重慶“轉戶農(nóng)民”退地情況調查與啟示

摘要：重慶市戶籍制度改革在農(nóng)民自愿的前提下進行土地處置，但是通過調查研究發(fā)現(xiàn)，“轉戶農(nóng)民”實際上，農(nóng)民轉戶后就不再是農(nóng)民，一般來講宜用“轉戶居民”來表述；但本文主要研究的是農(nóng)民轉戶后的“退地”問題，而“退地”行為本質上體現(xiàn)的其“農(nóng)民”的身份特征，因此使用“轉戶農(nóng)民”更為恰當。 自愿退出土地的比率較低。影響“轉戶農(nóng)民”退地積極性的主要原因有：配套政策未及時跟上、歷史遺留問題、現(xiàn)行政策欠完善、土地利用未明確、改革資金周轉困難等。“轉戶農(nóng)民”退出土地，利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)更好地發(fā)展，利于其在城市獲得更好的發(fā)展空間，也利于緩解改革財政壓力；而農(nóng)民轉戶不退地，可能形成“城鄉(xiāng)三元”人口結構，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入僵局，也會阻礙下一階段戶籍制度改革的推進。應加強戶籍制度改革的宣傳，盡快落實戶改配套政策和解決歷史遺留問題，完善現(xiàn)行戶改政策和退出土地利用政策，拓展改革資金來源，為戶籍制度改革提供法律保障，并允許“轉戶農(nóng)民”退回農(nóng)村，消除其后顧之憂。

關鍵詞：戶籍制度改革；轉戶農(nóng)民；轉戶居民；轉戶退地；退地補償；土地利用效率；土地收益分配；社會保障；改革財政壓力

中圖分類號：F291.3；F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2012）04002707

Investigation on Land Quitting Condition of the Peasants

Whose Household Register Has become Urban

Resident Status and Its Enlightenment

LIAO Yujiao

(Urban Research Institute， Chongqing Academy of Social Science， Chongqing 400020， China)

Abstract: Chongqing’s household register system reform is based on that the peasants freely deal with their land， however， the investigation finds that the rate of willing for land quitting in the peasants who have become urban residents is low， and the main reasons for the peasants not to actively quit their land include inadequate matched policies， present and historic problems， unperfected current policy， unclear land utilization， difficult reform fund circulation and so on. The “l(fā)and quitting” of the peasants who have become urban residents is conducive to better development of the countryside and agriculture， is helpful to their getting better development space in the cities and is beneficial to erasing financial pressure for the reform. However， if the peasants have become urban residents， but they do not quit their land， “urbanrural triple population structure” is possible to be formed， which make the development of the countryside and agriculture in deadlock and which also hamper further household register system reform. Chongqing should strengthen the propaganda of household register system reform， make matched policy for the reform and solve historic problems as soon as possible， perfect present household register reform policy and land quitting and utilization policy， broaden the capital sources for the reform， provide legal guarantee for the reform and allow the peasants who have become urban residents to return to the countryside and to remove their worrying for their future life.

Key words: household register system reform; the peasants who have become urban residents;

urban residents who come from rural area; land quitting for the peasants who have become urban residents; compensation for land quitting; land utilization efficiency; land earnings distribution; social security; financial pressure for the reform

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一、引言

縱觀重慶及其他各地戶籍制度改革情況，主要形成了兩種思路：一是政府用城鎮(zhèn)戶口與相應的城鎮(zhèn)公共服務引導農(nóng)戶退出土地，主要是承包地與宅基地；二是不斷增加農(nóng)戶的公共服務，縮小城鄉(xiāng)戶籍人口在福利與公共服務上的差距，以此剝離戶籍制度附著的“二元”公共服務，使戶籍僅僅具有人口登記的功能（王兆林 等，2011）。戶籍制度改革是一項重大的改革，內(nèi)容復雜，尤其是當中涉及的土地問題，土地與戶籍的關系如果處理不好將是戶籍制度改革的一大障礙。

廖玉姣:重慶“轉戶農(nóng)民”退地情況調查與啟示

在不違背國家政策方針又有利于戶籍制度改革推進，同時又能保障農(nóng)民利益的前提下，創(chuàng)造條件鼓勵“轉戶農(nóng)民”積極自愿退出土地是當前戶籍制度改革中值得重點研究和思考的問題。而從戶籍制度改革的理論研究來看，主要集中在討論戶籍制度的形成、發(fā)展及其影響以及戶籍制度改革的必要性、重要性、如何改等方面（班茂盛 等，2000；張啟明，2003；左學金，2011；陳凌云，2006；閻繼華，2007），缺乏對戶籍制度改革實踐的專門分析，缺少將戶籍制度改革與土地處置結合起來研究的相關思路。其中，關于戶籍制度改革中土地處置問題，目前基本僅限于對農(nóng)村土地退出模式與機制的探討，較少關注作為農(nóng)村土地退出主體的“轉戶農(nóng)民”的退地意愿，尤其缺乏實證分析。

為彌補有關研究的不足，本文在實地調查的基礎上，對當前重慶戶籍制度改革實踐中“轉戶農(nóng)民”退地情況進行分析，從微觀層面上對政府、市民、農(nóng)民等主體行為進行研究，尋找問題，探索方法，以期為戶籍制度改革中土地處置政策的制定和實施提供參考，深化戶籍制度改革。

二、重慶“轉戶農(nóng)民”退地情況

1.重慶戶籍制度改革中的土地政策

重慶的戶籍制度改革遵照國家有關政策，尊重農(nóng)民的意愿，改革之初便按照“依法、自愿、有償”的原則處理“轉戶農(nóng)民”的土地，實行“3項保留”政策；雖然提出了“3年過渡”，但仍然是在農(nóng)民自愿的前提下執(zhí)行2010年7月25日，重慶市政府出臺的《重慶市人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》（渝府發(fā)〔2010〕78號）提出的基本原則第二條就是“自愿有償”：“充分尊重農(nóng)民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保農(nóng)村居民進城后，生活得到保障，實際生活水平不斷提高”。并規(guī)定：“對農(nóng)村居民整戶轉為城鎮(zhèn)居民的，允許自轉戶之日起3年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權或使用權。在承包期內(nèi)允許保留林權。鼓勵轉戶居民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權及農(nóng)房。對自愿退出宅基地使用權及農(nóng)房的，參照同時期區(qū)縣（自治縣）征地政策對農(nóng)村住房及其構附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策一次性給予宅基地使用權補償及購房補助，今后征地時不再享有補償權利。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉收益給予補償，具體補償標準和辦法由區(qū)縣（自治縣）人民政府制定。” 。

重慶戶籍改革中涉及土地處置方面的文件較多，截至目前，共陸續(xù)出臺了土地處置利用文件17個。在承包地處置利用方面，出臺了《關于做好戶籍制度改革轉戶農(nóng)村居民農(nóng)村承包土地處置和利用管理工作的意見》，鼓勵轉戶農(nóng)村居民依法保留承包地，允許轉戶農(nóng)民依法自愿流轉承包地，基本要求是不能閑置、撂荒。在宅基地處置利用方面，出臺了《重慶市戶籍制度改革轉戶農(nóng)民農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地處置與利用管理實施辦法》，允許轉戶農(nóng)民選擇保留、按規(guī)定流轉或退出宅基地及其附屬設施用地。對轉戶農(nóng)民自愿退出的宅基地及其附屬設施用地，按規(guī)定復墾為耕地加以利用。同時，充分利用重慶農(nóng)村土地交易所平臺，對宅基地及其附屬設施用地復墾產(chǎn)生的建設用地指標進行交易，地票價款扣除成本后凈收益的85%支付給退地居民，15%支付給集體經(jīng)濟組織。

2.“轉戶農(nóng)民”土地退出現(xiàn)狀分析

截至2011年10月31日，重慶市已有24個區(qū)縣受理了轉戶農(nóng)民宅基地及附屬設施用地退出申請，銅梁等16個區(qū)縣3 213戶約1 907畝宅基地及附屬設施用地退出，銅梁等8個區(qū)縣使用周轉資金1.1億元對2 347戶約1 530畝宅基地及附屬設施用地支付首批價款。為了具體了解轉戶農(nóng)民自愿退出土地的基本情況，我們對酉陽縣進行了實地調研，具體情況分析如下：

酉陽縣自2010年8月正式啟動戶籍制度改革工作，在改革的實踐中，重點抓了落實機構、政策宣傳、改革調研、工作督察和引導重點人群轉戶等工作，全縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革取得階段性進展。至2011年7月31日，全縣共辦理農(nóng)村居民轉為城鎮(zhèn)居民26 127戶121 092人。戶籍制度改革中，推行轉戶農(nóng)民自愿退出土地的原則，據(jù)初步測算，有意愿退出宅基地的轉戶農(nóng)民有3 740戶，占全縣轉戶總數(shù)的14.3%；所有整戶轉戶農(nóng)民共有宅基地面積2 776.80畝，其中自愿退出的宅基地面積為796.15畝，自愿退出率為28.7%（即自愿退出的宅基地面積占轉戶農(nóng)民共有宅基地面積的比例，下同）。有意愿退出承包地的轉戶農(nóng)民有3 809戶，占全縣轉戶總數(shù)的14.6%；所有整戶轉戶農(nóng)民共有承包地面積131 941.10畝，其中自愿退出的承包地面積38 325畝，自愿退出率為29%。有意愿退出林地的轉戶農(nóng)民有3 204戶，占全縣轉戶總數(shù)的12.3%；所有整戶轉戶農(nóng)民共有林地面積268 495.79畝，其中自愿退出的林地面積40 572畝，自愿退出率為15.1%。

由此可見，在自愿的前提下，絕大部分轉戶農(nóng)民是不愿意退出土地的，自愿退出戶數(shù)只占百分之十幾，土地退出率最高的承包地也不到30%；尤其是林地未納入戶改政策范圍，自愿退出的比例只有宅基地、承包地的二分之一左右①據(jù)另一調查顯示，戶籍制度改革啟動后，退出“三權”的轉戶農(nóng)民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三權”的轉戶農(nóng)民占比高達87.5%（郭其路，2011）。 。

表1轉戶農(nóng)民自愿退出土地情況分析表

三、影響“轉戶農(nóng)民”退地積極性的原因分析

以上分析可以看出，“轉戶農(nóng)民”自愿退出土地的比例小，影響其自愿退出土地的原因除農(nóng)民長期以來對土地的依賴性及存在“土地養(yǎng)老”的觀念以外，還存在一些其他方面的原因，歸納起來有如下幾條：

1.配套政策未及時跟上，影響“轉戶農(nóng)民”退地意愿

一是退地補償標準遲遲未出，影響“轉戶農(nóng)民”退地積極性。改革之初，部分區(qū)縣補償標準滯后，一直未有明確的標準，影響了農(nóng)民群眾轉戶及退地的積極性，阻礙了改革的進程。

二是退地標準與農(nóng)民的期望值存在一定差距，影響“轉戶農(nóng)民”自愿退地。有些區(qū)縣雖然已出臺退地標準，但與農(nóng)民理想標準不符，且與征地農(nóng)轉非補償差額明顯②據(jù)有關測算，按改革的初始方案，此次“轉戶農(nóng)民”人均補償較征地補償平均差額為12萬多元；按調整后的方案，人均差額仍約有9萬余元（黃志亮 等，2011）。 ，許多“轉戶農(nóng)民”仍然手握土地，持觀望態(tài)度。

三是“5項納入”政策③根據(jù)重慶市轉戶的相關政策，一旦農(nóng)民符合條件申請轉為城鎮(zhèn)戶口，將在就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、教育、住房五個方面得到保障，即通常說的“五件衣服”“五個保障”。 配套還不十分完善，影響“轉戶農(nóng)民”自愿退地。從目前的“5項納入”實施現(xiàn)狀看，除“轉戶農(nóng)民”的子女教育得到較好的解決外，其他方面的保障水平還不夠高：養(yǎng)老、醫(yī)療保險方面，由于經(jīng)濟水平限制，絕大部分轉戶居民參與的是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，

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① 據(jù)另一調查顯示，戶籍制度改革啟動后，退出“三權”的轉戶農(nóng)民占比只有12.5%，未退出或未完全退出“三權”的轉戶農(nóng)民占比高達87.5%（郭其路，2011）。

② 據(jù)有關測算，按改革的初始方案，此次“轉戶農(nóng)民”人均補償較征地補償平均差額為12萬多元；按調整后的方案，人均差額仍約有9萬余元（黃志亮 等，2011）。 

③ 根據(jù)重慶市轉戶的相關政策，一旦農(nóng)民符合條件申請轉為城鎮(zhèn)戶口，將在就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、教育、住房五個方面得到保障，即通常說的“五件衣服”“五個保障”。

但高標準的險種需要用人單位繳納保險費，參保率很低；住房方面，重慶雖然在大規(guī)模集中修建“公租房”，但未必適合低收入轉戶居民群體；就業(yè)方面，雖已涉及，但基本在起步階段，轉戶居民受惠程度還較低。這些因素均影響“轉戶農(nóng)民”退地的積極性。

2.先行戶改遺留問題影響“轉戶農(nóng)民”退地進程

由于一些區(qū)縣長期以來的歷史遺留問題遲遲未得到解決，影響“轉戶農(nóng)民”退地的積極性。部分區(qū)縣由于政策的調整完善，在大中型水利水電工程、高速公路、鐵路、城市建設等重點工程建設中，失地農(nóng)民應轉未轉非人員的養(yǎng)老保險待遇問題在2011年以前一直未得到解決，群眾反映較為強烈；部分區(qū)縣的個別鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革中的農(nóng)轉非人員，是政府通過行政手段將整村居民轉為城鎮(zhèn)居民，僅是戶口的改變，沒有享受到相應的城鎮(zhèn)人口待遇，承包地、宅基地、林地未退出，低保、子女入學、參軍仍按農(nóng)村人口標準執(zhí)行，而農(nóng)村的有關優(yōu)惠政策又享受不到（如家電下鄉(xiāng)補貼），造成“兩不靠”的尷尬局面，對現(xiàn)行戶籍制度改革影響較大。出現(xiàn)的特殊歷史遺留問題，有些在現(xiàn)行政策體系中遭遇政策盲區(qū)，有些雖政策有所涉及但未得到及時解決，有些雖已進入解決程序但農(nóng)民還未真正感受到這些政策帶來的好處。如此種種，均影響“轉戶農(nóng)民”退地積極性，急需得到改善和處理。

3.現(xiàn)行戶籍制度改革政策存在的問題影響“轉戶農(nóng)民”退地積極性

一是在重慶政府給予政策鼓勵農(nóng)民轉戶的同時，國家強農(nóng)惠農(nóng)政策迭出，造成農(nóng)民退地動力不足。目前重慶鼓勵農(nóng)民轉戶的政策有10項左右，而近年來國家出臺的強農(nóng)惠農(nóng)政策（包括土地權益及各種補貼、補助等政策）共有20余項。這種兩方面同時推進的改革局面，導致許多農(nóng)民對戶籍制度改革不響應，即使響應，也是在不丟棄農(nóng)村社會福利和保障制度下進行的。

二是戶籍制度改革方案中未明確自留地退出及補助的問題。在現(xiàn)有戶籍改革政策中，未提及農(nóng)村自留地的處置問題，但從實際情況看，自留地客觀存在，且使用情況極為復雜，主要被用作林地、耕地、墳地、院壩地、宅基地等。由于自留地利用的多元化，自留地的性質歸屬存在困難，退與不退都是個難題。

三是轉戶過程中普遍存在“單退”“單退”指農(nóng)民轉戶后只退宅基地或只退承包地。 問題。出現(xiàn)“單退”的現(xiàn)象，部分“轉戶農(nóng)民”是由于某種原因只擁有宅基地或者承包地，部分“轉戶農(nóng)民”只愿意單獨退出宅基地或者承包地。在現(xiàn)有的戶籍制度改革政策中對“單退”情況未有專門制度安排，對于“單退”情況的處理難以操作。

4.退出的土地利用問題影響退地補償標準，進而影響“轉戶農(nóng)民”退地效益

一方面，有些“轉戶農(nóng)民”的承包土地較分散，集中規(guī)模經(jīng)營困難，加之“轉戶農(nóng)民”只有部分人退地導致退出的土地更加分散，退出的土地不好利用；另一方面，對退出的土地利用還未有明確的計劃和安排，造成土地利用率不高。因此，由于“轉戶農(nóng)民”退出土地的利用問題一直未有明確的方案，影響土地收益，進而影響土地補償標準，轉戶農(nóng)民不愿就此退出土地。

5.區(qū)縣戶改財政壓力大，資金周轉困難

根據(jù)《重慶市人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》（渝府發(fā)〔2010〕78號）測算，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革直接支出平均每人為3.63萬元，2010—2011年底各個區(qū)縣均有新增城鎮(zhèn)居民的目標和任務，農(nóng)民轉戶后政府還需投入住房保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障及其他相應社會救助和福利機制等方面的大量資金。而現(xiàn)階段戶籍制度改革不與土地掛鉤，為其穿上“五件衣服”后，“三件衣服”仍然保留，造成改革財政來源有限，改革財政壓力大，資金周轉困難，影響戶籍制度改革推進，影響“轉戶農(nóng)民”配套政策的跟進和兌現(xiàn)，進而影響“轉戶農(nóng)民”退出土地的積極性。

四、“轉戶農(nóng)民”退出土地的益處與不退出土地的弊端

1.“轉戶農(nóng)民”退出土地的有利因素分析

（1）利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)更好地發(fā)展

一是退出的大量耕地可以實現(xiàn)集中規(guī)模經(jīng)營，利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。減少農(nóng)民，增加農(nóng)村人均土地占有量，利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)人均收益；而若只是減少農(nóng)民，人均土地占有量未得到增加，則不能有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。因此，只有“轉戶農(nóng)民”大規(guī)模自愿退地，才能使農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、現(xiàn)代化更具有根本性、長遠性、戰(zhàn)略性，才能更快更好地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村。

二是“轉戶農(nóng)民”宅基地的退出，有利于鄉(xiāng)村整體規(guī)劃，推進農(nóng)村新居建設，改善農(nóng)民居住環(huán)境，改善農(nóng)村基礎設施，改變農(nóng)村面貌。“轉戶農(nóng)民” 退出宅基地，留村農(nóng)民集中居住，利于農(nóng)村基礎設施改善有的放矢，節(jié)約成本，提高使用效率。居住環(huán)境改善了，基礎設施跟上來了，農(nóng)村的面貌將會煥然一新。

三是利于提高農(nóng)村居民消費水平。農(nóng)村人多地少，生產(chǎn)方式粗放，資源利用效率低，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。推進戶籍制度改革，鼓勵有條件的“轉戶農(nóng)民”退出土地，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，對增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民消費水平具有顯著效果。

（2）利于“轉戶農(nóng)民”在城市獲得更好的發(fā)展空間

“轉戶農(nóng)民”自愿退出土地得到的失地補償，將成為他們到城市生存發(fā)展的資本。在既帶著資本進城又能享受城市居民同等待遇的條件下，“轉戶農(nóng)民”將獲得更大的發(fā)展空間，他們將更有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城市中的現(xiàn)代生活。

（3）利于緩解改革財政壓力

大量“轉戶農(nóng)民”進入城鎮(zhèn)并與市民享有同等權利和各種社會保障，將造成城市公共資源的短缺以及城市環(huán)境、治安等問題，地方政府需加大投入，同時政府還需支付新增人員的社會保障費用，財政投入將成倍地增加。政府財政壓力的增大，將影響地方政府改革的積極性，影響改革的順利推進。而通過對“轉戶農(nóng)民”退出土地的集中利用，地方政府可以增加土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也可以將部分土地增值收益用于支付改革成本，這將有效緩解政府的財政壓力。

2.“轉戶農(nóng)民”不退出土地的弊端分析

（1）可能由“城鄉(xiāng)二元”結構變?yōu)椤俺青l(xiāng)三元”結構

目前，在自愿轉戶、退地的原則下，前文調查顯示，愿意退出土地的戶數(shù)占轉戶總數(shù)的比例宅基地只有14.3%、承包地只有14.6%。若以此為標準，按照重慶市的改革目標（兩年300萬，10年1000萬）進行粗略計算，轉戶的300萬人中不退宅基地的有257萬人，不退承包地的有256萬人；轉戶的1000萬人中，不退宅基地的有857萬人，不退承包地的854萬人。可見，這將是一個不可忽視的龐大的社會群體。隨著戶籍改革進一步深化推進，這些“轉戶未退地”居民在城市享受的待遇將逐步與城鎮(zhèn)居民接軌，而他們?nèi)匀幌硎苤栏皆谕恋厣系母黜椪吆蜋嘁妫ㄈ绶N糧直補、農(nóng)機具補貼等涉農(nóng)補貼及各種惠農(nóng)政策），這樣就造成了他們同為“市民”、“農(nóng)民”的雙重身份，享受雙重待遇。這樣單從人口結構上看，就由本來的“城鄉(xiāng)二元” 結構（農(nóng)民、市民）變?yōu)榱恕俺青l(xiāng)三元”結構（農(nóng)民、市民、轉戶未退地居民），這不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也不利于社會公平的實現(xiàn)，將帶來更嚴重的社會矛盾和問題。 

（2）容易使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入僵局

如果大量農(nóng)民轉戶不退地，一方面，使得農(nóng)村出現(xiàn)許多空心村和閑置房屋，既大量閑置浪費了農(nóng)村的土地，也使農(nóng)村表現(xiàn)出一片蕭條的景象；另一方面，非集中退地使得農(nóng)村的土地更加零零散散，得不到集中規(guī)模利用，農(nóng)業(yè)規(guī)模效應難以實現(xiàn)。在這種情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯，農(nóng)村建設無力，城鄉(xiāng)差距將進一步擴大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的目標也就無法實現(xiàn)。

（3）下一階段戶籍制度改革的推進將受到阻礙

若農(nóng)民轉戶進城后退地，集體經(jīng)濟將其退出土地的部分收益用于他們的社會保障，進城農(nóng)民的社會保障可以較快地得到解決。相反，若轉戶進城農(nóng)民不退地，政府將面臨巨大的改革財政壓力，轉戶進城的居民將不能及時得到與城市居民同樣的待遇，若他們自己難以支付在城市的社會保障成本，其在城市發(fā)展將受到困擾。這樣，將影響下一階段戶籍制度改革的推進，改革陷入困境。

五、鼓勵“轉戶農(nóng)民”自愿退出土地的建議

重慶的戶籍制度改革采取了綜合配套的改革方式，提出了可操作性強、啟動迅速、見效明顯的實施方案，將農(nóng)民權益的保護放在了重要位置，在農(nóng)民轉戶與土地的處置的問題上突出體現(xiàn)在對農(nóng)民的“自愿”、“有償”原則上。但是，其中還有需要進一步完善的地方，比如：一是三年過渡期后，轉戶未退地農(nóng)民的去向在改革方案中未有明確提及；二是改革方案中退地補償標準低于原征地“農(nóng)轉非”政策；三是農(nóng)民轉戶與否，其“五件衣服”的差別不是太明顯。此外，政策規(guī)定的“自愿”由于個別地方政府的急于求成有可能會演變?yōu)椤胺亲栽浮保l(fā)社會矛盾和農(nóng)民不滿。因此，在深化戶籍改革過程中，需進一步處理好戶籍與土地的關系，繼續(xù)推行“自愿”原則，同時考慮上述情況和問題，創(chuàng)造條件鼓勵“轉戶農(nóng)民”自愿退出土地，保護農(nóng)民利益，促進社會發(fā)展（黃志亮 等，2011）。

1.加強宣傳，提高人民群眾知曉度

站在城鄉(xiāng)一體化角度提高宣傳的針對性，對戶籍制度改革的政策、規(guī)定、受益程度等進行廣泛的宣傳和教育，擴大群眾對戶籍制度改革具體情況的知曉范圍，增強群眾對政策的信任度，充分調動人民群眾參與改革的積極性。要讓廣大干部群眾真正了解戶改、支持戶改、參與戶改，使“轉戶農(nóng)民”知曉退地后可獲得的各種利益，積極自愿退出土地。

2.配套政策盡快落實到位

一方面，要盡快出臺合理的農(nóng)民轉戶退地的補償標準，同時提前搭建退地補償工作機構，配備足夠的工作人員，待標準出臺后，盡快落實補償政策。另一方面盡快完善“轉戶農(nóng)民”社會保障等配套政策：

一是養(yǎng)老保險方面，推進轉城人員養(yǎng)老保障全覆蓋。對最低生活保障人口中的轉城人員的絕對貧困人口實施養(yǎng)老保險費用減免政策；對繳費困難的群體，尤其是“40、50”人員，改一次性交費方式為分期付款方式，緩解其支出壓力。

二是住房保障方面，將“轉戶農(nóng)民”納入城鎮(zhèn)住房保障體系，讓其有安身之所。以公租房為保障性住房的主要供給形式，將符合住房保障條件的“轉戶農(nóng)民”家庭納入公租房、廉租房的保障范圍，改善無房或住房困難轉戶人員的居住條件；對有條件的“轉戶農(nóng)民”，鼓勵其購置普通商品房或二手住房，免交相關稅費。

三是完善農(nóng)民工就業(yè)保障，農(nóng)民工就業(yè)按“40、50”人員對待，享受再就業(yè)小額貨款扶助；對創(chuàng)辦微型企業(yè)的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)人員，給予創(chuàng)業(yè)扶持。同時，對吸納農(nóng)民工就業(yè)的企業(yè)給予一定的政策鼓勵。另外，對招錄用重慶籍“轉戶農(nóng)民工”的企業(yè)實施社會保障補償政策。

3.允許“轉戶農(nóng)民”退回農(nóng)村，消除其后顧之憂

允許“轉戶農(nóng)民”城鄉(xiāng)雙向自由流動，愿意回到農(nóng)村的，給予農(nóng)村戶口并分給承包地，同時享受農(nóng)村住房保障制度（在大量農(nóng)民轉戶進城并退地后，在農(nóng)村進行農(nóng)村保障性住房建設，并建立制度），并且規(guī)定允許回到農(nóng)村的只針對“轉戶農(nóng)民”，不包括市民。已轉戶而未退地的農(nóng)民，相對于轉戶且退地的農(nóng)民而言，他們沒有獲得自愿退出土地的補償，也就少了到城市生存發(fā)展的資本；如果有了上述轉戶農(nóng)民可以再回到農(nóng)村的保障政策，可以打消他們的后顧之憂，其退地的積極性會增加。

4.戶籍制度改革遺留問題的解決

該問題的解決應該尊重農(nóng)民的意愿。對于已轉戶未享受到配套政策愿意恢復農(nóng)業(yè)戶口的，將其恢復農(nóng)業(yè)戶口，落實現(xiàn)行農(nóng)業(yè)戶口所應該享受的福利政策；對于愿意保留非農(nóng)業(yè)戶口的，按照現(xiàn)行戶籍制度改革相關政策，優(yōu)先落實配套福利政策；對于已失地應轉未轉非人員轉為城鎮(zhèn)居民的，參照被征地農(nóng)轉非人員養(yǎng)老保險辦法建立養(yǎng)老保險，納入保險范圍。總之，要有效化解社會矛盾，消除農(nóng)民心中的疑慮，促進“轉戶農(nóng)民”自愿退地熱情。

5.彌補現(xiàn)行戶籍制度改革政策缺陷的建議

一是基于戶籍改革政策優(yōu)勢被農(nóng)村優(yōu)惠政策部分抵消的事實，應把工作的重點放在戶籍制度改革上來，要將戶籍制度改革政策切實落實，增強戶籍改革的改革動力，體現(xiàn)轉戶的優(yōu)越性，引導農(nóng)民積極參與進來。在戶籍制度改革進行到一定階段，達到既定的目標后，再加大對農(nóng)村的政策扶持，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二是關于自留地的處理問題。自留地使用情況復雜，如按不同用途進行補償操作極為困難，建議用一個統(tǒng)一的價格標準進行補償，價格標準的制定參考為：對自留地進行摸底，估算出自留地的面積總量、自留地的各種用途所占比例，根據(jù)各種用途土地的現(xiàn)行標準，折算出一個折中的補償標準；整戶轉移人員退出自留地的補償按面積和補償標準計算。

三是關于“單退”的問題。做好分戶工作，對已經(jīng)結婚的子女，要求分戶的，準予分戶。積極受理“單退”申請，滿足不同層次轉戶人群需要，不管是何種原因的“單退”，補償標準均與整戶退相同，以此鼓勵個人積極退地并保障農(nóng)民權益。同時，做好分戶和單退農(nóng)轉城人員的基本情況調查工作，防止鉆政策空子的現(xiàn)象。

6.完善農(nóng)村土地退出與利用政策，提高土地利用效率

一是鼓勵“轉戶農(nóng)民”積極退出土地，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，并鼓勵“轉戶農(nóng)民”返回農(nóng)村租用承包地生產(chǎn)，并實施財政補助政策。二是鼓勵大戶流轉承包經(jīng)營，并按規(guī)定給予財政補助政策。三是將退出的承包地置換成片，以集中規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用效率。

7．關于資金問題的建議

一是關于退地農(nóng)民補償費用周轉資金問題，建議市級土地整治機構預撥區(qū)縣一定的資金，作為農(nóng)民退地的補償周轉金。

二是完善農(nóng)村土地流轉機制，加強土地集中規(guī)模經(jīng)營，增加土地收益，增加集體組織經(jīng)濟收入，用于支付部分改革成本。

三是引導民間資本參與。政府應出臺相應政策措施，增大對民間資本參與改革的財政支持力度，吸引民間資本投資，比如為有利于農(nóng)民轉戶的項目提供貼息等；同時，降低民間資本準入門檻，并取消對非國有資本投資的限制，放開市場；此外，還可發(fā)行戶籍制度改革債券、基金等，全方位籌集戶改資金，切實解決戶改資金缺口，更好地推進戶籍制度改革。

此外，關于不規(guī)范征地失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的政府補貼問題，對于區(qū)縣政府性項目（即高等級公路）已用地未轉非、區(qū)縣政府性項目未批先用、區(qū)縣政府性項目以外的其他用地未批先用的失地農(nóng)民，參保費用中政府補貼部分建議由市、縣財政各承擔50%。

8.為戶籍制度改革提供法律保障

完善的法律法規(guī)是保證戶籍制度改革各項政策順利實施的關鍵。目前我國還缺乏戶籍方面的專門的法律、法規(guī)，地方也缺乏具有強制力的地方性法規(guī)。在不與憲法和法律相抵觸的情況下，在不與國家政策相背離的前提下，重慶可根據(jù)本地實際情況制定地方性的戶籍制度法規(guī)，規(guī)范戶籍政策，把已經(jīng)固定下來的原則、政策、做法寫在法規(guī)中，并保持與時俱進，及時修改。尤其要進一步完善農(nóng)民征地后的各項權利保障，使農(nóng)民的社會保障權、失地后的就業(yè)優(yōu)先權成為法律權利，以法律手段強制執(zhí)行各種規(guī)定，為農(nóng)民利益的維護提供有力的保障。在法律保障機制下，消除農(nóng)民的顧慮，使之真正融于城市，也以此鼓勵更多的農(nóng)民自愿轉戶、自愿退出土地。

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（編輯：夏冬；校對：段文娟）