng)驗(yàn)來看，“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，本質(zhì)是“民眾訴求”推動(dòng)與政府“回應(yīng)改革”，具有民主性、回應(yīng)性、責(zé)任性特征，有利于化解城市建設(shè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地征收改革模式；溫州模式；返還地；民眾訴求；三分三改；政府主導(dǎo)；土地資源用益物權(quán)；戶籍制度改革；社會(huì)民生

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中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：16748131（2012）04001108

On Land Expropriation Reform Mode Promoted by 

“Masses Appeal” in the Process of Urbanization

—Experience and Enlightenment from Wenzhou’s Land Expropriation Practice

WANG Huahua， WANG Shangyin

(School of Politics and Law， Wenzhou University， Zhejiang Wenzhou 325035， China)

Abstract: Currently， China’s land expropriation mode mainly includes the expropriation “driven by government” and “by masses appeal”. The land expropriation reform mode of Wenzhou is promoted by “masses appeal”， the typical characteristics of which are that governments solve “the livelihood appeal” of the people whose land has been expropriated， use “threeseparation and threereform” to give urban resident status to the peasant by his “l(fā)and resources use right” and create economic environment to let the peasants “freely conduct agricultural work， or conduct commercial work or conduct industrial work” by their own will， which makes the peasants whose land has been expropriated have the dependence for livelihood and have hope for working. Based on the successful experience of Wenzhou’s land expropriation mode， the essence of the land expropriation reform mode promoted by “masses appeal” is driven by “masses appeal” and the “reform responded by governments”， has the characteristics of democracy， resilience and responsibility and is beneficial to melt social risk in the urbanization construction and to realize sustainable development of urban economy. 

Key words: land expropriation reform mode; Wenzhou Model; land returned; masses appeal; threeseparation and threereform; governmentled; land resources use right; household register system reform; society and livelihood

一、引言

塞繆爾?亨廷頓（2008）認(rèn)為，“現(xiàn)代化是近代以來世界歷史發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，是一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程”，但“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。”“亨廷頓悖論”從一個(gè)側(cè)面反映出“現(xiàn)代化”過程是一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代性”的“陣痛期”。同理，“城市性”能夠帶來社會(huì)的安定與繁榮，“城市化”則有可能引發(fā)社會(huì)沖突，特別是在城市化進(jìn)程中喪失合法權(quán)益的社會(huì)群體，會(huì)通過各種方式阻礙“城市化建設(shè)”或影響“社會(huì)穩(wěn)定”，像2008年甘肅“隴南征地拆遷”群體性事件、2010年江西“宜黃自焚事件”、2011年云南“綏江村民不滿征地安置的堵路事件”等。因此，深入研究城市化中土地征收改革的模式問題，尋求科學(xué)合理的改革路徑，有助于實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)中土地征收科學(xué)化、理性化、和諧化地進(jìn)行。

王華華，王尚銀：論城市化中“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式

依照城市建設(shè)驅(qū)動(dòng)力的來源，城市建設(shè)主要有兩種模式：一種是自下而上的社會(huì)公眾需求驅(qū)動(dòng)的“建設(shè)城市”模式，其動(dòng)力主要源于社會(huì)公眾對(duì)城市擴(kuò)建的需求，由社會(huì)公眾影響政府去開發(fā)和建設(shè)城市；另一種是自上而下的政府部門需求驅(qū)動(dòng)的“城市建設(shè)”模式，其動(dòng)力主要源于政府部門依靠城市擴(kuò)建來解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題的需求，由政府主動(dòng)提出并倡導(dǎo)社會(huì)公眾去開發(fā)和建設(shè)城市（王華華 等，2012a）。事實(shí)上，城市建設(shè)的兩種模式也包含著相對(duì)應(yīng)的土地征收改革模式：一是“民眾訴求”這里“民眾訴求”有其特定含義，是指在城市化中涉及土地征收的民眾，基于承擔(dān)的城市化代價(jià)而提出的與代價(jià)相當(dāng)?shù)摹⒎侠硇缘暮戏ㄐ浴霸V求”，主要包括資源權(quán)訴求、生存權(quán)訴求、發(fā)展權(quán)訴求等。 推動(dòng)式的土地征收改革模式。在自下而上的社會(huì)公眾需求推動(dòng)的“建設(shè)城市”模式中，其土地征收典型特點(diǎn)是：利益分配反映民眾訴求，被征地群眾對(duì)于“建設(shè)城市”持一種贊成、支持的態(tài)度，民眾訴求能夠有效地推動(dòng)政府土地征收政策的改革，使得土地征收政策更加科學(xué)化、民主化、合法化；二是“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)式的土地征收改革模式。在自上而下的政府部門需求驅(qū)動(dòng)的“城市建設(shè)”模式中，其土地征收典型特點(diǎn)是：利益分配反映政府意愿，被征地群眾對(duì)于“城市建設(shè)”持一種被動(dòng)、消極的態(tài)度，其土地征收政策執(zhí)行的阻力主要源于利益分配受損的被征地群眾，能否改革成功關(guān)鍵還在于被征地群眾的“民眾訴求”是否被滿足。

目前，我國(guó)城市化類型主要是后一種，即政府驅(qū)動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”的“城市建設(shè)”模式。一方面，在“城市建設(shè)”模式下取得了巨大的城市化政績(jī)；另一方面，也在“城市建設(shè)”模式下激化了“建設(shè)用地”與“農(nóng)業(yè)用地”之間“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系矛盾（溫鐵軍 等，2011）。為了解決城市化中土地征收的難題，學(xué)術(shù)界開始了不少關(guān)于土地征收改革模式的研究。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于自上而下“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)式的土地征收模式研究較多既有研究成功模式的，像重慶“地票”交易征地模式（這是一種自上而下、由政府主導(dǎo)的保護(hù)被征地群眾合法權(quán)益的土地征收模式，即在土地征收過程中，把保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為前提，從鄉(xiāng)村取得土地必須還利于民，使得城鄉(xiāng)建設(shè)融合發(fā)展）；又有研究經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的，比如甘肅“隴南征地”、廣東“烏坎征地”等（蔡繼明，2009）。 ，而對(duì)于自下而上“民眾訴求”推動(dòng)式的土地征收模式研究較少由于這方面成功的典型案例很少，導(dǎo)致了對(duì)其研究的匱乏。 。而溫州城市化中的土地征收改革實(shí)踐，充分體現(xiàn)了“民眾訴求”推動(dòng)的特點(diǎn)，既有其成功的獨(dú)特性，又有可以在全國(guó)范圍普遍推廣的共性。因此，為彌補(bǔ)有關(guān)研究的不足，本文以溫州土地征收改革實(shí)踐為案例，科學(xué)總結(jié)溫州土地征收改革的成功經(jīng)驗(yàn)，研究城市化中“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，以期能推動(dòng)有關(guān)理論研究，并為土地征收改革實(shí)踐提供參考。

二、溫州城市化中的土地征收改革實(shí)踐

1.溫州將軍村征地的實(shí)踐：自下而上“民眾訴求”的推動(dòng)

鹿城區(qū)是溫州市城市化建設(shè)的典型成果之一。20世紀(jì)90年代初，由于溫州民間社會(huì)的成長(zhǎng)，迫切需要加快城市化進(jìn)程，以“造城”來滿足居民對(duì)于城市生活與發(fā)展的需要，溫州市鹿城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)因此應(yīng)運(yùn)而生。具體而言，當(dāng)時(shí)溫州市鹿城區(qū)城市化建設(shè)面臨的困境主要有如下幾方面：（1）制度層面上，歷史規(guī)劃欠科學(xué)，政策執(zhí)行欠合理。在法制建設(shè)相對(duì)不健全的情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的“盲目性”特征，使得早期溫州市鹿城區(qū)的城市化建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，越權(quán)批地、亂占耕地、侵吞耕地的問題較嚴(yán)重，造成了工商業(yè)用地與農(nóng)業(yè)建設(shè)用地比例嚴(yán)重失衡。（2）環(huán)境層面上，土地質(zhì)量整體下降，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。缺乏整體科學(xué)規(guī)劃的城市建設(shè)后果之一，便是土地利用質(zhì)量的整體下降，城區(qū)環(huán)境的污染問題日益嚴(yán)重（易千楓，2008）。（3）利益層面上，市場(chǎng)主體維權(quán)意識(shí)強(qiáng)，城市規(guī)劃利益協(xié)調(diào)難度大。溫州是一個(gè)民間社會(huì)強(qiáng)大的城市，鹿城區(qū)進(jìn)一步的城市化建設(shè)，必然涉及土地資源利用的調(diào)整問題，也就必然涉及包括城市居民、邊緣區(qū)農(nóng)民、外來務(wù)工人員、國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶、社會(huì)中介組織等各個(gè)市場(chǎng)主體切身利益。如果土地征收的利益調(diào)整不到位，將嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

因此，如何在城市化建設(shè)中建立“深入了解土地征收的民情、充分反映征地利益的民意、廣泛集中征地方案的民智、切實(shí)珍惜城市建設(shè)的民力”的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，使得城市化建設(shè)中的城市規(guī)劃與土地征收更加理性化、科學(xué)化、民主化、合法化，顯得頗為重要。溫州鹿城區(qū)的城市化建設(shè)實(shí)踐，充分反映了被征地群眾的“民眾訴求”，創(chuàng)造了一種自下而上、民間要求的保護(hù)被征地群眾自身合法權(quán)益的土地征收模式，即溫州“返還地”模式。其中，溫州市鹿城區(qū)“將軍村”的土地征收實(shí)踐，是“返還地”模式的典型（見表1）。

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表1溫州市鹿城區(qū)將軍村土地征收改革實(shí)踐

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溫州將軍村在鹿城區(qū)舊城改造建設(shè)的土地征收中，自下而上、自發(fā)要求“保護(hù)”自身合法權(quán)益，即在土地征收中不是獲得“社會(huì)補(bǔ)償”，而是“社會(huì)賠償”；不僅是靜態(tài)的征地拆遷款，而且是動(dòng)態(tài)的征地政策優(yōu)惠保障；既能夠保證征地后的“生存權(quán)”，也能夠保證進(jìn)城后的“發(fā)展權(quán)”（王華華 等，2012b）。依據(jù)《土地管理法》第四十八條“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”的規(guī)定，將軍村村民合理提出關(guān)于“土地征收社會(huì)賠償”方案的具體建議，以維護(hù)自己的合法土地用益物權(quán)。將軍村村民主要提出了三點(diǎn)“民眾訴求”：（1）土地征收的社會(huì)賠償方案應(yīng)由全體村民會(huì)議表決，認(rèn)為村委會(huì)只是土地征收中的“中間組織”，不具有掌握土地征收賠償款使用和分配的權(quán)力，以避免村兩委組織腐敗的問題；（2）土地征收的社會(huì)賠償款和土地征收福利，應(yīng)按照村民持有土地的份額進(jìn)行等額劃分，以保證分配的社會(huì)公正性；（3）土地征收應(yīng)實(shí)現(xiàn)“土地”換“福利”的基本目標(biāo)，并認(rèn)為土地征收應(yīng)按照“現(xiàn)金補(bǔ)償＋返還地安置”的方式進(jìn)行，以保證村民對(duì)土地的需求。溫州將軍村村民的“民眾訴求”得到了政府的回應(yīng)，成功地用10畝農(nóng)業(yè)用地?fù)Q來了5畝非農(nóng)業(yè)用地（即“返還地”），同時(shí)獲取了與外界一樣的土地征收賠償款，既“保護(hù)”了自身的合法土地權(quán)益，也為其農(nóng)民市民化的身份轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了物質(zhì)條件。

結(jié)合將軍村征地實(shí)際情況，“民眾訴求”對(duì)溫州市政府土地征收改革的啟示，主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）厘清村兩委組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。由于村兩委組織的政治權(quán)力，較易獲得村集體經(jīng)濟(jì)組織的盈利收入，進(jìn)而侵害到村民合法收益，使得農(nóng)民與村兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委之間的利益關(guān)系緊張；化解村兩委政治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的緊張關(guān)系，是土地征收政策政治層面改革的一個(gè)關(guān)鍵問題。（2）農(nóng)民土地用益物權(quán)收益保護(hù)的問題。一般而言，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)和耕作地承包使用權(quán)，這兩類土地的使用權(quán)是保障“農(nóng)民應(yīng)該享有土地用益物權(quán)收益”的法律權(quán)利的基礎(chǔ)，也就是農(nóng)民的“命根”。城市化建設(shè)中的土地征收不應(yīng)該用低代價(jià)的方式征收農(nóng)民“保命”的土地，而應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民土地的用益物權(quán)，使農(nóng)民能夠在征地后獲取較為公正的收益，以提高農(nóng)民征地后的生活水平，進(jìn)而提升城市建設(shè)的“品質(zhì)”。（3）保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地需求的問題。是不是所有的進(jìn)城農(nóng)民都愿意丟掉土地而轉(zhuǎn)型去務(wù)工，答案顯然不是完全肯定的。因此，城市化建設(shè)的土地征收中，必須重視進(jìn)城農(nóng)民中“愿意繼續(xù)務(wù)農(nóng)、善于務(wù)農(nóng)的農(nóng)民的土地需求”問題，改革城鄉(xiāng)二元體制下“戶籍身份”與“土地資源權(quán)益”捆綁的問題。溫州鹿城區(qū)將軍村村民對(duì)于“置換地”的需求，從一個(gè)側(cè)面反映出了這個(gè)問題。

2.溫州“三分三改”的實(shí)踐：政府回應(yīng)民眾訴求的改革

當(dāng)前，“穩(wěn)定壓倒一切”成為我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，各級(jí)政府都把“社會(huì)穩(wěn)定”與“民生幸福”建設(shè)作為一個(gè)重要政績(jī)考核內(nèi)容，客觀上有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安。2011年，溫州市政府總結(jié)了鹿城將軍村等地土地征地改革的經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)提出以“三分三改”為主要內(nèi)容的“理性化的土地征收，科學(xué)化的城市建設(shè)”發(fā)展政策（見表2）。這既是對(duì)被征地群眾“民眾訴求”的積極回應(yīng)，也是“自下而上”由“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式的真正形成。

表2溫州市“生產(chǎn)?生活?生態(tài)”三生融合溫州市政府希望通過“三分三改”的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式，努力把溫州建設(shè)成為生產(chǎn)發(fā)展、生活改善、生態(tài)優(yōu)美“三生融合”的現(xiàn)代化國(guó)際大都市，滿足溫州人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化、生態(tài)需求。 的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)模式

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由表2可知，溫州市實(shí)施以“三分三改”為政策主體內(nèi)容的土地征收改革嘗試，實(shí)際上是回應(yīng)“民眾訴求”、保護(hù)被征地群眾自身合法權(quán)益的土地征收模式。這種政府受“民眾訴求”推動(dòng)、保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益的城市化土地征收模式，有三個(gè)重要特征：珍惜農(nóng)民的資源權(quán)、重視農(nóng)民的生存權(quán)和尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。基于在土地征收中“保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益”的政策考慮，溫州市政府著眼于實(shí)際，定位于未來，以“三分三改”為核心，以中心鎮(zhèn)建設(shè)為平臺(tái)，以農(nóng)房集聚改造為切入點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛⑥r(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而促進(jìn)“生產(chǎn)?生活?生態(tài)”三生融合的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。具體而言，回應(yīng)“民眾訴求”，圍繞著保護(hù)農(nóng)民資源權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的需要，“三分三改”政策從以下三個(gè)方面促使土地征收和諧化進(jìn)行：

（1）經(jīng)濟(jì)層面：“政經(jīng)分開”“股權(quán)制改革”保收益。城市化建設(shè)中的土地征收能夠和諧進(jìn)行，最關(guān)鍵、最根本的是土地征收中的利益分配問題。利益分配得好，大部分農(nóng)民也愿意進(jìn)城實(shí)現(xiàn)“市民化”的身份轉(zhuǎn)型。溫州市政府基于這一點(diǎn)，提出“政經(jīng)分開”“政經(jīng)分開”，即把村支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開，兩委組織的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)不再由村集體經(jīng)濟(jì)組織埋單，而由地方政府財(cái)政支付，從而使得村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)收益歸村民成員所有，以利于農(nóng)民增收。 和“股權(quán)制改革”“股權(quán)制改革”，即對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革，改革之后，無論是否發(fā)生“土地征收”，農(nóng)民可持股繼續(xù)獲得收益，也可自由出讓自己的非土地資產(chǎn)股份而獲益。 ，以利于農(nóng)民獲取城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的非土地資源權(quán)收益，保障農(nóng)民“進(jìn)城無后顧之憂”。“政經(jīng)分開”“股權(quán)制改革”的政策，是政府、村民、村兩委、村集體企業(yè)之間關(guān)系博弈的結(jié)果，它使農(nóng)民在非土地資產(chǎn)改革中獲益，從而為土地被征收后的農(nóng)民增收解決了后顧之憂問題。

（2）法律層面：“資地分開”“農(nóng)用地改革”安民心。依據(jù)我國(guó)《憲法》《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，“土地所有權(quán)歸國(guó)家所有和村民集體所有”。土地所有權(quán)不能輕易地在市場(chǎng)上交易流動(dòng)，城市化建設(shè)中的土地征收主要是基于“公共利益”而發(fā)生的土地由“村集體所有”到“城市國(guó)家所有”的轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)在公有制范圍內(nèi)的移交問題。基于此，溫州市政府為了讓農(nóng)民在土地征收中獲益于土地的用益物權(quán)，從而自愿接受征地拆遷，提出了“資地分開”“資地分開”，即把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開，解決目前地方政府對(duì)土地資產(chǎn)和非土地資產(chǎn)“捆綁”管理“過死”的問題，在保證土地資產(chǎn)公有化的前提下，使得非土地資產(chǎn)能夠進(jìn)入市場(chǎng)自由流動(dòng)（姜曉萍 等，2011）。“農(nóng)用地改革”“農(nóng)用地改革”，即依據(jù)農(nóng)村土地使用性質(zhì)進(jìn)行分類管理（大致劃分為農(nóng)村耕作地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地），對(duì)農(nóng)村土地分類進(jìn)行用益物權(quán)改革，以提高農(nóng)村土地資源配置效率：（1）農(nóng)村耕作地實(shí)行“權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變”三不變的流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)耕作土地相對(duì)集中，實(shí)行規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效益；（2）“農(nóng)村宅基地”可置換“城市房產(chǎn)”，以幫助農(nóng)民進(jìn)城安居，既能有效降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)入城的安居成本，又能實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)增值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，并有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；（3）實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地可以同國(guó)有土地一樣進(jìn)入市場(chǎng)的政策，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地土地交易市場(chǎng)的形成，從而把農(nóng)村建設(shè)用地資源轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的要素，充分激發(fā)城市化的動(dòng)力和潛能。 的制度設(shè)計(jì)。“資地分開”與“農(nóng)用地改革”在法律層面的確認(rèn)，確保了農(nóng)民的土地用益物權(quán)，使得農(nóng)民進(jìn)城有了“安民心”的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（3）社會(huì)層面：“戶產(chǎn)分開”“戶籍制改革”促發(fā)展。溫州市城市化建設(shè)面臨兩個(gè)方面的難題：一是城區(qū)“村落”改建的城市化困境，二是農(nóng)民進(jìn)城的“戶籍”限制問題。這兩個(gè)方面的問題，核心是農(nóng)民能否在城市化建設(shè)的土地征收中獲取“生存權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”的問題。大量城中村、城郊村、城邊村的出現(xiàn)，影響了溫州市工業(yè)化、商業(yè)化、城市化建設(shè)的步伐。如何改造三村，需要解決現(xiàn)行農(nóng)村土地的用益物權(quán)等產(chǎn)權(quán)問題以及戶籍與城市公共服務(wù)“捆綁”的城鄉(xiāng)二元體制問題（薛晴 等，2012）。溫州市通過 “戶產(chǎn)分開”“戶產(chǎn)分開”，即把農(nóng)民戶口與農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)分開，使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項(xiàng)權(quán)益（包括土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益等），不因農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)換成城市戶口而改變，也不因居住地變化而改變。 和“戶籍制改革”“戶籍制改革”，即戶口以實(shí)有人口、實(shí)有住所為依據(jù)，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等附屬功能，還原戶口本來的社會(huì)管理功能。從社會(huì)層面而言，戶籍制度改革后，農(nóng)民和市民可以同等享有城鎮(zhèn)居民的待遇，同時(shí)保護(hù)農(nóng)民在原來農(nóng)村享有的正當(dāng)權(quán)益，農(nóng)民就可以自愿進(jìn)鎮(zhèn)入城轉(zhuǎn)變成市民，從而加快推進(jìn)城市化建設(shè)。 ，解決了農(nóng)民進(jìn)城后的產(chǎn)權(quán)問題，以及農(nóng)民市民化后的公共服務(wù)供給問題，從而使農(nóng)民由“被動(dòng)入城”向“主動(dòng)進(jìn)城”過渡。“戶產(chǎn)分開”“戶籍制改革”的政策，使農(nóng)民不再“迷信”農(nóng)民身份，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸莺螅部梢該碛性械耐恋刭Y源權(quán)益，還可獲得市民享有的公共服務(wù)，使農(nóng)民更加主動(dòng)接受“城市化”建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

溫州市回應(yīng)“民眾訴求”，實(shí)行“三分三改”，其政策意義在于：（1）有利于城市化建設(shè)中土地征收政策的和諧化執(zhí)行。“三分三改”政策，保護(hù)了農(nóng)民土地上的用益物權(quán)，使得農(nóng)民由“被動(dòng)入城”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)進(jìn)城”。政府可以不再用“強(qiáng)制征地”的手段征收土地，可以采用市場(chǎng)采購(gòu)、調(diào)換、土地增值入股分息等手段征集建設(shè)用地，也可以預(yù)先收購(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備，減輕土地升值帶來的矛盾，從而大幅度減少土地征收引發(fā)的“上訪”事件（王華華 等，2011）。（2）有利于促進(jìn)人才流動(dòng)，繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。“三分三改”政策解決了農(nóng)民進(jìn)城的“后顧之憂”的土地利益問題，使農(nóng)民可以轉(zhuǎn)變成市民，職業(yè)身份也從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，以便更好地投入到城市化建設(shè)中。同時(shí)，農(nóng)民有了更多的收入，也會(huì)促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)需，進(jìn)而促使城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治可持續(xù)發(fā)展。（3）有利于城市建設(shè)科學(xué)規(guī)劃土地，提高土地資源的使用效率。總之，“三分三改”政策把農(nóng)村土地科學(xué)地劃分為農(nóng)村耕作地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地，并進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，使農(nóng)民充分掌握土地用益物權(quán)，進(jìn)而合理引導(dǎo)農(nóng)民接受“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)”理念，為城市化建設(shè)中的土地征收和諧化進(jìn)行創(chuàng)造條件，從而形成了“政經(jīng)分開、資地分開和戶產(chǎn)分開”的溫州土地征收新模式。

三、溫州“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革的本質(zhì)、特征與意義

城市化中非理性的土地征收，容易造成的兩個(gè)主要問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可持續(xù)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以避免。溫州市在城市化建設(shè)的土地征收中，能夠?qū)崿F(xiàn)征地拆遷無群體性事件發(fā)生、和諧化進(jìn)行，其走出的“自下而上”的“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革路徑，對(duì)于城市化建設(shè)中土地征收的理性化有著重要的借鑒意義。

1.本質(zhì)：民眾訴求推動(dòng)與政府回應(yīng)改革

城市化中“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，主要是指在政府發(fā)布城市規(guī)劃方案后，涉及土地征收的群眾對(duì)于原征地賠償方案提出“利益訴求”，并由政府回應(yīng)“民眾訴求”，修正原征地賠償方案，以保證“征地群眾滿意”，從而進(jìn)行和諧化的土地征收。其本質(zhì)包括兩個(gè)方面：一是“民眾訴求”的提出，二是政府回應(yīng)“民意”。具體而言，是指由“民眾訴求”推動(dòng)政府征地方案更為客觀的、準(zhǔn)確地“反應(yīng)群眾意愿”，實(shí)現(xiàn)土地征收中的利益賠償由政府“自以為是”向群眾“自認(rèn)為是”的轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)城市化建設(shè)中的土地征收“保民生”與“謀發(fā)展”雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比較而言，“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，在本質(zhì)上不同于“政府主導(dǎo)”推動(dòng)的土地征收改革模式，主要體現(xiàn)在：

（1）“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，“重發(fā)展”“輕民生”。馬克思、恩格斯曾預(yù)言：“社會(huì)主義并不要求取消地租，而是把地租收歸社會(huì)”（馬克思恩格斯選集，1995）。許多城市建設(shè)開發(fā)商的理論代言人，甚至一些地方政府出于獲取“土地財(cái)政”的需要，基于馬克思、恩格斯的這個(gè)預(yù)言，把馬克思社會(huì)主義地租理論，“歪曲”為現(xiàn)階段城市化建設(shè)中“土地征收帶來的‘土地增值’歸公論”的理論依據(jù)。并且，地方政府在土地征收實(shí)踐中“發(fā)展”出一種“捆綁邏輯”征地理論，認(rèn)為“城市化=農(nóng)村土地國(guó)有化+農(nóng)村農(nóng)民市民化”，把“農(nóng)民市民化”同“土地國(guó)有化”捆綁在一起，強(qiáng)制推行“市民身份”換“農(nóng)民土地”的政策（王春超 等，2012）。“捆綁邏輯”征地理論，簡(jiǎn)單地通過“給予農(nóng)民市民化的身份”就把“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”收回了，使得“城市化”簡(jiǎn)單等于“把農(nóng)村土地國(guó)有化，把農(nóng)民身份市民化，市民化的農(nóng)民土地增值歸公化”，擴(kuò)大了地方政府的土地增值權(quán)益，卻損害了農(nóng)民的切身權(quán)益。因此，不同于“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式缺乏對(duì)“保民生”目標(biāo)的追求，在實(shí)踐中體現(xiàn)出“輕民生”的特性。

（2）“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，其土地征收過程否定“民眾訴求”，缺乏“政府回應(yīng)”。“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，把政府意志“自以為是”民眾意愿，強(qiáng)加給被征地群眾，一旦遇到群眾異議，則采取簡(jiǎn)單的行政強(qiáng)制，如甘肅“隴南征地強(qiáng)拆”事件、廣東“烏坎征地”群體性事件等，既破壞了政府“行政為民”形象，又不利于政府和群眾關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展（溫家寶，2012）。從社會(huì)主義社會(huì)公正的視角來看，讓一部分失地農(nóng)民群眾來承擔(dān)城市化建設(shè)的“代價(jià)”，而其他社會(huì)成員來享受城市建設(shè)的“成果”，顯然是不合適的、非理性的土地征收方式，容易因“社會(huì)不公”引發(fā)群體性事件，進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)穩(wěn)定埋下隱患。城市化中理性的土地征收政策，應(yīng)該像溫州回應(yīng)“民眾訴求”的征地模式那樣確立“謀發(fā)展”和“保民生”的雙重政策目標(biāo)。“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，其“謀發(fā)展”與“保民生”的政策目標(biāo)之間的關(guān)系，猶如“車之兩輪，鳥之雙翼，合則兩美，離則兩傷”。兩者的有機(jī)統(tǒng)一，既“謀發(fā)展”，城市建設(shè)有財(cái)力；又“保民生”，農(nóng)民交地有動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)城市化建設(shè)中土地征收的和諧化。

2.特征：民主性、回應(yīng)性與責(zé)任性

（1）民主性。民主性是“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式的首要特征。只有“講民主”“學(xué)民主”“行民主”，才能保證城市化中土地征收工作“從群眾中來，到群眾中去”，認(rèn)真聽取群眾意見，匯總征地群眾“民眾訴求”，進(jìn)而為推動(dòng)土地征收改革提供“璞玉”般的“民眾訴求”。溫州“三分三改”的土地征收政策就得益于“民眾訴求”的推動(dòng)。而“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，則在土地征收政策制定與執(zhí)行中缺乏民主性，甚至無視“民眾訴求”，如廣東“烏坎征地”群體性事件、云南“綏江征地阻路”事件等。

（2）回應(yīng)性。回應(yīng)性也是“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式的重要特征之一。“民眾訴求”只有在土地征收中得到政府相對(duì)應(yīng)的“訴求回應(yīng)”，實(shí)施讓被征地群眾滿意的土地征收改革，才能真正實(shí)現(xiàn)“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式。而“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，則不具有回應(yīng)性的特征。溫州鹿城將軍村的土地征收中，政府對(duì)于將軍村的“民意訴求”持一種理性的、負(fù)責(zé)的、民主的態(tài)度，并對(duì)“民意訴求”做出了讓將軍村群眾滿意的“返還地+現(xiàn)金”賠償?shù)摹盎貞?yīng)”。

（3）責(zé)任性。權(quán)力制約問題是法治國(guó)家建設(shè)中的重要問題。現(xiàn)代法治國(guó)家應(yīng)著力建構(gòu)一種“責(zé)任性權(quán)力”。“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，在執(zhí)行中遇到“民眾維權(quán)”時(shí)，往往采取簡(jiǎn)單的行政強(qiáng)制，不符合法治政府的責(zé)任性要求（賀雪峰，2010）。而“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，則在土地征收中對(duì)“民眾訴求”負(fù)責(zé)任。在城市化建設(shè)的土地征收中，不能不負(fù)責(zé)任地、簡(jiǎn)單地對(duì)“農(nóng)村的土地”實(shí)行“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)化”的配置——“行政定價(jià)”，而對(duì)“農(nóng)村的農(nóng)民”實(shí)行“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化”配置——“競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)”，而應(yīng)該幫助農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展，即“農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民職業(yè)化”。溫州作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的典型城市之一，其在城市化建設(shè)的土地征收中，積極對(duì)“民眾訴求”負(fù)責(zé)任，確定“謀發(fā)展”與“保民生”雙重政策目標(biāo)，采取“三分三改”的經(jīng)濟(jì)方式，優(yōu)化土地資源配置環(huán)境，既給予農(nóng)民“攜土地資源用益物權(quán)”入城的市民身份，又為農(nóng)民創(chuàng)造“自由擇業(yè)”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，主要包括：給予土地被征收的農(nóng)民“返還地”和“置換地”政策，讓農(nóng)民“宜農(nóng)則農(nóng)”；給予土地被征收的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民“宜商則商”；給予土地被征收的農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)型培訓(xùn)政策，讓農(nóng)民“宜工則工”。

3.意義：經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可化解

理性化、科學(xué)化、和諧化的土地征收，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)上給予被征地農(nóng)民以保護(hù)性的政策，以保證農(nóng)民被征地后有足夠的資源維護(hù)“生存權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”，而不是目前大部分“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革實(shí)踐中給予農(nóng)民的“最低生活保障”補(bǔ)償。地方政府為了城市建設(shè)、GDP政績(jī)考核指標(biāo)，依靠行政強(qiáng)制力量肆意吞并農(nóng)村土地或大量對(duì)城郊地區(qū)進(jìn)行“低價(jià)”圈地、擴(kuò)張城市規(guī)模，是一種非理性的土地征收行為。這種土地征收行為，不注重城市建設(shè)的“品”和“質(zhì)”，既不利于提升城市建設(shè)的文化含量，也不利于提高城市居民的生活水平（張曙光，2011）。目前，一些城市建設(shè)中，過多注重開發(fā)建設(shè)的GDP增長(zhǎng)和“土地出讓金”帶來的財(cái)政收益，而不顧及被征地群眾的征地前后的“民生”問題和“發(fā)展”問題。失地農(nóng)民在土地征收中喪失了合法權(quán)益。低收入會(huì)限制消費(fèi)水平，低消費(fèi)又會(huì)限制生產(chǎn)發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)發(fā)展。溫州“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，既能夠在回應(yīng)“民眾訴求”中“保民生”，又能夠在和諧的土地征收中“謀發(fā)展”。可見，相比“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收改革模式，“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式更具有民主性、回應(yīng)性、責(zé)任性的特點(diǎn)，也更能夠有助于化解城市建設(shè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)。

四、結(jié)語

概而言之，理性的城市化土地征收，應(yīng)本著“以農(nóng)民為本”“與農(nóng)民為善”的工作態(tài)度，使得城市化建設(shè)中的土地征收，既能“化地”（實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)現(xiàn)代化），又能“化人”（實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型市民化）。溫州“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革模式，其典型特點(diǎn)是回應(yīng)征地群眾的“民生訴求”問題，通過“三分三改”給予農(nóng)民“攜土地資源用益物權(quán)”入城的市民身份，并創(chuàng)造農(nóng)民可以“自由擇業(yè)”的“宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工”的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得失地群眾生活“有依靠”，工作“有奔頭”。其主要啟示在于：城市化中理性的土地征收，無論是“自下而上”的“民眾訴求”推動(dòng)的土地征收改革，還是“自上而下”的“政府主導(dǎo)”驅(qū)動(dòng)的土地征收路徑，都必須以“滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要”為城市化建設(shè)的最終目標(biāo)，應(yīng)該確立“謀發(fā)展”與“保民生”的雙重政策目標(biāo)；要利用“經(jīng)濟(jì)手段”的政策工具，保障農(nóng)民的資源權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；同時(shí)，利用“勸導(dǎo)教育”政策工具做好宣傳工作，在合法程序下慎用“行政強(qiáng)制”政策手段；并將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可化解”作為土地征收政策績(jī)考的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，以推動(dòng)城市建設(shè)中土地征收的理性化、科學(xué)化、和諧化。

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（編輯：夏冬；校對(duì)：段文娟）